试论农村金融“道德风险”的防范

1/13试论农村金融“道德风险”的防范内容提要“道德风险”是导致农村金融风险“症结”的加剧的关键。因此，要防范和化解金融风险，提高金融运行质量，首先必须通过强有力的“诚信意识”教育，引导银行、政府和企业增强依法经营理念，从而达到防范和化解“道德风险”的目的。对此，本文结合农村金融重要组成部分农发行的特点，在对“道德风险”的特征、表现形式、产生的“症结”的原因进行深入分析的基础上，提出了解决的对策，以供探讨。道德，作为一种特殊的行为准则或规范，是以善恶评价的方式，通过社会舆论、传统习惯、内心信念来调整人们之间、个人与社会之间相互关系的行为准则和规范的总和。而规范人们的道德行为，是防范和化解“道德风险”重要组成部分。对此，十六大报告明确指出“以诚实守信为重点，加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导人们在遵守基本行为准则的基础上，追求更高的思想道德目标。”温家宝总理在谈到什么是金融行业好的行风时，提出了“严格、规范、谨慎、诚信、创新”的“十字”行风。所谓“诚信”，就是要遵守职业道德，维护职业信誉，讲信誉，守承诺。“人无信不立，政无信不威，商无信不富”的至理名言，至所以流传不衰。就因为它能规范、约束人与社会、2/13人与单位及经营者之间的信用行为，从而达到建立和维护社会秩序的目的。特别是政策性银行，其突出特点是经营的对象是货币，贷款投放又主要是以信用贷款为主。因此，要防范和化解金融风险，必须首先把“道德风险”的防范放在首要位置，从而使政府、银行和企业在诚实守信的金融运行环境中健康发展。对此，本文仅结合农村金融的实际，就如何加强“道德风险”的防范问题谈一浅见。一、“道德风险”的特征及主要表现形式所谓“道德风险”，国际货币基金组织出版的银行稳健经营与宏观经济政策一书的定义是当人们将不为自己的行为承担全部后果时变得不太谨慎的行为倾向。这是因为，道德是一种社会意识形态，它是由社会物质生活条件，特别是由社会的经济关系决定的。同时，道德对社会精神生活和经济活动又具有相对独立性和能动性作用。这是道德与其它社会形态共同具有的特征。但是，道德风险与其它意识形态相比，又有其独特的特点。这种特殊性主要表现在（1）特殊的规范性。道德是一种社会意识形态，用以反映社会存在的形式，除了一定的概念、范畴、原则外，还有一系列的规范。而“道德风险”，是指在金融活动过程中，政府、企业和银行以“信用度”为标准来认识、评价和把握金融经营过程中人与人、政府与企业、企业与银行、3/13政府与银行之间的一种特殊道德规范行为。这种道德行为的规范与否，直接关系到金融的运行质量。（2）作用方式的独特性。道德体现的某种关系，并且只能在一定的关系中得到体现。道德虽然不象法律那样对人的行为具有强制约束力，但它可以凭借社会舆论、内心信念、社会信用和传统习惯的力量来调节人们之间、个人与单位之间的关系。道德这种独特的作用方式，一旦变为人们的自觉行为，并深入到人们的内心，并与人的情感、信念、信用结合起来，进而形成稳定的观念和规范的道德行为，就能使金融经营活动在健康的轨道上运行。（3）广泛的社会性和多层次性。道德作为一种特殊的行为准则，体现在金融经营管理中，是一种“运动回流增值”的过程。而这种“过程”的操作者是“人”，是人们道德行为在社会关系、经济社会中的综合反映，它贯穿于人们的各个社会形态，遍及社会的各个领域，渗透于各种社会关系之中。因此，它具有广泛的社会性。同时，由于金融活动领域的“广泛性”，其“道德风险”的产生，从层次上讲，既是不同层次的人的道德行为的体现；也有不同层次的单位经营道德水准的体现。这种“道德风险”形成和产生的根源，就政策性银行而言，既有“依法治行”的法律手段的“滞后性”及其他外部经营信用环境的原因，也有银行内部管理不规范所致。因此，“道德风险”，是政4/13策性银行在计划经济与市场经济转轨中，政府、银行、企业经营信用和个人道德行为的综合反映。地方政府“道德风险”产生的突出表现是政企不分；政策意识、特别是金融信用意识淡薄；地方保护主义和“政绩工程”、“面子工程”等形式主义现象严重，导致企业挤占挪用政策性资金、逃废、悬空政策性银行债务等行为厉禁不止，加剧了政策性金融的风险。企业“道德风险”的主要表现形式一是企业为逃避银行的监管，采取多头开户、多头贷款、重复抵押、销货款不归行等手段，套贷骗贷，长期拖欠，挤占挪用政策性贷款；二是企业短期行为严重，采取变更法人代表后，以“新官不理旧帐”为由，能拖则拖，能推则推，造成银行资金长期沉淀；三是企业口头承诺“银企合作，讲求信用”，但其长期亏损，资不抵债，使银行资金回收无望；四是企业借改革之机，钻政策空子，把农村金融的信贷资金当作“最后的晚餐”或“国家的钱，不用白不用。”的“唐僧肉”，采取兼并、买断、破产等多种形式，逃避、悬空银行债务，把投放的资金一口一口的“吃掉”；更有甚者，采取“偷梁换柱”的方式，假借将国营企业改为股份制企业，实行两块牌子，一个法人，转移银行贷款，损公肥私，侵吞国有资产。银行自身“道德风险”突出表现是“四秀”5/13由于农村信贷的主要阵地在农村，其信贷管理和信贷操作人员的素质较低、道德修养受基层环境、特别是受少数农村企业“急功近利”的影响，在信贷投放和管理中不同程度的存在“三秀”现象一是“数字秀”，即有的银行管理人员信奉“官出数字，数字出官”，为了给自己构筑晋级台阶，置“三铁”于不顾，采取“采红线”、做假帐、建立“小金库”等手段，骗取荣誉、奖励和官位；二是“门面秀”。有的银行干部，热衷于搞形式主义，做表面文章，对承诺的服务不落实，内部管理不规范，只注重树功绩，讲排场，想尽法子往自己脸上贴金；而放松对员工道德品质的教育。同时，对本应严肃的企业信用评定活动，图形式、走过场。三是“讲话秀”。有的银行干部，在执行信贷监管政策和法规，贯彻落实上级行的精神时，或作风不实，或生搬硬套，对制定的制度、承诺的服务内容，只停留在“纸上”、“墙上”和“嘴上”，为“道德风险”的加剧提供了“繁殖温床”。四是“管理秀”。在信贷管理过程中，对风险防范和操作管理、资金使用过程的监管不深入、细致，甚至是“走马观花”，为风险的产生留下的“死角”。二、“道德风险”形成的特点及主要“症结”1、风险的潜在性加剧。如在农发行粮棉收购资金贷款的投放上，按照“政策性”和“效益性”的原则，本应实行“以销定贷、以效定贷”。可在某一时期，为了确保6/13国家产业政策的落实，确保农民的利益，维护社会的稳定，银行明知企业贷款的物质保证率低，信贷资产质量差，收购的产品难以实现顺价销售，潜在风险较大，还得按政府的意图投放收购资金，履行“政策性”职能。其结果，由于政府信用管理不到位，企业经营信用意识淡薄，致使企业经营亏损，财政补贴难以落实，最终形成了政策性银行信贷资金的潜在风险。2、风险的破坏性加大。特别是在企业实行改制后，干部职工在市场经济的发展过程中，受“一切向钱看”的影响，思想道德水准下降，信用意识淡薄，挤占挪用政策性资金的行为由原来的“暗箱操作”发展到“阳光工程”，理直气壮地进行挤占挪用。本来企业不良资产形成后，如果企业本着合作的态度，采取积极的措施化解信贷风险，银企双方的损失将会减少到最低限度；但许多企业在此情况下，往往选择消极等待或明目张胆地分割、转移资产，加剧政策性银行信贷风险。3、风险的长期性加剧。在市场化改革步伐日益加快的情况下，企业干部职工道德观念的转变、信用意识的增强，需要一个长期的、潜移默化的过程。尤其在当前我国从计划经济向市场经济转变这一过程将是长久的阵痛。切实规范银行与企业之间的“契约”规则，建立有效的信用体系，则需要几年、甚至几十年的艰苦努力，这显然会延7/13长“道德风险”的治理时间。尤其是当前银行的不良资产处理措施，都具滞后性，加之银行信贷风险的预测机制、转移机制、控制机制还处在“让法规体现意志”的状态中，银行不良资产出现后，再采取“亡羊补牢”的补救措施，结果延长了信贷风险防范和化解的长期性。导致“道德风险”加剧的主要“病因”是1、政府体制改革未到位，导致国有企业改革这个“早产儿”道德体系发育不良。由于市场经济体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，行政行为与WTO规则和市场经济准则还有较大的差距，“越位”、“缺位”、“错位”等现象较为突出，行政管理体制不完善、企业产权不清、职责不明，为“道德风险”和“失信行为”提供了生存和蔓延的“温床”。在此情况下，许多长期靠政策性资金扶持的国有企业还没有从“财政拨款”、“伸手要钱”的政策性扶持的“特性”中转变过来，而政府官员在“稳定压倒一切”的大背景和寻求“升迁”的诱惑下，偏面认为只要能搞活经济，能实现地方利益的最大化，不管经营者采取什么手段，一慨以“这是企业行为，政府管不了”为由予以“保护”；更有甚者在暗地里放纵。如在利用企业改制之机逃废银行债务上，在有的地方政府或部门看来，银行是国家的，企业是自己的，企业能甩掉银行债务，就是从国家的“锅”里争回了“一杯羹”。至于是否因获得“一杯羹”8/13而失去良好的信用发展环境则全然不顾，从而加大了银行信贷资产的风险。2、企业法人法制观念淡薄，在“守信”和“利益”的天平上，偏重了“利益的驱动”。在市场经济的改革中，企业法人由于受“信用缺乏症”环境的影响，对改制过程中出现的各种变相逃废银行债务的行为不足为耻，反而为荣。3、银行监管不力，为“道德风险”的产生提供了“土壤”。如农发行目前正在执行国家产业政策中，一方面少数基层行存在着监管不规范，再监管制度不落实等问题，对已发现的失信行为又缺乏有效的惩治手段；另一方面有的基层行在评选“信用企业”时，偏重了“形式”，放松了授信“内容”，放宽了“标准”，使信用企业评定的“含金量”大打折扣；对经营过程中出现的失信者，在处罚上“心慈手软”；对真正守信者，未落实“优惠”政策。这种赏罚不明是导致企业“道德风险”产生并蔓延的重要原因之一。4、业务的单一性，内部改革的“滞后性”，导致少数基层行员工敬业精神和职业道德水平渐退。特别是随着政策性银行内部经营目标考核力度的加大，许多基层行由于对“用业务经营指标检验工作”的内涵缺乏准确的理解和把握，偏重了业务“硬指标”的“砝码”，甚至出现用9/13“经营效益”检验职工“思想觉悟”，把“奖金”作为开启职工思想“闸门”的“金钥匙”，而放松了职工的思想政治工作，放松了对员工职业道德意识、信用意识的教育。三、防范和化解“道德风险”的主要对策道德建设的最终目的是促进人的全面发展。作为农村金融的重要组成部分的农发行，随着其职能的加强，功能的完善，在防范和化解银企“道德风险”，培养员工良好的信用意识上，只能按照法律要求规范自己的行为，而不能让法规体现自己的意志。要突出“以人为本”，着眼于提高人的素质，着力于塑造人的高尚精神，使人们树立正确的世界观、人生观和价值观，才能筑起一道坚不可摧的“道德风险”防范之墙。1、完善法律体系，规范诚信监管行为。“明礼诚信”，是公民道德建设实施纲要倡导的公民基本道德规范之一。“诚信”，是中华民族几千年来始终崇尚的一个基本美德。“诚”就是真实不欺，既不自欺，也不欺人。对自己，要真心诚意地为善去恶，以诚进德；对他人，要开诚布公，以诚相待。“信”，就是在履行“契约”、与他人交往中要遵守诺言、讲求信用、实践诚约。一是运用法律规范银企诚信行为。“信，国之宝也，民之所凭也”。诚信的基础和依据首先是法律，完善政策性银行的法律体系，是营造和保护伸张诚信社会环境的第一要务，是促使农村金融按法律10/13要求规范经营行为的关键。因此，要建立相关诚信制约管理体系，通过法律这个“上方宝剑”严厉惩治、打击金融领域里的道德风险犯罪，使每个企业的法人和员工都清醒地认识到失信，虽然能获得一时的利益、甚至是暴利，但必定会为此付出沉重代价，牺牲长远的发展，最终被市场淘汰出局；二是要完善信用制度。银行要站在防范和化解金融风险的高度，帮助和引导企业建立政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学的现代企业制度，使企业真正成为诚实守信、行为规范的市场经济主体。三是要健全奖惩制度。要通过强化诚实守信机制和失信处罚机制，使信用好的企业和个人得到社会的信任，享受到资金扶持上的优惠政策，获得新的发展机遇和更多的利益；使不守信的者，声誉扫地，借贷无门；同时还要不断完善执法监管制度，建立综合治理机制，既综合运用法律的、行政的、经济的手段，重点解决严重守信的行为，净化信用环境，还要通过综合治理的方式，攻破地方保护的“围城”，打掉失信行为的“保护伞”。2、建立诚信治理体系，营造良好的信用环境。一是建立征信平台。信用信息是一种市场资源。因此，要充分利用计算机网络优势，由政府、银行、工商、税务及司法等部门联合，将企业和个人的信用状况进行跟踪调查、收集、整理后，建立信用档案，依法定期向社会披露，或作11/13为信用查证信息，向社会提供完备、权威的信用信息服务，以此推动全社会信用体系的建设和完善，使有不守信记录的企业或个人既付出惨痛的代价，又消除以往资金筹集、使用过程中出现的“东方不亮西方亮”的侥幸心理。二是广泛开展信用评估活动。由社会中介与银行联合开展信用企业、信用客户等评选活动。评选的信用等级结果作为信用信息查证网和信用档案资料的主要依据，使信用状况成为经营者获得银行信贷资金支持的“第二身份证”和“经济护照”。三是着力打造信用政府，实施信用环境综合治理。“信为政基”。政府要把治理金融信用环境作为发展的第一要务。坚持不懈地在所辖地区开展“信用县市”、“信用地区”评选活动，并要把一个县市、部门、单位的信用等级作为考核党政领导干部、特别是党政“一把手”政绩的重要指标和各政策性融机构增加信贷投入的重要参考依据。政府要坚持定期召开由银行、工商、税务等有关部门参加的信用治理专项通报会和信用环境分析会。对信用等级低的县市，以省级为单位，实行金融同业制裁，对信用等级高的地区，金融机构在以信贷资金为主的金融服务上予以倾斜，从而杜绝“官出数字、数字出官”的浮夸之风，弘扬诚实守信的良好作风。3、健全内部管理机制，丰富诚信教育载体。诚信作为一种道德资源、无形资产，它会在市场中流动，在人的12/13行为中产生潜移默化的作用。因此，坚持“以人为本”，着力提高人的思想道德素质，着力塑造员工诚实守信的高尚精神，既是开展以“严格、规范、谨慎、诚信、创新”为主要内容的“十字”行风建设的需要，也是加强职工思想政治工作的重要内容。目前，作为政策性银行，在加强“道德风险”的防范上，要把“法制”和“德治”结合起来，既增强干部职工的法律意识，又强化道德观念，着力在“四抓、四德