中西部两县经济资源的筹集与分配案例研究：增加教育投入的困境及筹资建议

1/22中西部两县经济资源的筹集与分配案例研究增加教育投入的困境及筹资建议内用提要本文以案例研究观察湖北和云南两省各一个县内的农户、村、乡镇、县和所在地区各级经济资源的筹集和分配过程，比较了教育和其他发展资源分配的情况。研究发现经济中上等县份所创造的总经济资源远远超过再投入的需求，但在分税制财政制度下，县级财政无法从地方创造的总经济资源中获得投入需要的足额资金；直接增加县以下的教育经费并不利于农村地区的经济发展，而会恶化资源投入不平衡的状况教育支出已经占去地方财政的大部分，农村和农业发展投入等于零。本文建议，经济中上等县份采取保证最低改善投入的财政策略，逐步增加和平衡农村地区各项投入，形成农业和农村的持续发展的条件。关键词县级财政、教育支出、三农、政策建议作者介绍香港中文大学教育学院，教育行政与政策学系副教授2一、教育需求与公共资源投入2/22随着东部和城市经济发展，中西部农村发展困境凸显出来，义务育经费困难倍受关注，3主要原因是长期从农村基层筹集资金，对农户和地方财政造成经济负担；农村和农业生产效率低，难以为高昂的教育投入及其他投入提供充实的资金。有关农村教育和经费投入的研究报告都建议各级财政直接增加农村教育投入。4从经济学看，资源投入是带有机会成本的性质，即当一笔资源用于一个发展项目，就意味着失去了进入其他投资的机会。发展中国家长期面临公共财政紧张的困境，因为各项公共事业发展都需要增加经费5就教育而言，随着总人口对教育需求的增加、随着教育技术的使用和教育质量提高，教育投入都在大幅度上升。整个社会为提供更多的、高质量的公共物品，各个公共部门之间也在竞争公共资源。因此有必要对整体发展的资源需求做调查，再来讨论教育资源的筹集和分配的可行性。本文采用2000年以来对湖北省中部和云南省中部各一个经济中上等县6所进行的调查数据，分析农村地区经济资源筹集和使用分配的可行性。二、农村地区资源收入和投入3/22本文的数据来自于对湖县和云县两个县的各120户农户、8个村和4个乡镇的抽样调查，以及所在县和地区的调查数据和国家统计数据。分析目的是观察农村地区经济资源的筹集和分配的过程；比较教育投入和其他发展投入需求和分配情况。下面分6个部分报告两县教育、农户、村、镇、县和地区资源筹集和分配的情况。学校教育收入与支出为了解农村教育资金不足和对农村基层财政和农户所造成的经济压力，有必要先了解教育经费收入和支出的情况。县教育筹资来原有三类，政府财政预算内经费、财政预算外经费和非财政性收入。政府财政在湖县和云县分别提供59和的教育经费保证，湖县的47和云县的来自于预算内的拨款，预算外部分是利用政府政策特许，例如教育费附加、校办企业等收入筹集的。其余的办学短缺经费是以非财政性的方法筹集，包括社会团体和私人捐赠，向学生收取办学事业费等。湖县和云县向学生收取的4/22事业费分别占了教育总收入的和；这还不包括学生支付的私人成本，例如书本费、交通费、伙食住宿费、服装鞋子费等等。县学校有两类湖县143所学校中11所是县直属管理，云县833个校点中9所是县直属管理，其余的学校设在乡镇农村。政府财政优先保证直属学校，他们的教育总收入占全县教育经费总收入的38、25。直属学校学生升学的机会大，学校向学生收取的教育事业费比非直属学校高；非直属学校地处乡镇农村，筹集资金的可能性低些。非直属学校从预算内、预算外和非财政三个渠道所筹集到的经费都低于直属学校，造成了村镇学校与直属学校的差异。在教育经费分配上，湖县学校的人员经费7占总经费的，办公事业费为；云县学校人员经费为，办公事业费为学校基本建设费多年来等于零，教学设备匮乏，有大批潜危校舍。“两基”达标校舍由乡镇和学校负责，留下不少债务。8简言之1县级直属学校和非直属学校在经费上有相当大的差距；2教师工资有基本保障的，湖县教师月薪5/221000元是农民收入的6倍，云县教师月薪1140元是农民收入的倍；3学校的基本建设投入匮乏。达到这样的经费水平，湖县从县预算内财政拨出，9但只相当教育资金需求的；云县政府从预算内财政拨出，只相教育需求的76，不足部分由政府和学校向企业、社会和学生家庭筹集。农户的经济收入和使用分配表2列出农户的收支状况。收入有四类，农业种植收入、乡镇企业和外出打工收入，非农经营收入；另一类是借贷收入。湖县农户人均收入元，其中来自于农业种植；农产品中的在市场上兑换为现金。非农经营收入平均为，有两个镇到达17；非农打工收入很有限。云县农户人均收入为元，只有湖县农户人均收入的58云县4个镇家庭农产品收入比例不一致，有的高达，有一个镇只有，这个镇离县城近，农户做些小买卖方便，其他镇的农户以跑运输补贴收入不足，但外出打工十分有限。两个县农户借贷比例都较高，湖县平均为497元，为总收入的21；云县平均为698元，为总收入的52借贷与农户总收入和现金收入比例有关系。云县农户从各项收入中所获得的现金平均只有元，湖县有元。生产效益和现金收入形成中西部农6/22村差异的主要特征。10支出分为4类，生产性支出、日常支出、政府规定的税费和教育支出。前两类开支用以维持基本的生产和生活，后两类是国家政策法令规定的制度性支出。总体而言，云县农户支出比湖县农户少三分之一。两县农户生活支出比例基本一致，湖县为，云县为，其中湖县用现金支出比例高出云县5，而云县实物支出比例高出湖县5；湖县农户的食品支出比例稍低于云县农户。比较两个县农户生产性支出，湖县平均为；云县为。生产性投入主要是化肥、农药和薄膜等常规性生产资料。另为，按政策缴纳税费，湖县农户人均为，绝对额在250元上下；西部农户人均税费是，在105元上下。11最后一项是教育支出。湖县农户教育支出不平衡，高的达，低的只有6，但义务教育支出平均为，每个孩子年均义务教育费为598元。12教育总支出与义务教育支出两者之差是孩子高中以上的教育支出。云县农户教育支出为，义务教育为，每个孩子年均义务教育费为496元。湖县农户大部分教育支出用于高中以上教育，云县农民只能顾及孩子的义务教育。137/22缴纳税费和教育支出是两项制度性支出，额度由政府和教育机构决定，农户不能削减这两笔支出，因而生产性支出被限制在税费和教育支出后的余额内。资金不足时，改进生产的计划就搁置了，提高生产效率与现金需求成为一对矛盾。另为，现金收入不足和现金支出增加造成农户经济负担。湖县和云县现金支出比例分别为总支出的92和80，但两县农户的现金收入都只能到达现金支出的70，不足部分就以借贷解决，包括向父母和亲戚朋友借、向银行借，或者申请小额贷款，现金才能持平，造成农户累计大量债务。转贴于论文联盟HTTP/村级的收入及支出村民委员会代上一级政府向村民收缴法定税费，因此产生收支往来。表3按照村帐务分类列出两个县4个村的帐务，14湖县和云县各选两个自然村和两个行政村。湖县村级收入主要来自于农业税、特产税和“村三提”和“向五统”，占总收入的70至83之间，其余收入是村公共经营。沈村总收入最高，达到人均547元。横村和郑村的集体经营收入比例高些，占总收入的30和23，人均总8/22收入横村达到425元，郑村达到353元；李村经济状况最差，人均总收入只有96元，一个县内也有很大差异。每个村里都有部分困难户交不出税费，村委会有权追缴因而形成债权。干部估计，每村有每年30的农户不能如数缴费，其中70的困难户在经济好转的情况下，会逐步地部分补交。上解和本级支出是两项主要的支出。上解占近三分之二的总支出，余下是本村支出。管理费主要是干部的补贴，在10到17之间；共同生产费少的只有5，多的可达19；有少量支出是用来奖励按时足额缴纳税费的农户。村级的社会福利主要用于孤寡残疾人的补贴，实际支出甚微，只在过年过节有一、两斤肉的慰问。所调查的3个村子有债务，原因一是村集体经营亏损，二是支出大于收入的借款。债务高到42万的李村人均上解只有76元，远远低于其它三个村。李村的人均本级支出只有66元，其他三个村在125元到160元之间。本级收入在刨去干部补贴和管理费后，用于改善生产的微不足计。村级收支差异很大，横村和郑村收支基本平衡，沈村和李村收支不能平衡。云县四个村收入中，农业税、特产税、乡五统和村9/22三提占了37至57，四村有农网改造任务，因此上缴比例显得低一些。西部的贫困显而易见，有三个村的人均总收入在44元到79元之间，只有一个村达到153元。西部村子收入不稳定，围村出租山林换得36的收入，东镇连年干旱获得政府支农补贴，占到总收入的13到19村一级常常不能按时向乡镇交付上解，因此在账面上留下“上年结余”的款额，四村、新村和旧村都有程度不等拖欠上解款的情况，翻过年后再继续向农户追收和上缴。西部有三个村上解只占了总支出的三分之一，余下的三分之二做本级支出；围村上解占了62，其余是村级支出。西部村级支出很低，旧村人均上解只有6元，其他三个村在22到53元之间；人均本级支出一个村有111元，另外三个村只有14至44元之间。转贴于论文联盟HTTP/各村支差别很大。固定资产主要是村卫星接收器的购买和维修。行政管理支出中有48是干部补贴，52是伙食支出。执行上级政策和追缴税费要组织干部开会，动员村民执行新政策都要提供伙食。西部生活清苦，长年缺油少肉，提供伙食是最好的动员手段。逢上级来检查工作有伙食相奉也可能得到一些支农拨款；实际投入生产的资源很少。五镇适逢农网改造，该项支出占去和东镇的两个村有道路修建摊派，被算作公益事业。10/2215乡镇一级的财政收支镇有企业和商业经营，镇级收入除农业收取的各项税费外，还包括国税和地税，以及上级政府的补助返还。以湖北的两个镇为例，村的上解在镇财务帐面上汇总为40的农业税和农特税，本地工商业税等安镇为，七镇为，上级的补助都在23左右。安镇52000人的人均本级收入是199元，人均总收入是257元；七镇47360人口的人均本级收入是191元，本级总收入是249元。表4A只列出湖县4个村子所隶属的2个镇的支出情况。支出包括上解和本级行政两类。上解的比重在镇级财政中，安镇是，七镇是，安镇余下的大部分用于本级行政开支。两个镇的本级支出似乎有些比例上的差异，特别是安镇的“其它支出”高达据调查，这部分是空收空支。上级政府要求各级均保证达到年8的经济增长率；达不到镇在账面上做了“其它支出”，安镇的笔账正好等于收入中工商地税，七镇相当于收入中的“其他税收”。16当除去“空支空收”，安镇的实际支出等于865万元，七镇等于1092万元。11/22以实际支出计算，两镇的行政和事业支出主要是人员工资，安镇为，七镇为在；教育占了其余部分，安镇为50，七镇有47，其中教师工资超行政和事业人员费。上解支出安镇为，七镇为，两镇都没有农业发展专款。云县两镇支出与中部县的两个镇相同，支出主要用于本级行政事业部门人员和教师工资。五镇以的支出保证142名行政人员1186元的月均工资，东镇以的支出保证154名行政人员1464元的月均工资。教育支出比重很大，五镇为48，保证201名教师940元的月均工资；东镇为44，保证200名教师1076元的月均工资。余下的支出，城市维护和税费在五镇占了，在东镇共占了4西部镇设有农业支援款项，五镇为，东镇为；东镇连年干旱，这笔款用于抗旱，在上一节的村级帐务中表现为政府拨款。简言之，两个县镇的情况基本一样，行政事业人员和教师工资是支出主要部分，教育支出占其中的一半以上。这样的支出结构导致农业农田水利、农村科技文化卫生、道路等建设投资等于零，农业支援支只够紧急救灾。值得注意的是，在教育占了主要的支出的情况下乡村学12/22校房舍简陋，并有大量潜危房；学校难以吸引和留住好的教师；合同教师和代课教师在增加，云县乡村合同教师的月均工资为106元，代课教师为96元。更多的教师正通过进修获取大专学历，以此获得晋升加薪，基层教育的支出还会增加。县级资源的筹集和分配/CENTER表5A列出县级收入和支出。县级收入包括本级财政收入和上级政府返还的平衡部分。镇级农业税收在县级汇总后分别占收入比重的30和21，增值税、工商营业税和个人所得税在湖县占了，在云县占了35湖县地方企业有的贡献，云县企业反要补贴。“其它收入”17分别占本级总收入的四分之一和三分之一。在支出中，事业行政机构和教育占了支出大部分事业行政部门人员工资分别是45和44，教育分别是40和42。云县有10的农业紧急支援专款，湖县有上级返还占了县本级收入的一半以上，似乎上级政府对地方的财政支持作用很大。但须指出，政府统计没有包括上级政府以国税形式直接从地方抽走的资源。地方经济资源应该包括当地创造的、以及利用当地资源所创造的13/22全部有价资源，即包括中央和省级以国税抽走的利税和其他调拨等等。18以云县为例说明地方资源被抽走的情况。表5B是从云县调查到的实际收支情况，2000年的本级总收支与政府统计一致，但县所用的分类更清楚说明地方创造利税的情况1）本地农产品的加工业对本级的贡献为；糖酒的一部分已被国税抽走，香烟利税全部被国家直接抽走；2农业种植业税收是；这两项收入共占总收入的；3其他工商税该县是卷烟生产县。烟厂在国家制度保护下，从农户手中低价购进烟叶加工。种植烟叶有两项收益，一是农民的种植收入，二是县农特税。根据烟叶农特税率计算，全县的烟叶价值为亿元，农民获得80，县以农特税获得其余部分。烟叶加工后，2001年的利税为亿，直接被中央政府抽走。县财政从上级返还平衡部分获得9540万，使本级收入增加到亿，显示出总收入的来自上级政府，但这笔转移支付只占所抽走的卷烟利税的一个经济中上等的县，大量农舍简陋，农业种植经营条件依然原始表5B的右半部是实际支出，89的支出工资，1914/22教师占了人员总数的42在余下的11的支出中，县行政办公费用占去，还世界银行的贷款利息用去，农业和农村支援建设只落得，约1000万元，用于紧急支援、水利水坝、技术培训、购买畜牧良种、防治口蹄疫等等。这年供县城3万人使用的冻肉厂设备需要改装，县政府从中拨走400万元，县43万农村人口只能在财政支出中获得的分配，每人摊到元，微不足道的数额在各级农科站被消耗了。转贴于论文联盟HTTP/湖县亦如此。当地有几个企业是利税大户，生产采用当地的原料，但利税被上级政府直接抽走，本地财政难从中分羹。生产所造成的污染，例如化肥化工排放的污染，国家并不支付治理需要的费用。由于体制和政策制约，高效率的企业被上级国家政府直接控制，留下经济效益低的企业，创造的资源不足维持行政事业机构的运作，难以问津农业生产条件改善和农村福利。地区和国家的财政收入与支出中西部县的地理和工农业生产差异很大，但以上的分析说明村、镇和县级财政和税务政策是一致的，两个县所隶属的地区财政情况进一步说明这几个问题。表6A是15/22湖县和云县所在地区的财政支出，地区财政支出与县财政支出结构明显不同，但两个地区的教育和行政支出的结构趋于一致。先看教育教育在地区一级被并入“文化、教育和卫生”类，省和中央亦如此，主要用于城市地区的支出。农村教育是由县镇财政承担，因此“教育、文化和卫生”开支比重在地区一级明显下降，在2728上下。行政和事业管理支出湖县地区为22，云县地区为19用于地区发展的几项支出明显增加，除农业支援外，企业挖潜、城市建设、基本建设、专项支出等支出也主要用于地区一级的城市，湖县地区为，云县地区为云县地区大部分县是贫困县，有16的农业支援。湖县地区的其他支出和未列明支出2000年高达23，云县地区未列明支出1999年高达16表6B是两个地区国税收入情况。湖县所属地区国税自1997年后保持在62上下，云县所在地区国税1994和1995年间高达82，1998年后逐年下调到76加上中央对地方的返还，云县所在地区从税收中获利从1994年的下降到1999年的表6C列出了1991年至2000年中央和地方的税收比例。90年代经济大幅度增长，1994年实行国地分税制后，16/22中央财力比例在大幅度地上升，集中了全国财政收入一半以上，地方税收比例大幅度下降，这与表6B两县地区的统计情况一致。这说明，分税制有利于中央政府将地方的资源抽集至中央控制。20有研究指出国地分税制不合理之处第一、按两税基数部分和增值税25的比例返还地方财政的方法不很科学，中央税收在累进，地方税收呈累退之状。第二，按企业隶属之关系划分财税收入来源，使乡县财政在分税之前已经通过企业隶属关系上划了一部分地方创造的资源。21上面一节云县的实例说明了这个问题。分析说明，现行的财税体制和政策不利于经济能力中上等的县，中央和上一级政府抽取了大部分可支配的资源，余下的资源不足维持地方最低发展需求，地方财政分配产生以下严重问题一，余下的经济资源只够勉强维持政府和事业机构的人员工资；二，教育已在县镇财政中占有决对优先的份额，4050的支出，但绝对的需求量远远不足；三，农业生产维持在原始的状态；四，农村和农业发展项目因资金缺乏而被搁置。现有的分配制度形成农村和农业发展的重要社会和基础设施条件的投入等于零的现状，形成投入不平衡的状况。17/22三、终结讨论问题总结本文以两个县为例，将中西部农村地区资源筹集和分配的状况展示出来，可从三个方面来总结所发现的问题。第一，中国长期以来以抽取农村的资源支持工业化、城市现代化发展的状况仍在继续。中共中央政策研究室农村局、国务院研究中心农村部的一份报告已经指出1979年以前的29年里，农业国民收入的分配表现为净流出，农业部门累计为国家提供税收收入978亿元，为国家工业化提供的资金约为4500亿元，每年为155亿元。22本文说明，这种农村地区资源净流出的情况在1994年实行分税制后更加严重。中西部尚属富庶县份里，上级和中央政府抽走了地方所创造的大部分资源，而没有留下足够的最低发展可支配资源，地方持续发展陷入窘境。第二，市场经济使工农业“价格剪刀差”更严重。农民在市场上要高价购买工业品，还须按照政府法令用有限的现金“购买”现代社会的制度商品义务教育和支付税费。与这个政策不对称的是，农业生产没有得到政府足够的补贴，造成农村发展长期滞后，单位土地效益低和农18/22民收入下降，村镇和家庭债务累累。另外一份报告也指出这个问题。23第三，县级以下农村地区现有的资源状况难以进一步增加教育投入，一是县以下可支配资源不足，二是教育已经占去大部分支出。中国在现代化的进程中，过快地建立起了庞大的现代社会的制度机构，包括各级的行政机构和正规学校。这两个机构的人员成本是按照城市人口生活的标准制定的，所形成的事实是县镇以下财政和家庭以低微的收入来支付高昂的现代化人员成本，导致了农业科技，农田水利、人畜卫生和基本建设等农村生产和生活必须发展的投入等于零，而且没有制度保证。在现有财政政策和制度下直接增加教育经费，而忽略农业和农村社会的基础投入，将意味永久性地损害农业和农村可持续发展的条件。上一级政府和中央通过隶属关系，控制了地方最有效益的企业，这些企业消耗了地方资源，而地方财政难以从中获得资源补充，可持续发展步履艰难。关于增加县级财政的建议农村地区财政资源不足涉及到教育经费不足和农村和农业发展资金匮乏。社会舆论和学者们提出建议，由中19/22央政府、省级政府直接增加农村教育投入，取消农业税费。24但农村地区财政不足并非是增加教育投入或者减少农民税费就可以解决的。2000年以来进行的农村税费改革试点说明，由于税费改革取消了教育收费和集资，教育的财政缺口更大。另外削减农业税费直接影响村镇和县的财政收入，反而减少地方的可支配资源。这些方法的弊病显而易见。中央和省级财政直接投入可能保证教师工资按时足额发放。按照这个标准，最低的投入是将县财政中40至50的教育支出提高到60以上。上级财政投入是否也包括教育设施等等随之而来的财政缺口呢能否弥补由学生承担的那部分学校运作成本义务教育的最低标准是多少中央和省级的直接投入会带来严重的弊端。外来的政策规定性投入只有在达到充分满足了专项投入目标后，盈余部分才会转移到其它的发展项目上。在教育需求的基本充足条件尚未达到之前，资源投入会进一步向教育倾斜，导致更严重的农村地区经济资源投入不平衡。如果这个资源“不充余”期不长尚可，如果超过3年、5年，农业生产条件会因为得不改善而持续恶化。要回答上面的问题必须知道中央和省级的直接投入的充足程度，以及需要多少年20/22的连续投入才能达到满足教育发展的充足条件。市场经济的必要条件是活动的主体必须对资源具有支配权，并按照经济效益来运用资源。本文的分析可以看到，现行财政制度和政策没有给地方留下足够的空间，让其按照农业生产发展的规律支配资源，而是过多地汲吸了本的可支配资源。由中央和上级财政直接增加地方投入的方法仍然是计划经济的模式，地方难以有效地、合理地调配资源，并且会增加对中央的依赖。一个可以考虑的方法是增加地方政府对资源的协商权。经济中上水平的县份所创造的总经济资源远远超过行政事业和生产再投入的需要。由于制度的限制，它们无法从中获取足够的可支配资资源。地方和中央的财政安排，可以考虑在地方创造的总经济资源中，留出一块余地，考虑改善农业生产和农村福利的最低资源投入需求，或者叫做最低改善投入。由地方通盘考虑，计算全面投入