基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究

1/29基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究一、问题的提出行政执法碎片化困境在当前城市化不断加快、城市管理不断深化的背景下，行政执法引发的各种矛盾纠纷不断增多，层出不穷的关于城管暴力执法的媒体报道在很大程度上也暴露出我国传统行政执法模式存在的弊端。究其原因是当前我国行政执法总体上呈现出的碎片化状态所导致的。行政执法碎片化问题表现为以下方面。（一）执法缝隙分段治理与利益封锁形成的共同阻碍“分段治理”式的“执法缝隙”主要是由客观的权责分工体系造成的。在政府内部，各部门之间在权责配置上存在明显的“分段治理”特征，即将一个规制对象根据流程进行切割分段，由多个部门共同管理，每个部门各管其中一段。长期以来，由于多方面原因，不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，多层执法、多头执法、重复执法，在一定程度上影响了行政执法的公正性、统一性和权威性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。“利益封锁”式“执法缝隙”则是由各政府部门基2/29于本部门利益而做出的一种行为抉择造成的，即在有利可图的领域，各相关部门积极主动地进行管理或规划。与造成“分段治理”式“执法缝隙”的客观体制因素相比，“利益封锁”式“执法缝隙”的动因主要来自政府部门主观上的行为选择。在现行行政执法过程中，执法行为与利益挂钩，相当部分执法队伍经费实行自收自支，或只有部分经费由财政解决，经费来源缺乏财政保障，以罚代管、以罚代养的现象较为普遍。与之相反，在一些无利可图的领域，有些执法部门存在本文由毕业论文网收集整理不作为或假作为的现象。（二）部门壁垒沟通成本的增加与政府“整体性”价值缺失在行政执法过程中，政府部门间由分治到协作的转变，造成了沟通成本的增加。一方面，政府部门间的协调需要信息、人力、财力等资源的流通；另一方面，政府也需要对政府部门之间的不协调进行监督与管理，而耗费在这些问题上的成本实际上构成了政府部门间协作的“沟通成本”。尽管随着信息现代化的发展，先进的沟通与监督手段不断增多，但由于“部门壁垒”的客观存在，政府部门之间依旧存在着高昂的交流成本，这笔费用不仅加大了政府部门之间相互沟通的难度，也使得政府内部组织的优化更加艰难。3/29政府效率的提升与部门之间的协调，都有赖于政府各部门对政府“整体性”价值的认同。政府作为一个组织，其“整体性”价值认同可以降低政府部门间协调的不确定性。然而作为“碎片化”执法在操作层面的具体表现，“部门壁垒”的客观存在阻碍了政府部门协作的有效达成，这种阻碍作用甚至已经影响到了政府改革的发展。（三）机构林立各自为政、制度失范、权力膨胀当前政府各部门之间的行政分工体系是建立在计划经济时代的传统官僚制基础上的。这种分工体系以专业分工、等级制与非人格化为主要特征，目的是适应计划经济的要求。“各自为政，分割管理”的行政分工体系，更多地侧重于各部门自己的权责与管辖范围，并且互不干涉权责。各部门组建独立执法队伍，分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制无序、执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。在市场经济体制下的今天，“各自为政，分割管理”更多表现出的是一种“制度失范，权力膨胀”的现状，其主要表现是，执法权力横向过于分散，纵向趋于雷同，如经常出现的部门执法交叉、上下执法重复、各自为政现象；执法机构林立与执法力量严重不足并存，通常是“制定一部法律，设立一支队伍”，执法机构及人员总量不断膨胀，但具体到每一个执法机构，执法力量与承担的执法任务相比又严重不足；行政执法委托随意和无序，4/29执法的监督机制也不健全。总之，现行的行政执法体制中不同程度地存在着多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等碎片化问题，严重影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，并导致了不正之风和腐败行为的频发。碎片化执法所面临的矛盾和问题具有复杂性和棘手性，改革攻坚的难度不断增大，这使我国行政执法体制改革必须由单项改革转型为综合改革。综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向综合行政执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。西方国家自20世纪90年代后期开始，政府改革运动出现新的动向，形成了不同于新公共管理的整体性治理理论，其整体性的视野和各国政府具体的整体性实践对我国现阶段推进综合行政执法体制改革具有深刻的借鉴意义。二、整体性治理综合行政执法的理论契合与转化（一）整体性治理理论的理论溯源归结起来，整体性治理理论主要有两大渊源一是盛极一时的以竞争为特征的新公共管理治理模式的衰微；二是以合作为特征的整体政府改革运动的勃兴。随着新公共管理理论范式的终结，西方各国涌现了多种治理与政府改革模式，这些理论模式的共同点是强调制度化、常态化5/29和有效的“跨界”合作以增加公共价值，提高公共服务的品质。整体性治理理论的相关术语较多，我们将它们进行梳理后，总结为一个在整体政府时代进行政府治理与改革模式创新的理论化系谱，即跨界性协同结构的理论化系谱。（二）整体性治理理论的意涵阐释20世纪90年代中后期，继英国、澳大利亚以及新西兰等盎格鲁撒克逊国家率先发起“整体政府”改革之后，美国、加拿大等国也加入到了这场协作性公共管理改革与探索的行列，并成为全球范围内治理变革的重镇。对于这一新趋向，各国都有不同的观点。我国学者周志忍在整理相关文献后，认为“整体性治理”（HOLISTICGOVERNANCE）、“整体政府”（WHOLEOFGOVERNMENT）、“协同政府”（JOINEDUPGOVERNMENT）、“网络化治理”（GOVERNINGBVNETWORK）、“水平化管理”（HORIZONTALMANAGEMENT）、“跨部门协作”（CROSSAGENCYCOLLABORATION）等诸多称谓都有其共通之处，即通过有效的跨界合作以解决复杂而棘手（WICKEDPROBLEMS）的碎片化问题。合作的“跨界性”是整体政府改革的核心特征，跨界可以多种形式存在同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私营部门之间等。整体性治理理论本身试图萃取新公共管理理论的效率主义和民主行政理论公平至上的精髓，使工具理性和价6/29值理性在治理过程中相得益彰。从工具理性层面看，协调和整合是整体性治理的关键词，也是整体性治理要完成的两个不同阶段的任务。协调的目的是为了解决组织外部的认识问题，消除组织间的问题和矛盾；而整合则是要求不同治理主体以及政府内部各部门能够从全局考虑，以结果为导向达成行动上的一致。随着社会分工的细化，政府内部功能、各治理主体的内部人员、地区政府之间的差异也越来越明显，加之组织及成员追求自身效用的最大化在客观上造成治理体系的碎片化，这势必导致组织不协调甚至产生破坏整合的反作用力。整体性治理通过数字化手段和政策协同，以协调、整合以往碎片化治理的各种关系来提高治理的效率，更好地解决公众最为关心的服务问题。在这个意义上，可以说整体性治理继承和延续了新公共管理效率主义的优点，是对治理理论所追求的工具理性的重新解释。从价值理性层面看，整体性治理恢复和重构了公众在治理体系中的根本性主体地位，逐渐向治理的本质回归。整体性治理有别于传统的代议制民主所主张的间接治理，它更加重视治理主体的参与性。“不能仅仅将民众视为顾客，公众、消费者和纳税人的角色与需求具有显著差别，这就决定了他们对待治理态度上的明显差异，即消费者只看重结果，纳税人纠缠着治理过程中支出费用及成本，公众则要求更多的话语权以实现其本应有的主人翁地位，并愿意7/29真正参与到治理过程中来。整体性治理的价值逻辑必然在现代治理结构中将这三种角色有机整合。”在整体性治理语境下，公共服务政策的碎片化及利益部门化的顽疾其实并不是政策内容造成的，而是由制定公共服务政策的部门及公共服务供给体制的分散化所导致的。将政策机械地合并从而达到政策一致性的时代已一去不复返了，而寻求通过整合的方式进行整体性治理已经成为西方公共服务改革的基本共识。整合的目标是通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，达到治理的最高境界。如图2所示，整体性治理着力于政府系统内部机构之间的功能性整合，将治理的横向部门结构与纵向层级结构有机地联结起来，在理论上构造出一个由“长”、“宽”和“高”组成的三维立体的整体性治理分析框架。这种超越了简单平面式治理的整体性治理模型在实践中具有三大整合功能。首先，“高”（HEIGHT）表示纵向治理层级的整合。它主要泛指全球范围、洲际、国家间、地区间和地方府际间五个层级的整合。在这些层级之中，可以通过网络技术的运用和相应的数据保护协议来共同讨论日益增多的跨界议题。当然，在同一个国家内部，纵向层级主要是指中央及地方各级政府之间的整合；其次，“宽”（WIDTH）表示治理功能的整合。较之无缝隙政府理论，整体性治理的功能整合既可以发生在政府组织内部，也可以产生于彼此8/29重合或者具有相似功能的社会治理主体之间，因而它不能简单界定为电子政府或电子政务，应当视其是有效传送公共服务的网络，或是一个将政府、市场和社会融入互联、协作、高效运转的系统化体制。这个体制的构建首先要确认出可能的合作伙伴，并将所有的利益相关者拉到系统分析的“桌面”，结合政府内部的服务运行状况，利用先进的信息技术建立网上沟通与协调渠道，并设计出维护网络化治理的重要战略，以最终激活整个治理系统。再者，“长”（LENGTH）表示横向公私部门的整合。公共产品与服务可以在公共部门、志愿者组织（典型的是接受政府合同外包或得到政府承认的志愿性团体）或者私营部门等多元主体之间进行整合，以推动公私合作、互助与协同治理。整体性治理因其在治理碎片化问题方面的独特功能，逐渐由跨部门协调与协作的政府组织形态（整体政府）这种描述性概念，演变为通过横向和纵向协调的理念及技术来实现预期公共治理目标的统摄性范式（整体性治理）。不可否认，整体性治理理论是一个“舶来品”，不同国家特定时期的碎片化变量组合的情况也差异较大，这决定了碎片化问题具有历史性和国别性。我国计划经济体制下形成的科层组织结构及其条块分割的管理模式、僵化的行政运行体制机制、弱势的政治与行政监督制度等特殊因素，导致出现了与其他国家不尽相同的中国式碎片化治理形态。但9/29是，在全球化时代背景下透视治理的一般涵义，不难发现，碎片化问题的背后潜藏着诸多共性，特别是经过近些年学界持续的关注和研究，整体性治理的对象和概念在中国语境下不断拓展其外延，逐渐成为一种分析各种跨界治理难题的理论工具。其中，针对城市公共危机治理、跨流域环境污染治理、城市群府际关系协调等城市跨界性社会治理问题，整体性治理进行了有效回应，且提供了新的治理模式与策略。（三）整体性治理理论对综合行政执法体制改革的指导意义综观我国行政执法的现状，新公共管理所造成的碎片化现象和分裂性治理体系在我国行政执法中同样存在。如不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，不同执法队伍之间缺乏沟通与合作，多层执法、多头执法、重复执法等问题比较突出。因而，整体性治理理论和模式是解决我国行政执法的碎片化、部门化问题情景的现实需求，对我国政府治理、行政执法体制改革和服务型政府建设都具有重大指导意义和借鉴意义。整体性治理理论为国家公共管理改革提供了新思路，整合和协调的理念被广泛运用到行政执法体制改革、人事制度改革、养老保险制度、国家预算等方面。在我国，综合行政执法体制改革已经进入到了全面落实阶段，这就要求加快行政管理体制改革，建设服务型10/29政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向综合行政执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。当前随着全面依法治国的提出，综合行政执法体制改革应当纳入国家执法能力建设的新高度进行更深层次的统筹，注重综合其他国家机关和全社会力量实施行政执法，注重行政执法横向、纵向网格化、立体化综合，打造综合行政执法“升级版”，为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。这就需要立足我国行政改革的实际，充分借鉴整体性治理的理论、方法、模型，将其运用到我国综合行政执法体制改革的实践中来，实现综合行政执法体制改革的系统性、协调性和整体性推进。三、趋于整体性治理的综合行政执法体制改革路向（一）组织架构变革大部式整合希克斯在阐述整体性治理的策略时，提出在层级、功能及公私合作伙伴上进行协调与整合。其中政府组织功能上的整合就是基于政府组织内外环境的需求、逆部门化和碎片化，对职能相近、业务范围雷同的职能和功能进行整合和综合设置，以相对集中的方式由一个部门进行统一管理，实行大部门式治理，使这些部门或机构有较宽的管辖范围以便横向协调和管理，减少或避免政府组织及其部11/29门间、机构间的矛盾和冲突，最大限度地避免政府组织功能的交叉重叠、政出多门和多头管理等现象，以降低成本和提高效率，实现政府组织的整体运作。1进行大部制改革的原因大部门体制是现代社会服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的一种政府体制模式。党的十七大报告最早提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制”。十七大报告在部署未来的行政管理体制改革中明确指出，要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。按照党的十七大报告精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有减少职能交叉、完善行政运行机制，落实“问责制”、建设责任政府，加快行政管理体制改革等重要作用。在建立大部制的同时，要促进行政改革新的发展，把重点放在政府机构的决策权、执行权与监督权三分，强化决策职能，把执行职能从决策部门中分离出来，建立自己独立的规则，重新建构政府权力结构和运行机制。现在很多部门决策、执行、监督三权合一，既管宏观又管微观、12/29既管规划又管审批、既当“裁判员”又当“运动员”、既倡导市场又主导企业，但又无法集中精力搞好宏观调控。倡导“大部制”下的政府机构的“三权分立”，一方面可以降低中央政府对其工作人员工资福利支出和人力资源的浪费，从而有利于节约行政成本，提高行政资源的有效使用；另一方面可以避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事互相推诱等现象，从而有利于打破部门利益界限、畅通政策执行渠道、理顺政府内部关系，以最终保障中央政府在高效有序的轨道上运行。2综合行政执法与大部制的关联综合行政执法的起源，就是要严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，将分散于多个部门的行政执法权集中起来，避免多头执法、多层执法、执法推诿、执法争抢、执法扰民等现象，即实行行政执法部门的大部制改革。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。综合执法必须在大的行政执法体制下运行，行政执法体制是行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式，其关注的重点不仅在于执法体制下综合执法体制与其他执法体制之间的权力划分与配置，还包括综合执法体制内部权力的划分与配置。从行政执法体制改革层面推行的大部制改革，实质上13/29就是推行综合行政执法，把要素相近、关联度高的行政执法领域整合为一个大领域，依照权力性质重新划分部门权力，注重权力问的相互协调与相互制约。在这样的推进过程中，必然导致形成新的行政执法体制和新体制下执法权限的整合，为实现综合执法提供合适的生长环境。举个简单的例子，有句古话说“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，究其原因，盖因淮南和淮北土壤不同，导致产出的结果也不同。综合执法就是橘子，而大部制改革，就是给橘子提供合适其生长的淮南土壤。3大部制视角下综合行政执法体制改革的价值目标在哲学上，价值首先是一个关系范畴，其所表达的是一种人与物之间的需要与满足。综合行政执法体制改革研究以大部制改革为视角的对应关系，即客体能够满足主体的一定需要。不同的阶段，主体对客体的需求，客体对主体的满足也处于不断发展当中。综合行政执法也好，大部制改革也好，其价值目标都是处于不断的变化当中。建设综合行政执法最初以行政处罚为管理手段，但随着政府执政理念的变革，行政管理已经从权威行政转变为服务行政，政府从经济管理转向服务社会，更加体现服务行政的理念。政府将公共利益作为制定公共政策和执行行政措施的最高价值标准，以公共利益与个人利益的实现为指导和衡量行政行为实施的基本判断准则。行政执法就高效来说，14/29综合执法机构在一定程度上解决机构重叠、职权交叉、人员臃肿问题，精简机构和人员，减少政府不必要的开支，降低行政成本。就透明来说，综合执法下的集中许可，要求行政许可服务中心公开服务项目的法律依据、申请条件、办理时限、收费依据及标准，将行政职权及其来源、行政权力运行过程全方位地向社会公开、向群众公开。就便民来说，综合执法减少执法环节，提高行政效率，促进了行政管理便民原则的落实，实现了“一个窗口对外、一站式办公、一条龙服务”的服务政府模式。大部制改革是一个循序渐进的过程，英国的大部制就经历了一个逐步完善的过程，其外交和联邦事务部，是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的；商业、企业和规划改革部，儿童、家庭和学校部，创新、大学和技能部等部门，是1997年通过机构整合成立的；环境、食品和农村事务部，是2001年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。以湖北省为例，湖北省机构改革工作于2016年已经启动，改革将推行“大部门”“大处室”机制，今后省直机关原则上每个处室人员不少于6人。2016年伊始，全省将通过2个月左右的时间，完成新老机构的工作职责交替、领导班子组建、人员流转。在全省原有的52个省直机构中，改革和变动面只有。经过改革后，共设置工作部门42个，其中，省政府办公厅和组成部门24个，特设机构1个，直15/29属机构17个，另设置部门管理机构6个。根据省经济发展特点，湖北重点加强了信息化与工业化的结合，组建了省经济和信息化委员会，承担原来省经委、省中小企业局与省信息产业厅的职能。近年来，其他省市也在大部制改革上做了很多积极的努力。以深圳市为例，2016年7月31日，中央机构编制委员会和广东省委批准了深圳市人民政府机构改革方案，深圳市大部制改革启幕。深圳市按照“市场、服务、效率”三大取向，对政府机构和职能进行了大幅度的“迟、转、减、合”，机构精减了近三分之一，由46个政府工作部门缩减至31个，政府的行政审批权力改变了194项，其中取消68项，转为一般服务126项，占政府全部行政审批事项的三分之一，初步实现了大部制。以大部制为基础将行政执法领域进行横向分割。具体言之就是根据大交通、大国土、大城管、大文化等将行政执法相似、相近的领域合并，结合大部制改革，归类合并同类项，大幅减少行政执法的领域。在近些年综合行政执法体制改革中，我们已经分割出城市管理领域、文化市场执法领域，尤其是以“大城管”为代表的综合行政执法体制改革正方兴未艾，在武汉等多个城市实行。在大部制改革中，大交通、大国土也逐渐成型。这都是综合行政执法体制改革横向分割的宝贵经验。（二）体制与机制创新跨部门协作16/29随着现代化的推进，社会经济的发展必然使政府职能的范畴日益扩大，这也是西方典型国家政府发展的基本经验。在政府职能范畴日益扩大的背景下，政府能力就成为有效履行政府职能的重要保障。但是，就目前而言，中国的政府能力还不足以支撑社会经济持续性发展，主要体现在两个方面政府的行政效率不足与政府供给公共服务的能力不足。这其中，政府部门间关系的“碎片化”是政府能力不足和行政执法效率低下的重要因素之一。从这个意义上说，“跨部门协作”的建构是提高政府能力和推进综合行政执法体制改革的关键性要素。1“跨部门协作”是提高政府能力的关键要素第一，“跨部门协作”有利于提高政府的行政效率。在中国，行政效率偏低一直是群众与舆论诟病的焦点，也一直是行政体制改革的对象之一。根据经典经济学与科层制理论的基本假设，政府内部的合理分工是政府工作效率的基础。但随着分工的细化，不同职责之间也不可避免地存在协调困境，从而影响了行政效率的提升。在当前中国，由于政府部门之间的“碎片化”而导致的不合作状态正是行政效率难以有效提升的关键。一方面，“碎片化”强化了政府部门之间客观存在的壁垒，如工商、城管等执法之间缺乏互信和沟通，各自为政的情况以及“部门主义”的价值导向，直接造成了政府部门之间的协作困境。另一方面，17/29由于“碎片化”机制的客观存在，“权责不清”与“争权推责”一直是政府部门施政的主要行为模式，政府部门之间的相互沟通也因此受到非正常规则的阻塞。之前受此影响，政府部门之间一直处于以“非正常竞争”为基础的排斥状态中，这导致了在许多民众所关心的问题上，时常出现政府部门“无人问津”“踢皮球”的现象。执法部门之间也存在着“无人管”“监管盲区”“推诿责任”等现象。这样的局面从根本上制约了行政效率的提高与中国综合行政执法体制改革的推进。建构“跨部门协作”机制，则有利于突破不正常的“碎片化”机制，提高各部门之间包括执法部门之间的相互沟通与合作的整体水平，从而在机制层面上为深化综合行政执法改革清除障碍。近年来，一些地方政府在改革中已开始具有一些“跨部门协作”探索。如乌海市的“国一地”联合办税就是通过“跨部门协作”提高政府行政效率的典型。在乌海，税务部门根据纳税人需求，通过联合办税重新塑造了税收工作的业务流程，形成了“资源整合，集约办公，信息共享，源头治理，政出一门”的新税务流程，在避免纳税人重复办税的同时，提高了政府效率，同时还提高了公共服务水平。遗憾的是，这种以“跨部门协作”为基础，提高行政效率的改革实践，还未形成可以充分推广的模式，更没有在各层级政府中得到应有的重视。18/29第二，“跨部门协作”有助于提高政府供给公共服务的能力。随着市场经济的发展与民间社会的成长，社会需要与市场需要的直接反应是要求政府提供更多的、更有效率的公共服务。如食品安全、公共卫生、环境保护等领域，都是在新时期日益凸显的公共服务诉求。这些诉求已经很难由某个单一行政部门独自应对，因此，不同政府部门之间的有效协作就开始成为应对社会公共服务诉求的需要。近年来，在食品安全监管方面，各地地方政府在实践中已经加强了工商、药监、环保等执法部门的协调合作，取得了很好的进展。历次行政执法体制改革的实践也证明，在这些问题上，政府部门间关系的“碎片化”已经严重影响了公共服务的供给能力。因此，只有通过“跨部门协作”，才能弥合政府部门之间因“碎片化”而造成的困境，促进整体治理水平的提升。美国较早遭遇到政府部门间关系的一系列协调困境，并意识到“跨部门协作”的重要性。以美国弗吉利亚州的汉普顿市为例，汉普顿市以公共服务的任务为标准，将37个部门并入4个小组公共安全、市民服务、基本结构与资源管理，从而制造更多的横向交流与合作的机会，打破以往分隔部门的“壁垒”，使政府各部门能就“职能交叉”的部分进行充分的沟通与协调。这样的协调模式，有利于增加政府部门之间的联系，提高公共服务的供给能力。19/29由此可见，在“碎片化”背景下，“跨部门协作”作为一种新的政府管理形态，是提高政府能力的关键要素，已成为政府改革的一种现实需要。这种现实需要驱动着中国行政体制改革走向突破“碎片化”，推进“跨部门协作”的基本目标。2“跨部门协作”是综合行政执法体制改革的重要机制在现代社会政治经济的发展过程中，时常会出现一系列的矛盾与冲突超出现有体系的容纳范畴，因此，任何一个政府都不可能单纯地依赖于成文、正规的制度规范简单地应对现代社会的复杂变化。于是，现代政府往往会在政府体系内预置一些具有弹性的要素，来维系“政府一社会”关系的稳定。当前中国的政府发展面临着两个方面的挑战一方面，社会现代化处在转型的敏感时期，社会矛盾在一定程度上还有激化的趋势；另一方面，政府体系内依然存在诸多问题亟需改革。在这两方面挑战的作用下，在政府发展的过程中，政府与社会之间存在一定的摩擦是不可避免的。因此，从政府发展的角度看，也需要设置一些弹性机制纳入政府改革的视域中，从而保障政府在改革进程中化解危机并促进稳定。第一，从内部来看，跨部门协作能够促进行政执法部门内部结构的整合。政府组织结构的整体协调，最终必20/29须服务于政府职责的履行，才有实际意义。目前，中国正处于社会转型期，社会结构变动很快，而政府的具体职责必将随着社会发展的变迁而发生变化。这使固化的政府部门结构与不断变化的政府职责需求之间必然存在不可避免的矛盾。一直以来，行政体制改革将目光集中在政府部门的结构性调整，希望通过政府部门的裁撤与合并使政府部门结构符合政府职责的变化。但事实上，政府部门结构的反复变动，反而难以适应政府具体职责的调整，而且也不符合政府发展的一般规律。一方面，许多政府部门时常横跨两个以上具体的职责范畴，而且职责范畴之间相互联系，通过简单的裁撤与合并可能导致顾此失彼，很难兼顾，从而造成新的职责缺位。另一方面，政府部门之间合并后产生新的“大部门”，表面上看，这些“大部门”固然有利于政府部门之间的协调，从而应对新的社会诉求，但是，部门再大还是有界限。在新的职责要求面前，“大部门”与“大部门”之间依然存在协作的需求与必要。这种境况意味着，在现代化进程中，政府部门的结构性调整必然面临新的协调困境。造成这一困境的关键原因在于目前的政府部门间关系缺乏必要的结构弹性。客观而言，当前的政府部门间关系内嵌于刚性较强的政府部门结构之中，这使得在弹性缺失的情况下，政府部门间关系往往难以形成有效的合力。因此，行政体制改21/29革的目光不应该只停留在政府部门之间的刚性整合，而应该强化政府部门间关系的弹性要素。“跨部门协作”强调政府部门之间的机制性调整，使政府部门之间通过协调与合作共同履行政府职责。这既可以使政府部门结构能够及时地适应政府具体职责的调整，又可以避免政府部门结构不必要的结构变动。因此，在推进“跨部门协作”的过程中，政府内部的结构弹性也将逐渐增强，从而保障稳定、有效、持续地推进中国的政府改革进程。这一点在城市执法部门中的“跨部门”联合执法中得到了体现。在联合执法的过程中，各部门加强了交流与合作，在一些职能交叉的领域上达成了合作的共识和默契，减少了执法部门之间的摩擦，使得综合执法体系更加稳定、高效。第二，从外部来说，跨部门协作能够推动行政执法机构与社会之间的整合。政府发展是一个政府与社会互动的进程，社会发展所造就的社会诉求，是推动政府改革最主要的一个动力来源。但是，“碎片化”不仅造成了政府部门之间的隔阂，也造成政府对社会诉求的反应迟钝，形成政府与社会之间的鸿沟。这条鸿沟也固化了“碎片化”格局，从而抑制了政府改革的动力。一方面，在当前的政府部门间关系中，“碎片化”状态使各部门将目光与视角局限于部门之内，消解了整体政府的意义结构，使政府整体价值维度呈现出扁平化的特点。22/29当前政府部门中普遍存在的“部门本位主义”情结就是这种整体价值消解的典型表现。另一方面，由于“碎片化”造成的视角局限性，政府部门在忽视政府整体价值的同时，也降低了整体政府与政府部门对于社会诉求的反应能力。这意味着，在碎片化格局下，政府部门间关系的结构刚性也延伸至“政府一社会”关系中，从而使政府难以及时、有效地回应社会诉求。在不断推进政府职能转变的改革进程中，“政府一社会”关系的刚性特征，不仅容易强化政府部门的自我封闭性，使政府自我改革的整体目标受到部门主义的裂化，造成政府改革目标难以与社会诉求相统一，也使得政府自我改革的动力缺乏内源性，从而造成政府部门出现抵制改革的行为冲动。跨部门协作在协调政府内各部门的基础上，提高了政府对社会诉求的反应能力，有助于化解当前的“政府一社会”关系的结构刚性，从而弥合政府与社会之间因政府部门之间的“碎片化”而造成的鸿沟，这在事实上有助于提升“政府一社会”关系的弹性。在从“碎片化”到“跨部门协作”的转化过程中，由于“政府社会”关系的弹性日益增强，政府改革的动力机制由外源向内源转化，使政府改革完成了由“自在”向“自觉”转变的过程。在服务型政府建设的改革背景下，以社会诉求为导向，促进政府自我改革，提高政府供给公共服务的能力，对于政府发展23/29而言至关重要。跨部门协作也有力推动了行政执法部门之间以及行政执法部门与社会之间的交流与合作。兰州市执法部门在管理少数民族摊贩和由此带来的纠纷问题上采取了跨部门协作和社会团体介入的办法。城管、工商等执法部门与该市民宗委通力合作，同时请来阿訇进行劝解和沟通，有效解决了少数民族流动人口带来的管理难题，减少了民族冲突和矛盾。由上述分析可知，从“碎片化”到“跨部门协作”的机制变迁已经成为行政执法发展的一个基本方向。作为一种新的政府管理形态，“跨部门协作”的基本目标是有效协调政府部门间包括行政执法部门间的关系，突破由“碎片化”所带来的政府问题。而通过“跨部门协作”的建构，政府部门间关系与“政府一社会”关系都会完成一次优化性调整。这种调整又为综合行政执法改革的深化准备了良好的政治生态环境，也构成了深化政府改革的一次重要契机。因此，对于中国政府发展而言，推动“跨部门协作”这一新的政府管理形态既有现实必要性也有历史必然性。（三）信息技术支撑数字化协同深化综合行政执法体制改革除了需要上述结构协调和整合外，还需要一种整体性技术予以支撑。这种支撑技术就是信息技术，因而有必要将各种信息技术进行协调与24/29整合，以形成统一的整体性的信息系统。1信息系统的概念框架所谓信息系统（INFORMATIONSYSTEM）就是基于计算机技术、网络互联技术、现代通讯技术及各种软件技术，将各种理论与方法结合于一体，对各种输入的数据进行加工和处理，产生有针对性的数据和信息，以提供统一信息服务为主要目标的数据密集型和人机交互型计算机应用系统。这是一种面广量大的统一的计算机应用系统，如管理信息系统、决策支持系统、科学信息系统、地理信息系统都属于此范畴。从技术上看，信息系统具有如下特点涉及数据量大；大部分数据具有持久性；这些持久数据具有共享性；除具有数据采集、传输、存储和管理等基本功能外，还可提供信息检索、事务处理、决策、规划、设计、指挥、控制、咨询等信息服务。信息系统协调与整合有利于统一信息标准和规划，消解数字“鸿沟”、信息不对称和信息孤岛现象，统一碎片化的信息系统，实现信息资源共享和无缝隙服务。2建设整体性信息系统的障碍剖析随着网络技术的发展和普及，政府组织越来越重视信息系统建设，并建立了一系列的网站，开始了公共资讯、网上招标和电子信箱等公共服务栏目，在加强与群众间的沟通、改善政府组织形象、提高办事效率等层面起到了积25/29极作用，但在信息系统的建设上还存在一系列的问题。第一，信息系统的碎片化和孤岛现象较为严重，缺乏统一标准和整体性规划。虽然各政府组织都已经建立了各自的信息系统，并拥有了一定规模的信息系统基础设施，但这些信息系统及其基础设施间没有进行有机整合，各部门之间和上下层级之间没有建立统一标准、电子政务平台和专业性子系统，无法实现资源共享、信息交换和互联互通，信息系统的孤岛化和碎片化现象较为严重。如在我国，计划经济时代“条块分割”的管理体制与信息系统建设所需要的统一性、交互性和开放性等特性之间发生了严重的冲突，各地方执法部门在信息系统建设过程中往往持有本位主义思想，各自为政，标准各异，内容单调，只从本部门内部考量信息技术的应用，缺乏统一标准和整体性规划，使得各信息系统处于缺乏协调的分割状态，导致严重的信息孤岛现象和资源浪费。第二，信息系统建设面临着体制障碍。任何一项政府组织变革都与其当前的体制和模式息息相关，固有的体制和模式将成为政府组织变革的体制障碍，这在政府组织中表现得更为突出。一方面，信息系统的建设与传统的结构之间不相适应。传统的结构是依据级别、区域和行业进行划分的等级制模式，这一金字塔式的层级结构有其独特的刚性和弊病，如存在部门多、层级多、机构设置不合理、26/29执法领域交叉严重、效率低下和规模庞大等问题，实行条块分割和垂直管理方式，使信息系统建设缺乏严格程序，执法队伍过多过滥，执法权力过于分散，执法部门之间信息不共享不流通，从而面临着严重的体制障碍。第三，支撑信息系统的制度和法律建设滞后，存在网络安全隐患。信息系统的建设和完善与完整统一的制度和法律框架是分不开的。如在我国，目前有关信息系统建设或电子化政府建设的相关制度和法律尚未完善，只是对有关互联网的管理出台了一系列的限制性法规，但电子化政府和信息系统建设的制度和法律还很不健全，在某种程度上制约了电子化政府的发展。同时，在信息系统建设过程中，政府组织可能面临着电脑本身的故障和人为破坏，以及信息泄漏、非法侵入和篡改信息等各种网络犯罪。因而，行政执法部门有必要加强信息安全的管理工作，提高信息安全的级别和水平。信息安全管理工作，信息安全级别与水平的提高，对网络犯罪进行预防、监督和追究责任等都需要完善的法律依据、法律制度和相关政策。但现有的关于信息安全和信息系统建设的法律和制度严重滞后，网络安全隐患严重，成为信息系统、综合行政执法和电子化政府建设的“瓶颈”。当然，信息系统和电子政务建设除了存在以上问题外，还面临着信息系统建设投入不足和信息平台不足，执27/29法人员