自然保护区生态补偿立法探析

1/9自然保护区生态补偿立法探析自然保护区生态补偿立法探析我国经济发展迅速，但发展的同时却带来了诸多的环境问题，自然环境、生物多样性、生态服务功能遭到破坏，为了更好地解决这些问题，我国建立了自然保护区。为了有效协调自然保护区周边地区经济发展与生态保护的关系，我国建立了自然保护区生态补偿制度，由于该制度仍处于实践探索阶段，理论基础薄弱，还没有形成完整的立法体系，不利于该制度的贯彻实施，因此健全自然保护区生态补偿立法体系是立法机关的首要任务。一、自然保护区生态补偿相关概念界定自然保护区与生态补偿的定义世界保护联盟将自然保护区定义为“主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效手段进行本文由论文联盟HTTP/收集整理管理的陆地或海域。”1这是国际上的通说观点，几乎包含了所有自然物种保护的类型化区域，是广义概念上的自然保护区。我国自然保护区条例对自然保护区的定义是“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特2/9殊保护和管理的区域。”，2是狭义概念上的自然保护区。综合国际上与我国的定义，笔者认为，自然保护区是指为了保护自然生态物种，在空间上划定的在自然物种或者资源属性上具有独特性的保护区域，并由法律规定的形式加以保障。在我国，由于生态学、经济学、法学等学科侧重点的不同，不同学科学者对生态补偿的理解大相径庭，对其概念的界定也有多种解释，我国现行立法还没有对生态补偿的涵义作出明确规定。生态补偿条例规定“生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”3目前应用最为广泛的生态补偿概念是“通过对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的。”4综合以上两个概念，笔者认为，生态补偿是以保护资源环境和恢复生态服务功能为目的，利用政府干预和市场调节等手段，协调生态系统保护者与损害者之间环境与经济利益关系的一种激励制度。自然保护区生态补偿的涵义目前法学界还没有一个较为公认的自然保护区生态补偿定义。综合生态补偿的涵义并参考其他类型生态补偿3/9的研究成果，笔者认为自然保护区生态补偿的定义为为恢复自然保护区生态服务功能、促进自然保护区的可持续发展，协调自然保护区相关利益者因保护或破坏自然保护区所产生的环境与经济利益关系以达到相对公平的一种激励制度。二、我国自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷我国自然保护区生态补偿立法现状我国目前还没有自然保护区生态补偿的专门立法，立法一直处于理论研究阶段，在国家政策、法律、法规以及地方性法规、规章中有所规定，但过于分散并没有形成系统的自然保护区生态补偿立法体系。1宪法的相关规定宪法第9条规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”；第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”5该两条规定表明国家将生态保护和污染防治放在同等地位，但这仅为自然保护区生态补偿立法提供了指导，宪法中没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。2法律法规的相关规定环境保护法是我国环境保护的基本法，该法第4/931条第1款规定“国家建立、健全生态保护补偿制度。”修订后的环境保护法将污染治理与生态环境保护放在同等地位，增加了对生态环境与资源保护的原则性规定，首次在环境基本法中明确了生态补偿制度。自然保护区条例对自然保护区生态补偿做了简单规定，明确了补偿由地方人民政府具体执行。如第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”；第27条规定“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”6生态补偿条例于2016年1月由国务院列入了立法计划。该条例确立了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则，在补偿资金管理机制上有所加强，扩大了资金来源，强调要协调各部门之间的工作，权责分明，保障法律的有效实施。此外，一些自然资源单行法也对自然保护区生态补偿做了相关规定如森林法草原法防沙治沙法水土保持法野生动物保护法等。与生态补偿相关的行政法规有森林法实施条例退耕还林条例等。3地方规范性文件的相关规定各地方政府也积极投入到立法实践中，结合本地自5/9然保护区状况，相继制定了与自然保护区生态补偿相关的法规及规范性文件，如云南省的云南省环境保护条例、云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则、浙江省的生态公益林管理办法的通知、浙江省的关于进一步完善生态补偿机制的若干意见、广东省的广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法等。2016年10月1日起施行的苏州市生态补偿条例是我国首个地方生态补偿条例，该条例规定了对生态补偿的适用范围、补偿原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准以及审核程序等内容，明确了政府职责，并规定市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿实施细则，使补偿能够顺利实施。自然保护区生态补偿立法缺陷通过上文分析，我国关于自然保护区生态补偿的立法体系已经初步建立，但就有关法律规定本身和法律实施而言，相关法律规定过于破碎化、原则化，同时由于经济与地域的差异，各省市自然保护区生态补偿的标准、方式也各不相同，不利于我国自然保护区生态补偿实践的有效开展，可能出现不补偿或任意补偿的现象，难以完全适应生态保护和社会经济发展的需要。1缺少宪法层面的规定我国宪法给予了污染防治和生态保护同等的重要地位，规定了我国公民的基本权利，而未规定保护区居民享6/9有基于生存的目的而利用自然资源的权利，从而使自然保护区生态补偿没有直接的宪法依据。2缺少中央层面立法的综合性规定我国立法机关还没有对自然保护区生态补偿专门立法，相关法律法规散见于野生动物、草原、森林、海洋等自然资源保护的单行法规中。如野生动物保护法第14条规定了对野生动物造成农作物或者其他损失的补偿；草原法第35条规定了对草原禁牧、休牧、轮休区实行舍饲圈养的牧民进行补偿；森林法第8条提出建立森林生态效益补偿基金；森林法实施条例第15条中明确指出防护林、特种用途林的经营者有获得生态效益补偿的权利。综合分析，中央层面的自然保护区生态补偿立法存在缺陷首先，各单行法之间协调性不够，没有系统梳理。由于自然保护区分类众多，不同保护区保护的对象不同，针对不同保护对象的单行法不尽相同，导致各单行法之间缺少协调性。其次，关于生态补偿的规定多为原则性规定、可操作性差。各单行法没有明确规定自然保护区生态补偿的主体、补偿范围、标准、方式等重要问题，不利于法律实施。3缺少地方立法的普遍性规定由于没有上位法的统一规定和指导，制定配套的地方法律法规缺少法律依据或陷入困境。我国自然保护区生7/9态补偿实践仅在少数省市开展，自然保护区生态补偿的地方性法规不多。另外，尽管自然保护区生态补偿集中于地方性法规规章，但主要是以政府规章的形式出现，导致自然保护区生态补偿法律规范位阶不高、难以协调统一。同时，在自然保护区生态补偿的下位法规定中，自然保护区生态补偿的法定程序模糊或没有相应的规定，从而造成自然保护区生态补偿实际执行于法无据，难以落到实处。三、自然保护区生态补偿立法完善我国应建立完善的、自上而下的由宪法、法律、法规和地方性法规组成的自然保护区生态补偿立法体系，为地方的补偿实践提供具体可行的法律依据。从理论上来说，我国生态补偿立法模式大致可以分为两种，第一种是由上而下的统一立法模式，即制定一部专门的生态补偿法律或条例，在该法律或条例下再制定自然保护区生态补偿单行法；第二种是单项法突破模式，即在现有的多部单行法中对单个生态资源的生态补偿分别进行规定。第一种模式层次多，操作过于复杂。我国目前应用第二种模式，然而各单行法中对某一领域生态补偿规定不够具体，如果要建立生态补偿制度，就需要对各单行法律进行补充修改，工作量之大是对立法资源的浪费，还会导致生态补偿的一些基础性和程序性问题难以协调统一。因此，笔者建议选用层次少又节约立法资源的新模式，即制定一部综合的生态补8/9偿法律为各领域生态补偿立法提供依据，然后结合在自然保护区立法中明确建立生态补偿制度的立法模式。关于宪法修改笔者认为应当把生态补偿写入宪法作为基本国策，赋予生态补偿最高的法律效力，为自然保护区生态补偿提供直接的宪法依据。可以通过新增宪法修正案的方式，增加有关生态补偿的宪法规定，将生态补偿最为环境立法的重要组成部分，为自然保护区生态补偿制度的建立奠定宪法基础。制定生态补偿法与自然保护区法1制定生态补偿法一种制度的建立需要立法来指导和制约，生态补偿作为一项新生制度需要立法来确认它在法律中的地位，以规范社会各主体的行为。我国于2016年4月26日开始生态补偿条例的起草工作，该草案已经完成，该草案涉及了生态补偿的概念、补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式等内容。但条例法律位阶低，针对自然资源法如森林法草原法防沙治沙法水土保持法野生动物保护法等关于生态补偿的内容发生冲突时，不能进行规范，起不到对生态补偿的统领作用。所以应提升生态补偿法的立法层级，制定生态补偿法。2制定自然保护区法9/91994年12月1日起施行的自然保护区条例至今已有二十年，由于立法背景等因素，侧重对环境污染者的惩治而未规定对环境保护的激励制度。我国很多单行法律、法规中都涉及到自然保护区生态补偿的相关内容，但是由于保护对象的不同，缺少协调性且难免出现法律法规冲突的现象。此外，这些单行法更侧重于对某一种资源可持续利用的保护，而建立自然保护区的主要目的是保护生态环境和生物多样性，二者在目的上存在偏差。提升自然保护区法的法律层级使其上升到法律层面，制定自然保护区法，使生态补偿制度的相关内