赴江苏上海云南基建工程项目监管情况的考察报告

1/14赴江苏上海云南基建工程项目监管情况的考察报告为做好我局基建工程管理工作，加强廉政建设，根据局领导批示精神，机关纪委、监察专员办公室于XX年8月13日至20日组织局内有基建任务单位的纪委委员、部分单位分管基建工程的领导，对江苏、上海和云南的部分基建工程投资管理、项目管理、招标工作、监督工作进行了考察和调研。走访了三地的纪委、监察局、建委、财政局、机关事务管理局、发改委等行政主管部门以及工程招标管理机构、工程建设单位，现将考察情况汇报如下一、值得借鉴的经验江苏、上海、云南三地政府投资的工程项目，管理体制仍是建设单位和使用单位一体化，各地在提高工程项目管理水平、加强有效监督、防止腐败等方面的经验和做法值得我们学习和借鉴。（一）工程投资监管方面江苏省政府投资的非经营性建设项目存在的突出问题是项目超概算、超标准，投资效益低，浪费严重等。针对这些问题，省财政厅制定了江苏省财政性资金投资基本建设项目全过程跟踪审查与监督管理（暂行）办法和2/14江苏省省级财政性资金投资基本建设项目全过程跟踪审查操作规程等制度办法，对使用省级财政资金的工程项目采取委托管理的办法，由相应资质的中介机构负责项目审查与监督。加强事前、事中管理，有效控制项目概算，具体做法是1审核预算及执行过程。根据项目概算和施工设计，全面审核项目前期费用、土建及二次装修、设备购置、大宗材料采购等预算的执行情况；审查项目招标文件和招标过程；审核建设中因设计变更、采购计划调整影响投资的情况，防止突破预算。2跟踪审查月报告制度。要求跟踪审查人员对项目进展情况、存在的问题及处理建议，按月报告制度及时向主管部门汇报，分阶段出具审查报告。3审核资金使用和工程价款结算。根据项目预算和资金情况，对项目各项结算、资金拨付和预付款扣回、甲供材料等情况进行审核，防止出现超付工程款，为财政拨款提供依据。4审核竣工决算。全面分析审核概预算执行情况，弥补了工程建设管理项目“缺位”问题，是提高财政建设资金投资效益行之有效的方法。抑制了建设单位需求的无限膨胀，为建设单位提供了技术、政策等方面的服务，提高了基本建设财政支出预算的准确性、科学性，控制了基3/14本建设资金的使用，为财政资金拨付管理提供了决策参考，加强了内部管理，防止了违规行为的发生。（二）工程项目管理方面上海国际港务集团在外高桥三、四、五期集装箱港区共投入了近70亿元建设资金，针对建设工程领域的特点，集团本着源头参与、过程监督、机制约束的原则，积极开展了“工程创优质、干部争优秀”的活动，加强了监督预控机制的建设力度，有效防止了腐败行为的发生。1成立领导班子。由市检察院反贪局、市港务局、XX区检察院、港区工程建设指挥部四方组成创“双优”活动领导小组和办公室，对工程全过程进行监督预控，取得了良好效果。2公开承诺。制订了上海港外高桥港区三、四期工程廉政承诺制度。在施工现场树立承诺牌，向社会各界公开廉政承诺；设立了现场联系箱和监督电话，包括指挥部和纪委监察的电话号码；聘请了设计、施工、监理等单位的负责同志担任党风廉政监督员，每季度征求意见；接受投标、承包、施工等单位和社会公众的监督。3构建网络。指挥部与工程辖区范围内的各个总包单位分别签订了创“双优”协议，要求各施工总包单位与分包单位签订廉政协议，使创“双优”活动贯穿工程建设全过程，涵盖参建单位及分包单位的所有管理人员，形成4/14创“双优”的网络体系。4加强教育。狠抓各种形式的学习，通过分析建设系统的腐败案件、参观监狱和廉政教育展览、听取廉政工作报告等方式，使各级管理人员增强法制观念，提高廉政勤政意识和拒腐防变能力。5强化招标。纪检监察机关参与工程的招、评标工作。中标单位在签订施工合同时，必须签订廉洁共保协议。协议作为施工承包合同、工程监理合同的附件，与上述合同具有同等法律效力。6优化措施。一是强调“授权有限”，坚持“决策与操作分离”的原则，规定由每一个管理层按权限进行决策，下一个管理层负责落实。二是采用“银行保函”制度，保证建设资金的安全。即在签订承包合同中，同意支付工程预付款，但要求承包单位提供银行出具的履约保函。如果发生工程预付款被侵吞等未能履约的情况，指挥部就可以根据银行保函向责任银行索赔，避免资金流失。三是实施“量清价定”制度，由施工单位每月向工程监理单位上报当月完成的工作量情况，包括变更、洽商以及投入的主要材料与设备，经监理审核后，再由指挥部聘请XX市A级资质审价单位审核，指挥部根据最终审定价向施工单位逐月支付工程进度款。整个工程完工后，仍由原审价单位对工程决算进行最终汇总审价，并提供决算审价报告。实施5/14“量清价定”的工程审价管理，指挥部能够准确掌握月完成的工作量、资金需求、投资控制动态等情况，能合理及时支付工程进度款，对投资成本进行有效的控制，为最终审计打下基础。四是抓好对分包单位的管理。对于参加三、四期工程建设的分包单位，指挥部要求总包单位必须采取竞争性发包的办法进行选择，并由检察机关对其廉洁从业情况进行预先了解审查。分包单位中标后，由工程项目监理单位的总监负责，指挥部相关项目经理参与，对分包单位安排进场的项目经理的专业技术能力和廉政情况进行考察，不合格者，分包单位必须予以撤换，对出现三次面试不合格的，分包单位不得参与工程建设，有效保证项目经理的质量。五是新的单位进场后，指挥部要向其负责人介绍开展创“双优”活动的情况及有关廉政措施和制度，并提出廉政要求。7健全制度。一是建立项目经理廉洁责任制度。项目经理是工程建设中的关键岗位，责任制度明确规定了项目经理责任制。项目经理既是工程项目实施的第一责任人，同时也是廉政建设的第一责任人，负责规范招标、发包、物资采购、工程设计、施工、验收、财务管理等环节的操作过程。二是建立廉政谈话制度。本着“教育在前、预防在先、关口前移”的原则，制订了廉政谈话制度。将日常教育、诫勉谈话、警示谈话与违纪处分结合起来，6/14通过实施逐级负责制，充分利用各种有效载体和形式，分层次、有针对性地开展党风廉政教育工作。三是建立违法违规责任追究制度。制订了工程建设中违法违规责任追究制度，成立了责任追究小组，发现违规行为立即调查，证据确凿的严肃处理。（三）工程招投标方面1规范管理、加强监督。一是建立政府指导、专家自律相结合的新型评标专家管理模式。XX市于XX年成立了政府主管部门和资深专家组成的XX市建设工程评标专家管理委员会，并提出了根据工程要求选择专家，“合适专家评审合适工程”的工作原则，设立了分类、分级、分片的评标专家库，避免了“小专家评大工程”、“大专家评小工程”，以及专家专业不适应评标要求等情况的发生。重大、特殊、技术复杂的工程，由资深专家库的专家评标。二是实施建设工程招投标活动公正度评价工作。采取的方法是，按公开招标项目的50进行评价。主要从招投标的公证性、专家评标的公证性、程序的合法性等方面进行评价。市监察局驻建委监察室和建筑业管理办公室，开标前将公正度评价表发放给招标人、招标代理机构、投标人、招投标监管人员、评标专家，在规定时间内反馈市监察委驻建委监察室，若认为评标工作不公正，需提出具体原因。促使大家关注招投标工作，关注评标工作，改进评标工作，同7/14时也使专家对自己评标的公正性和责任心进行检查，提高了专家的自律意识和责任意识。经过一年的实践，许多业主代表、投标单位、评标专家都发表了评价意见。根据评价中反映的问题和情况，建筑业主管部门提出了五条改进和加强管理的措施。如业主不再享有推荐投标人的特权；畅通投诉渠道、规范投诉处理措施，引入社会监督机制等。同时，对评价中反映的情况进行核实，查处了招投标违法违规的行为。2改进评标方法。XX年，云南省交通厅在新项目评标工作中比照国际惯例，实行了最低评标价法。这种方法与通常采用的综合评分法比较，具有“四增四减”的优势。一是可以减少工程投资，降低造价，提高投资效益；二是可以减少人为干预和影响招投标工作的因素，增加透明度，使招投标更加公平、公正；三是要求企业在报价低于综合成本价时，根据低的幅度提供相应比例的履约保证金（低于综合成本价15时，提供综合成本价100的担保金），以避免实力弱小单位靠借资参与投标，增加施工企业履约的可靠性；四是压缩了施工企业的利润空间，可以减少违规分包、转包现象，确保由中标队伍施工，保证工程质量。（四）纪检监察监督方面江苏省纪检监察机关把对重点工程的执法监察作为8/14经济建设服务的结合点和切入点，通过对南京长江二桥等重点工程派驻专人执法监察，全过程监督，不仅保证了工程质量，缩短了工期，为国家节省了大量建设资金，而且有效地遏制了腐败现象的产生和蔓延。1建立工作网络、完善工作机制。一是成立由省纪委、监察厅和有关职能部门组成的重点工程纪检监察组，形成外部监督体系；二是在重点工程指挥部内部，成立由地方纪检监察机关派员和建设单位纪检监察人员组成的纪检监察组，形成内部监督体系；三是施工单位明确专人，定期与纪检监察组沟通内部工作情况，加强自我监督。四是省纪检监察机关协助、督促主管部门、建设单位、施工单位建立和完善工程建设各环节的管理制度和党风廉政建设责任制，规范建设行为。2抓住重点环节、加强监督检查。工程建设涉及面广，环节多，省各级纪检监察机关抓住关键环节，有重点地开展监督检查。重点加强了对招投标活动的监督检查，制订了江苏省工程招投标违纪行为行政处分暂行规定，参与一些重点工程项目的招投标、评价、现场检查等工作。3签定工程廉政合同。云南省纪委、监察厅、建设厅联合制定了建设工程廉政合同的签定、执行、监督程序，要求招投标结束后，建设单位和中标单位要到实施监督的纪检监察机关签定工程廉政合同。合同规定了双9/14方单位的法定代表人或单位负责人是第一责任人。明确了纪检监察部门监督、检查、查处的职能。工程开工时，廉政合同要公示上墙，以便对照检查，接受群众监督。工程竣工验收时，建设单位和中标单位必须对工程廉政合同的执行情况做出鉴定，经本单位纪检监察部门盖章后报上级纪检监察机关备查，上级机关接到报告十个工作日内做出“同意”、“暂缓”或“不同意”验收的决定。通过工程廉政合同的签定、管理，检查工程建设过程中是否有违法违纪行为、干部是否廉洁、群众是否满意等。二、对我局工作的启示和建议通过对江苏、上海、云南三地工程项目管理、招标、监督工作情况的考察，得到很多有益启示，对我局工程项目监管工作提出以下建议（一）探索完善管理体制。从考察情况看，各地政府投资的工程项目管理体制仍然是建设、使用一体化。大家普遍认为，“代建制”和专业化项目管理是改革的方向，是解决旧体制下工程项目管理众多弊端的有效途径。2001年，国务院办公厅转发了我局关于改进和加强中央国家机关办公用房管理意见及其实施细则，提出了建立“所有权与使用权相分离、统筹规划、统一建设、规范管理、合理调配、专业化服务”的办公用房建设管理新体制，应该说我局在政府投资工程项目管理体制改革的探索方面起步10/14较早。在具体项目管理上也进行了积极尝试，如中国红十字会办公楼、中国残疾人联合会办公楼、国办信访局信访干部培训楼和劳动部办公楼等工程，分别通过公开招标或直接委托的方式，选择了专业化项目管理公司具体组织实施。目前，在投资控制的环节上有了明显的改进，但个别项目还存在一些问题。在部门利益的驱动下，使用单位在实施过程中干预建设功能和标准的定位，造成局部投资增加。同时，还有一些项目仍然按照旧有模式，由使用部门自行建设，非专业化管理，使得管理责任难以落实，投资超概算情况屡有发生。今后，应加大统一建设、专业化管理的力度，积极推行“代建制”管理制度和操作办法，彻底消除旧体制下的诸多弊端。（二）提高管理能力。1998年机构改革以来，我局的管理职能、特别是中央国家机关基本建设的管理职能得到加强。局领导对基本建设的管理工作十分重视，多次召开工作会议和经验交流会议。结合我局实际，我们认为，要抓好机关基本建设管理工作，需要从以下几个方面入手1提高项目审批水平。项目审批主要包括立项审批、设计方案、概算评审和审批。我局在项目安排上，仍是先安排投资，后审批项目。投资计划存在一定的不合理11/14性，个别项目计划下达后，资金滞留，项目长时间得不到实施。要改变这一状况，必须加强项目审批工作，提高项目评审水平，建立项目储备库，逐步做到先审批项目后安排投资，提高计划编制的科学性。同时，在项目审批中要进一步明确招标采购目录等内容和要求。2加强项目实施的监管工作。工程项目监管的主要目的是，规范工程项目的实施程序和行为，按照项目审批的内容控制好工程投资。首先，根据审批确定的招标采购目录，对应做好预算细化分解工作，确定项目预算控制的分解目标。其次，加强对过程的监管，主要包括招标环节的监管，变更洽商的监管，分包项目监管，设施、设备采购监管，对投资实行动态监控。第三，规范资金支付程序。没有立项的工程、没有预算的项目、没有招标手续的项目、没有经过审批认定的洽商项目、没有竞价采购手续的项目、没有决算审批手续的项目坚决不予支付。通过制约资金支付程序，规范工程项目管理工作。3加强审计工作。我局已开展工程项目审计工作，但实际操作中仍存在审计与过程监管相脱节的现象。原因是在项目管理过程中没有做到类似于上海外高桥项目的“量清价定”，大量认价和结算工作积压到竣工决算审计的环节，加上人员调动等因素，造成决算周期长，相互扯皮等问题。改变这一状况，必须实行过程审计与决算审计相12/14结合，借鉴“量清价定”的做法，既保证对变更洽商的及时认定，动态掌握投资控制情况，又保证决算依据充分，量、价明确，促进项目管理水平的提高。（三）改进招标评标办法。一是规范入围单位的确定、评标委员会的组建和评标办法的制定。目前，入围单位主要由业主在符合资格预审条件的投标人中选择确定，有时仅由个人决定，没有具体的标准和条件；评标专家主要从建筑市场专家库中随机抽取，因没有后评价，专家在评标过程中的公正性很难判定，责任感受到影响；评标方法一般采用综合评标法，没有体现“量清价定”，有可能出现围标情况。考察中我们了解到，有些省、市采取的办法是，经过资格预审后，在符合条件的投标人中随机抽取确定入围单位，这种方法体现了公平，也增加了透明度。特别是云南省交通厅在工程项目招标中采取的最低评标价法，在更大程度上体现了招标的公平、公正，体现了市场竞争，对我们的工作很有启发。XX年7月，国务院办公厅下发的关于进一步规范招投标活动的若干意见