进一步解放思想——运用现代融资手段加快推进张家界市城区环保治理设施建设

1/13进一步解放思想运用现代融资手段加快推进张家界市城区环保治理设施建设建设“世界旅游精品”，这是湖南省委、省政府对张家界市提出的发展目标与要求。张家界市根据经济发展规划，审时度势制定了世界旅游精品建设规划纲要，提出要“站在更高更新的起点，提升发展层次，实现新的跨越。”并规划了“三年有改观五年大变样”的近期工作目标，其中之一就是要“突出中心城市地位，健全城市功能，优化人居环境，提升城市品位，把张家界市建设成为面向国际的旅游城市。”但张家界经济基础薄弱，建设资金需求矛盾突出，如何实现我们的建设目标，需要进一步我们解放思想，运用现代经济理念和融资理念，快速筹集建设资金,推进城区环保处理设施建设步伐,解决我们的人居环境问题。一、张家界的人居环境现状“山上的景色赛欧洲，山下的环境如飞洲。”这是大多数游客对张家界的评价。自从建市以来，无论是规划上还是建设上，市城区建设都忽视了人居环境问题，一流的景色与末流的城市形成强烈的反差，破烂肮脏的城市不仅未能成为旅游景区的集散中心、依托平台，反而成了玷污风景区名声的累赘。1规划滞后，建设人居环境布局无序。由于张家界2/13市城区是在原来的小县城基础上进行建设，建市之初，适逢国家宏观调控，建设“大社会小政府”的经济发展理念，严重束缚了我们的发展规划，2016年时任总理朱镕基视察张家界时对市城区的评价“城区破破烂烂，建设没有跟上，到处都是垃圾。”张家界整个城市建设布局无序，城市发展规划缺乏特色，城市建设缺乏个性。一是城市建设滞后，建筑布局破败零乱。由于缺乏现代的、民族特色的城市建设规划，张家界市城区建设“散、小、乱、差”，即布局分散，居住小区、旅游接待区域、商业购物区域分散在各个城市区域，缺乏集中统一的城市功能；建设规模小，与现代旅游发展要求很不适应，导致在旅游接待旺季时，吃、住、行十分困难；建设规划乱，特别是城区居民私宅建设到处开花，乱建乱摆现象突出；城市人居环境差，街道道路差、居民出行及行车困难，市容环境差、污水排放及垃圾随处倾倒，有的小街小巷、小溪小沟成了“龙须沟”。二是基础设施功能不全，环保治理能力落后。2016年末，市城区排水管网密度仅/K，污水处理率仅且“中水”（污水处理后的再生水）利用低、处理成本高。多数城区餐馆特别是夜市大排档潲水残渣随处倾倒，城区内多条小溪成了生活垃圾、生活污水的大容器，大暴雨形成的山洪是这些生活垃圾的处理工具，直接将居民生活污水、生活垃圾直接排放入澧水。垃圾处理存在问题较多，城区垃圾3/13中转站规划与建设没有跟城市发展的需求，相当一部分居民小区没有垃圾中转站，据有关环卫专家介绍，按目前市城区人口计算，城区内尚缺52座垃圾中转站，公厕缺30座；若按照市城区规划未来城市人口50万人测算，垃圾中转站需要增加200座、公厕140座。同时，因体制机制问题，环卫主要作业如道路清扫、保洁、公厕清洁、垃圾清运处理等投入严重不足，机械化程度低，大部分基本依靠人工清扫，目前城区还有街道未纳入环卫清扫作业范围，生活垃圾无害化处理工作尚未真正实现，现有一座垃圾处理场，但因规划设计、建设与使用等环节脱节，目前场内设施以及部分工程项目不符合要求，尚未投入使用。城市建设滞后，导致城区排水管网建设上的缺陷，排水能力差，每遇大雨、暴雨，城区街道一片汪洋。2管理失控，优化人居环境意识落后。一是管理机制呆板。一方面，建设与使用相脱节。张家界城区的环卫设施建设,在规划设计、建设以及使用等环节相互脱节，在进行规划设计时缺乏环卫专家参与，建设部门按照规划进行建设施工，而使用部门只单纯的把已经建设好的设施接手后进行使用管理，环卫主管部门仅仅只履行环卫作业，而游离于环卫规划、监督、调控等宏观管理职能之外。由于各环节相互脱节，有的设施规划布局不合理，有的设施在投入使用后才发现不符合使用要求等问题。另一方面，4/13环卫管理体制不合时宜。目前，市城区环卫管理依然是政府统管包办，政事合一，管理与作业职能不分，用人用工制度及分配制度依然是“吃大锅饭”。加上缺乏市场化运作，环卫部门运营费用严重不足，导致污水治理、垃圾处理等城市环卫作业严重落后于排水量和生产量，城市污染问题令人堪忧。二是环保执法滞后。环卫执法是城市管理最基本的工作内容，也是城市运行的基本保证。但张家界市城区的环卫执法，仅作为一项内容，归并到城管局，而城管局执法重点是维持城市的基本运行，难以从严查处环卫违章行为。环卫主管部门仅仅履行环卫作业职能，缺乏执法权，对环卫违章只能“望而兴叹”。环保部门按照职能分工，缺乏对城区污水排放与处理、垃圾处理等违章问题的管理与执法权，造成目前环卫违章“三不管”。三是环保意识欠缺。一方面，政府环保意识差。政府长期以来只重视抓重点工程建设等容易树立政绩的中心环节，忽略环卫工作对城市所产生的巨大影响，没有树立起强有力的环卫推进工程，包括环卫意识教育滞后、环卫投入不足、环卫设施建设没有跟上城市发展要求、环卫执法机制没理顺、环卫体制改革滞后等等。另一方面，城市居民环保意识差。乱丢、乱吐、乱倒垃圾、乱摆卖、乱张贴现象屡禁不止，城区部分角落、河岸、路边垃圾堆积如山，污物污水满地、臭气冲天，形成卫生死角，是病虫、病菌的繁殖之地，污染空5/13气、污染水源，危害居民的健康。市区道路经常乱挖，有的挖后没有恢复原样，尘土飞扬。有的建筑工地成了城区最大的污染源之一，群众形容之为“一处工地脏了一社区、一车垃圾洒了一条街”。3投入不足，改善人居环境任重道远。应该说，政府这些年在城区基础设施建设上进行了一些投入，但由于是在旧城基础上进行“头痛医头、脚痛医脚”式的改造，建设难度大，建设成本高，效果不很理想。长期以来，城市环卫管理一直作为社会公益事业，由政府包揽。因张家界经济发展基础薄弱，财政长期处于“吃饭财政”，单纯依靠财政难以承担过高的污水、垃圾处理费用，城市基础设施建设投入有限，造成城区污水、垃圾处理设施建设进展缓慢，环卫处理工作落后于垃圾生产。到2016年，全省排水管网密度张家界最低，污水处理率全省平均为，张家界市城区仅为，全省排倒数第四，市城区垃圾处理率为生产垃圾尚未实现无害化处理。随着城市规模扩大，污水排放、垃圾生产逐年快速增长，在处理的实际过程中又往往以牺牲环境标准来维持其运行，使环卫管理走进了恶性循环的怪圈。二、加快城市人居环境建设的几点思考建设张家界市城区和谐的人居环境，解决好城市污水、垃圾处理问题，是城市建设、管理之中最大的难题。6/13而建设好一个功能齐全的污水、垃圾处理系统，更是重中之重。要实现市委市政府提出的2020年奋斗目标，加快城市开发建设，并建设与之相配套的排水管网、污水处理、垃圾处理等环卫设施，提高污染治理能力，融资工作是关键，因此本文就污水、垃圾处理等基础设施建设融资问题，在与有关专家座谈的基础上，综合形成以下建议。1充分依托国家政策，提升政府投资能力加快城市污水、垃圾处理，保护好水环境和城市居住环境是地方政府的职责，政府不能以任何理由推卸应承担的责任。城区环保治理具有自然垄断性、公益性、资本高沉淀的固有特点，有的需要政府以政府投资形式支付，体现社会效益。第一，充分争取国家项目，扩大城市建设规模。按照目前财政“分灶吃饭”的体制，国家对城市污水处理的投资主要起引导和扶持作用。因此，一要积极争取国家治污投资。要加强与国家有关部门的沟通、汇报，从治理澧水流域水污染问题入手，争取立项支持张家界市城区污水排放、垃圾生产的治理，夯实城区排水管网建设基础。二是争取国家西部开发政策支持，列入西部困难地区城市污水处理、垃圾处理设施建设的补贴范围。三是争取国家对城市棚户区改造项目，在对张家界城区沿河棚户区改造的同时，对老城区的排水管网、垃圾处理设施，重新进行改7/13造，以达到现代城市相匹配的现代环保治污系统。四是争取国家对垃圾处理场、污水处理厂的投资支持，扩大张家界市城区污水处理、垃圾无害化处理能力。第二，充分依托经济发展，增强城区环保设施建设的融资能力。目前，张家界市城区基础设施建设，包括地下管网系统、垃圾中转站等环保处理设施建设，主要依托市经投集团承建，资金来源主要由城市维护建设税、土地出让转让金、景区门票收入分成等三部分组成。这就是说，政府对市城区环保处理设施建设的融资能力，取决于我市旅游产业发展规模，取决于市城区开发建设规模，其关联度密切，一荣俱荣。因此，加快旅游产业发展，提升旅游发展规模，对市城区环保设施建设具有极高的促进作用。同时，政府应对景区旅游门票收入分成问题，进行科学的、比较充分的评估、论证，合理确定分成比例，建议适当提高分成比例用于城市治污系统建设，以加快解决城区污染治理能力，优化我市旅游软环境。第三，充分盘活沉淀资产，增强政府环保投资活力。但是在现行的投资体制下，政府如何获得足够的资金来源，来支撑城市污水和垃圾处理的大量的非赢利性投资除了财政投资外，国有资产存量的优化处置，将是重要的来源之一。随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进，将置换和盘活出的大量国有资本，城市污水和垃圾处理是最8/13主要的再投资领域之一，尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。通过产权出让盘活后，再投入到城市污水和垃圾处理中不能市场化的高沉淀领域。要通过国营资产的优化处置，盘活沉淀资产，补充政府在城市污水和垃圾处理领域投资的不足。如垃圾处理场、污水处理厂，都可以通过出让经营权，以盘活前期投资，用于再建设。2充分运用国家政策原则，建立和完善收费制度国家在2002年就提出关于推进城市污水、垃圾处理产业发展的意见中，明确提出“全面实行城市垃圾处理收费制度，保证垃圾处理企业的运营费用和建设投资的回收，实现垃圾收运、处理和再生利用的市场化运用。”并明确要求“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在2016年底以前开征。”国家的污水和垃圾处理收费的政策原则已经确定，现在关键是地方政府要根据政府财政情况、公众收入情况、污水和垃圾设施建设情况，主动、积极推动收费体系的建立与完善，科学合理地制定收费制度。首先，要加强收费政策的宣传，取得社会公众认同。一是加大政策宣传，让社会公众明确消费者付费的产业化方向，坚决推行污水和垃圾处理的产业化，市场化。二是加强坚强公众意识的引导，宣传提高城区污染治理水平对建设和谐的人居环境重要意义，增强社会公众的环保意识，9/13提高污水和垃圾收费的社会认同感。三是鼓励社会公众参与收费制度和政策制定，提高政府污水治理、垃圾处理收费的透明度。其次，要积极探索收费形式和标准，制定合理收费制度。鼓励地方根据具体情况积极探索污水、垃圾处理收费的形式和手段。可选择的途径收费载体有一是按户（或居住人口）收费。这种方式垃圾收缴率有一定保证，但收费覆盖范围存在一定局限性。二是按居民用水量或用电量收费。根据用水量收取垃圾费的好处是便于收费管理，其缺点是由于用水量与垃圾产生量不存在必然的关系，因而，存在一定的不公平性，供水公司或供电企业有抵触，需要国家相关部门的协调。三是按居民住房面积收费。这种方式，对收费覆盖率较且与居民收入水平适应，缺点是居民住房面积大小与垃圾生产量也不存在必然关系。这种方式的收费也可以通过政府协商委托供水公司或供电企业收取。再次，要坚持适当收费与合理补贴相结合的原则。政府要根据财政水平和支付能力，制定适当的收费尺度，严格执行。同时实行两种性质的补贴，一是制定具体办法对确实困难的付费者（居民）实行明确补贴，并向社会公告；二是对收费不足以支撑建设运营的部分进行明确补贴，但这种补贴必须基于严格的成本控制和服务监管。10/133充分依托市场化运作，鼓励社会资本进入为了进一步加快城市污水处理设施的建设，提高运营效率和管理水平，在继续加大政府财政投入的同时，应当充分利用市场机制，建立多元化投资体制，推进张家界市城区污水处理的产业化发展，改变以往政府在城市污水处理建设中的主导地位，逐步让社会力量成为建设的主体。政府投入的建设资金主要发挥引导作用，鼓励社会资本参与城市污水、垃圾处理建设。有的地方创造的“社会建厂，政府配网，加强监管，按处理量付费”的政企合作模式，值得借鉴。第一，积极开辟低成本，长期限的金融工具。一是利用BT建设方式。BT模式，即城市污水处理厂、垃圾处理场由地方政府立项，建设资金全部由投资人垫款建设，建成后即交由政府相关部门运营，投资人不占股份，不参与运营收益。建设资金由地方政府在56年内分期偿还，从而解决政府短期内建设资金不足的问题。二是发行建设债券。张家界有稳定的且随着旅游业持续发展而不断增长的门票收入，可作为发行债券的付息保证，因此，市政府已经具备发行地方债券、增强地方政府融资能力，筹集更多的资金用户于发展和建设城区基础设施，也可以用门票收入用保证，鼓励城市污水和垃圾处理企业发行企业债券，增加适应城市污水和垃圾处理行业长期性特征的企业债券11/13的发行。第二，鼓励社会资本以收购传统污水和垃圾处理企业产权形式进入行业。党的十六届三中全会明确取消了对非公有资本进入公共设施领域的投资限制，强化了国营企业产权多元化的改革方向可以相信，社会资本以收购产权形式，对城市污水和垃圾处理领域的传统国营企业进行投资，从而长期进入行业主业将成为主要投资方向产权多元化的方式将从根本上激活传统的企业主体，原企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。张家界要充分依托旅游业的影响，进一步解放思想，以更优惠的政策，进行城市环保处理项目的招商引资，吸引社会资本进入市城区环保处理设施的投资领域。进一步加强和完善有关激励政策。城市污水和垃圾处理行业目前处于产业化、市场化初期，投资缺口巨大。同时由于污水和垃圾收费体制的诸多问题，市场化体制不能完全支撑产业的良性循环，在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导，建议实行和完善加强的激励政策如下一是土地使用上优惠。对社会资本进入城市环保设施建设投资，政府应该以