2016关于推进城市社区建设的调查报告

1/152016关于推进城市社区建设的调查报告加强社区建设，是首都城市经济和社会发展的必然要求。按照庆林同志的要求，在市委、市政府有关领导的具体指导下，我们会同有关部门，对城市社区建设工作进行了调研。先后与八个城区的领导同志交换了意见，同十几个街道和居委会进行了座谈，实地考察了一些社区服务中心、卫生医疗站、居民图书馆，听取了市民政、公安、财政、文化、卫生、市政、园林、规划等部门的意见，分析研究了上海、南京、武汉、沈阳等地社区建设的经验，向清华、北大、人大和市社科院的专家学者进行了咨询，并研究了国外的社区理论。在此基础上形成了本报告。一、社区建设的现状当前，首都城市正处于社会转型和体制转轨的关键时期，整个城市的组织结构和社会生活发生了重大而深刻的变化。从政府层面来看，随着机构改革的深入发展，各级政府转变职能、转变工作方式，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，逐步把应当由企业和社会承担的职能剥离出来，大量的服务性、技术性工作向社会聚集。从企事业单位层面看，按照建立社会主义市场经济体制的改革目标，企事业单位逐步成为市场竞争中的主体和独立的法人实体，原来承担的大量社会职能逐步剥离出来，职工开始由“单位人”向“社会人”转变。从社会组织层面看，2/15城市的外来人口急剧增加，社会组织发展迅速，社会结构愈趋复杂，居民对生活方式多样化、个性化的追求和对生活质量提高的要求越来越高。长期以来实行的以单位管理体制为主要特征的高度集中统一的社会管理方式难以适应城市快速发展的新形势。为了加快首都城市现代化进程，市委、市政府积极探索提高城市管理水平的途径和办法，不断加大城市管理体制改革的力度。从1986年开始，提出发展社区服务事业的工作思路。1998年，召开了第一次城市管理工作会议，重点推进街道层面的改革，采取“一确立、两赋予、三分开”的改革措施，努力把街道办事处建设成责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，使其工作重点转移到城市管理上来。1999年，召开了第二次城市管理工作会议，在街道改革的基础上，重点抓住区级这个枢纽，理顺市区财政体制，下放部分市政管理权限，完善街道“条专块统”管理格局，进一步发挥区级政府在城市管理工作中的承上启下的中坚和骨干作用。与此同时，加强居民组织建设。明确居委会作为城市居民群众的自治组织，主要任务就是做好社区管理工作，搞好社区服务、社区保障、社区治安和其他社会公共事务，引导居民自我管理、自我服务、自我教育和自我约束，为城市发展创造一个安定、有序、和谐的社会环境。为了加强社区方面的3/15工作，还在全市范围内调整了居委会的规模，向基层充实了事业编制干部，增加办公经费，解决办公用房问题。通过一系列的努力，基本理清了城市管理体制改革的思路，确立了符合现代化国际大都市要求的管理格局，首都的各项管理得到了明显改善和加强。城市管理体制改革的不断深化，有力地推动了社区事业的发展。市政府成立了社区服务领导小组，加强组织协调，制定完善各项法规，加大社区服务投入。各区县也采取了相应措施，在全市上下共同努力下，到去年年底，90以上的街道建立了综合性社区服务中心，70的居家委会有了社区服务站，社区养老机构发展到308所。开通便民服务热线154条，服务项目达到200余项，基本涵盖居民生活的各个方面。社区服务的领域逐步由单纯的福利服务向面向全民的社会福利服务、便民利民服务、居民就业服务拓展。社区工作者队伍得到发展壮大。目前全市共有社区服务人员47万人，其中经过专业培训的有25万人。在街道登记注册的社区志愿者队伍已达23万人，服务水平和质量明显改善。社区党建也取得显着成效。全市78的居民组织建立了党组织。社区居委会工作人员中，党员占到43。社区党员达到15万名，党在城市工作中的影响力、凝聚力、战斗力进一步提高。二、社区建设中存在的问题4/15应当看到，尽管全市上下在社区建设上做了很大努力，也取得了不少成绩，但从整体上看，这项工作还处于起步阶段，基本上是以街道为主体，以居委会为依托，主要依靠行政手段的推动和政府资源的投入来进行。这种方式在发挥了重要作用的同时，也面临着不少矛盾和问题。主要是第一，定位不准，关系不顺。依据现代城市管理理论，社区组织是居民的自治组织，主要职责是依法管理居民内部事务。它与政府部门没有从属关系。但长期以来，由于传统体制的制约，社区组织尤其是居委会实际上成了政府的“腿”，承担了大量行政性的工作。据统计，目前居委会承担的各类交办工作有150项之多，其中80是属于行政性事务。一些居委会反映，“面对区里的几十个部门，谁都可以给我们派活。这种上面千根线，下面一根针的状况，使我们疲于应付，根本没有时间做居民工作”。这种状况，使得居委会种了别人的田，荒了自己的地，已经无法发挥居民自治组织的职能。第二，功能不全，管理薄弱。目前的社区建设缺乏法律依据。工作中主要依据城市居民委员会组织法。按照这个法律，社区组织只负责管理辖区内具有本市户籍的居民的事务。但现实情况，一是北京外来人口已达万人，其中居住在城近郊八个区的有万人。这些人与常住户籍的5/15人口居住在一起论文联盟HTTP/，社区组织必须对其进行管理，但又缺乏管理的依据，工作往往流于形式。二是城区人户分离的现象十分严重。随着旧城改造的步伐加大，这种现象更加突出，相当一部分居民户口在一个辖区，生活在另一个辖区。这种状况使社区难以实施管理，削弱了居民组织承担的党和政府联系群众的纽带的能力。三是目前全市每个社区内平均有十几个中央、市区属的党政机关、各类院校和企事业单位。这些单位与社区生活密切相关，但社区组织与这些单位不发生联系，在共驻共建等一些社会活动方面相互脱节，难以形成合力。第三，缺乏自主，监督不力。一是尽管社区普遍建立了居民代表会议制度，但缺乏规范。代表会议能够决定什么问题，决定的问题由谁落实等都不明确。二是居民对政府部门的工作，特别是与居民生活密切相关的管理不到位、服务质量差等问题的意见和要求，难以得到解决。三是社区工作缺乏自主权。往往是上级要求做的居民没有需求，居民要求做的上级又不支持。由于政府部门对社区统得过死，管得过细，致使一些社区缺乏独立自主开展工作的能力。第四，机制不活，方法简单。这几年社区服务事业6/15发展很快，但主要是依靠行政手段和政府的投入，市场机制利用得很不充分。一是还不善于运用经济手段和市场手段开展工作。目前，社区内的保洁、养护、维修、绿化等工作还沿续过去的老办法，手段单一，成本很高，效果不好。二是社区服务企业发展缓慢。整体而言是小企业多，资质好的企业少。现在有一些企业希望进入社区发展，但缺乏相应的支持鼓励政策。三是资源整合步伐不大。全市普遍存在着这样一种现象，一方面是居民缺乏必要的文化、娱乐、健身的场地和设施，一方面社会单位的生活服务设施大量闲置。北京作为首都，是国家党政军首脑机关所在地，各类单位、机构、机关很多，社会公共资源十分丰富。据对全市万个单位的调查，能为居民提供服务的各类设施约占79。如果能够通过政策手段，把这些社会资源利用起来，我们只要拿很少的一些启动资金，就可以更好地满足群众的很多需求。产生上述问题的原因是多方面的。从根本上说，是城市基层基础工作体制、机制还不能适应发展社会主义市场经济的新形势，从而严重影响了城市基层基础工作的加强，制约了首都城市管理水平的提高。在加快建设现代化国际大都市步伐的新形势下，解决存在的问题，实现体制机制创新，推进社区建设，已成为我们面临的一项重要而紧迫的任务。7/15三、推进社区建设的基本思路社区建设是一项具有开创性的新事业。推进社区建设的过程，实际上就是城市组织结构、管理制度和工作方式变革创新的过程。因此，推进北京城市社区建设，必须以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻中央23号文件精神，坚持从首都的实际出发，围绕建设现代化国际大都市的目标，以体制创新为突破口，构建新型的社区管理体制和运行机制，加强城市管理，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会稳定，促进全市经济和社会全面发展。按照上述要求，推进首都的城市社区建设，必须坚持以下基本原则一是要紧紧围绕首都工作大局。推进社区建设要有利于首都城市经济社会的发展，有利于城市各项管理的加强，有利于城市的安定和稳定，有利于居民生活水平和生活质量的提高。二是突出改革创新这条主线。目前社区建设上的种种问题以及城市生活中面临的诸多矛盾，其原因很多，但根源在于体制和机制不顺。因此，推进社区建设必须深化城市管理体制改革，在体制机制的创新和再造上下工夫。三是坚持以人为本。以服务居民，不断满足人民群众的社会需求，提高人民群众的生活质量和文明程度作为社区建设的根本出发点和归宿。树立居民群众在社区建设上的主体地位，充分发挥他们在建设美好家8/15园、创造幸福生活的主动性、积极性和创造性。四是扩大民主，自助互助。在社区内建立民主自治机制，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，加快实现居民群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的步伐。围绕社区共同利益，整合社会资源，促进社区互助合作，推进社区健康发展。五是因地制宜，坚持一切从实际出发。推进社区建设，要坚持解放思想，实事求是。尊重群众的首创精神，积极开展各种试点和示范活动，及时总结和推广成功经验，探索新形势下加强社区建设的途径和办法。首都城市社区建设的基本目标是，进一步健全社区组织，理顺社区关系，完善社区功能，整合社区资源，发展社区事业，努力建设管理科学、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化文明社区。按照上述目标，今明两年的工作应当实现以下要求第一，建立起组织框架。明确社区定位，合理确定社区范围。成立社区党组织、居民自治组织和社区工作者队伍、志愿者队伍。第二，创新工作机制。形成在党和政府指导下，充分发挥党组织的政治优势，政府行政管理机制、社区自治机制、企业的市场机制有机结合，社区居民共驻、共建、共享的治理模式。第三，理顺政社关系。按照政社分开、责权一致、财随事走等原则，科学合理界定政府主9/15管部门、街道办事处和社区居民自治组织在社区建设中的职能和关系。第四，围绕城市管理和居民迫切需要解决的突出问题，在社区治安、社区服务、社区卫生、社区环境等方面取得实质性进展。第五，实施配套改革和建设。继续推进政府职能转变和管理重心下移，健全街道“条专块统”的管理格局，完善相应的法规和政策，形成推进社区建设的良好环境和整体合力。四、推进社区建设的工作措施社区建设是一个系统工程，必须整体规划，精心实施。当前和今后一个时期，要着重做好以下几个方面的工作一是全力维护社区的安全稳定。要在构建新的体制上下功夫，重点是搞好专群结合，开展群防群治。要建立健全以公安部门负责、政府专业管理与社区综合治理相结合、公安干警、社区单位保安队伍和治安志愿者队伍共同参与、专群结合的社区治安防范体系。公安机关作为专业部门，要落实治安责任制，逐步实现“一区社区一警”；运用高科技等先进手段，搞好预防犯罪和安全防范；对社区群众性治保组织进行业务指导，加强外来人口管理。社区组织要积极协助公安机关，把社区治安综合治理的各项措施落实到单位、家庭和每一个社区成员。要抓好社区治保委员队伍和单位内部治保组织、社区治安志愿者队伍10/15和社区保安队伍，以这三支队伍为基础，加上公安干警的专业队伍，共同搞好社会治安的综合治理，落实社区人防、物防、技防措施，以降低社区刑事案件发案率。让人民群众有更多的安全感。二是要大力发展社区服务。重点是完善服务设施，拓宽服务领域，提高服务质量，不断满足社区成员多层次、多样化的服务需求。要拓宽投入渠道，建立和完善市、区县、街、居四级社区服务设施和信息网络，规范整合服务机构和服务网点。要继续重点开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向失业人员的就业服务、下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。要充分利用现有资源，通过投资入股、合作经营等形式，拓展社区服务，在社区内形成社会福利服务、社区互助服务与市场有偿服务相结合的多类型多层次广覆盖的社区服务网络，逐步实现老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮。三是要发展社区卫生。建立和健全社区卫生服务组织，抓好疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育工作，健全基层卫生服务网络。市和区县政府要制定社区卫生服务发展规划和相关政策。卫生部门负责组织实11/15施街道社区卫生服务中心和社区卫生服务站的设立。要结合医疗卫生体制改革，整合基层医疗卫生资源，形成布局合理的社区卫生服务网络。运用市场机制，采取多种途径，促进社区卫生服务机构正常运行。建设全科医生、社区护士队伍，改善社区医疗保健条件。降低居民在社区卫生服务机构的就医费用。加强社区卫生服务组织与大型综合医院的定点协作关系，逐步实现“小病在社区、大病进医院”的目标，使社区居民得到安全、方便、快捷的基本医疗服务。四是要繁荣社区文化。建立健全政府领导、有关职能部门负责、社区组织动员、驻社区单位积极参与的社区文化工作体制。文化、教育、体育等部门要加大对社区文化工作的指导和资金投入，扶持社区建设和完善公益性文化体育设施，为居民提供更好的文化活动场所。要结合新形势下群众思想活动的新特点、新变化，有针对性地开展以理想信念为核心的思想道德教育，进一步坚定广大居民对社会主义的信念，增强对改革开放和现代化建设的信心，增强对党和政府的信任。要积极开展群众喜闻乐见、形式多样、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动，寓教于乐，把社区居民最大限度地组织起来。要抓好社区的教育阵地、文化阵地、休闲娱乐阵地建设，依托这些阵地，广泛开展融思想性、知识性、趣味性于一体的各类活12/15动，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。五是要美化社区环境。规范政府职能部门、企业与社区的环境建设责任，不断优化社区人居环境，把社区建成干净、整洁、有序、舒适的美好家园。环卫、绿化、环保、房管等政府职能部门要发挥引导、扶持、服务、监督的作用，实现政企分开、管干分离，推进社区环境建设作业任务的市场化。完善相应的环境设施，明确管理、作业的标准，切实加强科学管理。进一步落实“门前三包”责任制，整顿脏、乱、差现象，拆除违章建筑，净化、绿化、美化社区。社区要继续大力开展“做文明市民，建绿色社区”活动，组织动员驻地单位和广大居民开展形式多样、丰富多彩的爱国卫生运动和绿化美化、环境保护活动，用自己的双手创造良好的居住环境。五、切实加强社区建设的组织领导推进社区建设涉及城市经济、政治、文化各个方面，关系到人民群众的切身利益，工作量大，政策性强，必须加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进。第一，建立健全领导机构。推进社区建设，要形成党委统一领导，党政齐抓共管，政府部门各负其责，社会广泛参与的工作格局。建议成立北京市社区建设领导小组，承担社区建设的总体规划、政策制定和组织推进的职责。领导小组的办公室设在市民政局，负责全市社区建设工作13/15的具体组织、指导、协调。各区县也要成立组织领导机构，对本地区社区建设承担领导责任。按照分工负责制的要求，市委组织部负责社区党建的组织协调工作，民政、财政、公安、文化、教育、卫生、体育、市政、工商、税务、规划、园林、房管、劳动保障、人事等部门根据各自的职能，在社区建设中履行政府应承担的责任，并负责研究制定社区建设中有关工作的规划或方案，为社区建设提供指导，做好服务工作。第二，广泛动员社会力量参与社区建设。支持和鼓励社会各界采取多种形式参与社区建设。充分发挥工会、共青团、妇联以及残联、老龄等群众性组织在推进社区建设中的重要作用。充分发挥驻社区的市、区人大代表和政协委员的作用，定期通报情况，争取他们的支持和帮助。要积极培育、规范管理各类社会中介组织、特别是非营利性组织，使其逐步承接从政府管理中剥离出来的部分社会职能，承办社区内的各类服务项目，满足社区成员的多层次服务需求。落实市政府整合社区资源的有关规定，在单位自主、自愿的基础上，通过政府的宣传引导和优惠政策鼓励，促进社区内的机关、团体、部队、学校及其他企事业单位内部设施向社区居民开放。要充分发挥首都社区特有的智力资源优势，开展社区教育，繁荣社区文化，形成共驻社区、共建社区的良好氛围。14/15第三，逐步完善有关的政策和法规。市政府有关部门要抓紧研究制定社区服务领域