浅议《土地管理法》在行政处罚方面的瑕疵与完善

1/5浅议土地管理法在行政处罚方面的瑕疵与完善浅议土地管理法在行政处罚方面的瑕疵与完善违法占用土地是我国的一种独特问题，由于我国实行的是土地的社会主义公有制，土地主要归国家或集体所有，违法占地行为侵犯的主要是国家或集体的利益，以及国家对土地实施的监管秩序，因此调节此类法律问题主要采取行政的手段。而世界上绝大多数国家，土地实行私有制，合法权利人若土地被违法占用，一般会采取法院诉讼等方式实施民事救济，不涉及行政处罚等问题。实践中，由于城市国有土地管理非常严格，因此，绝大多数的违法占用土地的行为主要发生在农村集体土地上（本文主要讨论此种情形）。其中，笔者认为与我国土地管理制度有一定关系土地管理法第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。与此同时，我国还对农用地实行了严格的用途管制制度。基于上述两点，只要在集体土地上发生了建设行为（上述乡镇企业、民宅等排除性条款及农调设施除外），就非常容易导致违法性。另一方面，农村集2/5体土地的管理权主要集中在乡镇村一级的干部手中，而该类人群知识层次、法律意识普遍不高，为了追求短期的经济利益，往往无视国家法律法规，非法租赁土地以获取收益。对违法占用土地行为的处理，本文由毕业论文网收集整理我国土地管理法在第七章“法律责任”中明确了土地违法行为人应承担的法律责任，也是土地行政主管部门采取土地执法监管措施，对违法行为进行行政处罚的主要法律依据，但在具体实施中存有瑕疵。该章节第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述条款中，限期拆除的处罚规定比较清晰，在执行中不存在障碍。但在没收的处罚规定中，假如“没收”的违法建筑占用的是农村集体土地，同时又符合土地利用总体规划，这就给执法者带来了困惑和制造了一定难题。3/5主要表现为土地管理法中仅仅针对“非法占用土地上新建的建筑和其他设施”提出了没收的要求，没收即指强制无偿地收归国有，违法建筑收归国有后就成为国有资产，这点毋庸置疑。但上述违法建筑占用的土地是否一起随同改变性质，土地管理法并未做出相关正面的表述，因此，此处应认为土地仍然维持原所有权不变。事实上，基于我国土地所有权的“二元制”（土地管理法第二条第一款中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制），集体土地要转化为国有土地要经历征用补偿（如为耕地还涉及农转用）等一系列复杂程序，且涉及农民、集体的利益等，并非易事。笔者认为该法条立法本意应是基于避免造成社会财富的浪费而设立，但由于设计欠缺，在实际中割裂了土地与房屋的所有权性质，产生了“地”为集体所有，“房”为国家所有的奇怪现象，也给行政执法设置了一定的障碍。至于上述罚没的违法建筑物应如何处理，我国行政处罚法第五十三条第一款做出相关指引“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。”违法建筑物如果要达到符合公开拍卖的条件，就必须首先解决“房、地分家”的问题，即将集体土地转为国有土地。土地管理法第二条第四款规定了征地条件国家为了公共利益的需4/5要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。至于何为公共利益，法律并没有列举式说明。实践中，一个征地事项的完成首先要有明确的用地单位提出申请，并按程序经过逐项审批，并与土地所在的村集体签订补偿协议支付相关补偿费用，安置相关人员后才能完成。但对没收后的违法建筑进行征地，由于程序、结果倒置，且无明确的用地单位支付费用，签署协议等，致使这成为一项棘手的任务。尤其是当前土地价值越来越高、稀缺性越来越突出，村集体和村民都不愿意将集体土地通过“一锤子买卖”式的征地将土地转为国有，而是寄希望于农村集体用地改革后与国有土地同权同价、长久受益。今后如果要破解此难题，必须从征地制度改革入手，简化程序，妥善化解。2016年5月，国土资源部出台国土资源行政处罚办法（国土资源部令第60号，以下简称“办法”），自2016年7月1日起施行。其中，该办法第35条规定国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后90日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。但有关安排仍衔接不畅，财政部门表示只能接受权属无争议（房、地权属统一），可以达到直接公开拍卖标准的建筑物或者其他设施。因此，没收违法建筑物或者其他设施的处置只剩下另一条出路，即拟定除拍卖外的5/5其他处置方案。结合近几年的全国部分地方的实践，笔者提出如下建议一是对罚没的违法建筑物组织鉴定，对不符合消防、建筑安全标准的予以