论我国地方行政审批改革的一般模式

1/9论我国地方行政审批改革的一般模式论我国地方行政审批改革的一般模式中国过去30多年的经济增长靠人口红利推动而现在已渐枯竭，那么30年经济靠什么推动“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招”（国务院总理李克强语）。其目标是建立服务型政府，优化营商环境。在中央政府的号召下，一些先行先试的地方政府大力推动行政审批制度改革，逐渐形成了一批地方特色模式，如“顺德经验”、“深圳模式”等。但经分析可知，各个地方模式的所谓特色其实只是在执行细节上有所差异，而措施与途径基本上是类似的，本质上更是一致的。也就是说，全国只有一种通用模式。其背后的原因是各地方政府实施行政体制改革的原则与方法都在相同的理论框架的约束之下。本文意图阐明支撑行政体制改革执行的原则与方法的理论背景，提出一套通用的工作模式，并进一步以各地的现实做法验证其有效性，为其他跟进的地方政府提供理论参考。一、开展行政审批制度改革的理论基础1行政许可按照现代汉语词典的解释，“许可”意为准许、容许。一国政府出于维护公共安全、政权稳定和提供必要的公共服务等原因许可某人或团队从事某项工作或行为。2/9于是就产生了行政许可。XX年8月23日我国颁行的行政许可法指出行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。中国行政审批制度的生成是强权国家控制经济社会生活的伴生品，其功能在于确保政府在宏观领域的决策权和微观经济领域的资源配置权。1这种配置对经济主体而言一种约束和干预，并产生交易成本，干扰市场机制对资源的配置。2社会契约理论按照“契约理论”的观点，公民把部分权力让渡给凌驾于其它组织之上的政府，政府的合法性就是建立在公民与政府、公民之间政治契约的基础上，政府的一切权力来自与公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府权力直接或间接来源于公民权利，是公民权利的一种特殊转化形式。因此，政府理所当然地要担负起保护公民的公共利益，维护和平的社会秩序责任。从公共经济学的角度看，公民通过纳税支持政府，是政府提供公共产品的消费者，政府则尽可能高效率、高质量地提供公共产品来本文由毕业论文网收集整理满足“消费者”的不同需求，争取“消费者”的支持2，从这个意义上说，政府为公民服务，反映公民的意愿，同时必须依法行政。这就决定了，现代政府必须是服务型政府。3/93服务型政府服务型政府就是在公民本位、社会本位理念及社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。在我国，建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是全面建设小康社会的客观需要，是增强参与国际合作和竞争能力的基本要求。构建服务型政府应该要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想；政府要还权于社会，还权于市场；政府应该充分利用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则，优化工作流程，为民服务；更重要的是政府必须为自己的行为和所提供的服务负责。具体地说，服务型政府应该具有如下特征（1）服务理念政府只有提供充足优质的公共服务，才能有力地证明自己存在的价值与合法性。没有公共服务就意味着政府已经失灵，没有公共服务就没有现代政府。（2）公平性公平性是对服务型政府的基本要求，公共服务的提供者在程序及实体方面应公平对待每一位公民，让每一个符合法定条件的公民都享受到政府同等质量的公共服务。4/9（3）有效运作有效政府的构建必须符合政治经济文化和社会的现状，政府的构建应该做到理念有效，重塑政府形象；制度有效，规范政府行为；治理有效，优化政府能力；过程有效，提升政府品质；结果有效，维护人民利益。（4）机构精简服务型政府必然是精干政府，这就要求政府不但要合理划分管理幅度和管理层次，使幅度和层次相匹配，构建贴近公众的扁平型政府，而且要合理设置行政机构和配置公务员，做到机构精干、领导精干、人员精干、人事相宜。（5）公共利益为核心政府行使的权力是人民赋予的公共权力，政府权力必须以追求公共利益为宗旨，不得公权私用、假公济私，更不得用于追求政府部门利益或公务员个人利益，中央领导集体明确提出“立党为公、执政为民”的号召可以说是服务型政府应当具有公共性的绝妙注解。（6）法治保障只有在法治的保障下，才能保证政府服务行为的规范性，减少主观随意性，从而稳步提高政府服务的质量和水平。在我国，政府必须坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律职责，保护公民、法人和其他组织的5/9合法权益，创新社会管理和公共服务机制，为构建社会主义和谐社会提供法治保障。（7）公开透明信息是民主的氧气，透明性是衡量善政的一个重要指标。作为一种制度安排，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的法定不公开信息以外，政府应该向社会公开公共信息和相关个人信息，以增强行为的预见性，最大限度地降低社会交易成本。4质量改进理论戴明环“戴明环”（DEMINGCYCLE）管理理论是美国管理学家戴明（）在全面质量管理的思想方法与工作步骤的研究中，提出的管理过程的理论。戴明认为，凡是一切有过程的活动，都是由四个基本环节PDCA所构成PLAN（计划）、DO（执行）、CHECK（检查）和ACTION（处理）。在计划阶段，确定管理活动的目标，规划出行动方案；在执行阶段，按计划执行，并注意收集执行状况信息；在检查阶段，按计划核查执行效果，找差距，明确问题出现的原因；在处理阶段，对检查的结果进行处理，对总结成功的经验和失败教训，对于没有解决的问题，则进入下一个PDCA循环中去解决。PDCA按顺序循环并螺旋上升，管理活动也不断地向前发展。PDCA循环是能使任何一项活动有效进行的一种合乎逻辑的工作程序，特别是在质量管理中得到了广6/9泛的应用。我国的行政审批制度的改革活动在本质上可理解为对原有的老体制下的审批制度的一次质量提升活动，行政审批体系的版本，因此，其运作模式符合一般的质量改进管理过程的理论。二、改革实施的原则根据上述的理论分析，行政审批制度改革的具体实施应体现三个基本原则服务理念原则、成本效益原则、持续改进原则。1服务理念原则这也是建设服务型政府的基本要求。行政审批制度是国家公权力的分配资源的集中体现，容易产生官本位思想。服务型政府的建设要求行政审批制度改革必须树立服务大众的理念，以老百姓角度去重塑审批流程。行政审批制度必须是能促进经济活动的繁荣，而不是设置障碍。2成本效益原则成本效益分析是通过比较项目全部成本和效益来评估项目价值的一种经济决策方法。基于成本一效益的视角，行政决策效率可以用效益成本比来表述和反映（ER/C）。当E1，即决策效益大于决策成本时，该行政决策效率为正。反之，则该行政决策效率为负。当行政决策效益与成本之间的比值达到最大时，实现资源优化配置，行政决策实现最优效率3。7/9一方面，行政审批属于行政决策范畴，行政审批制度是行政决策的程序化和建制化。另一方面，行政审批是一种政府向人民或经济主体提供的一种公共产品，其本身产生交易成本。这决定了行政审批制度的优化升级必须符合成本效益原则。需要进一步说明的是，成本与效益必须从广义的角度去理解，要注重行政决策对于预定行政目标的实现程度以及产生的社会总效益，关注其外部效应。4即不能仅从行政机构的角度去评价一个审批项目的成本效益的合理性，而也必须同时从服务对象的角度去考量。两者必须达成动态平衡。3持续改进原则据质量改进理论可知，所有的系统优化都不可能是一蹴而就的，它是个持续的过程。这也决定了行政审批制度的改革工作是一个由简到繁，由浅入深的分阶段过程，而且某些时侯甚至会出现停滞不前或调整。三、改革实施的工作思路与措施1收缩权力边界，调整政府角色建设服务型政府要求管理机构必须小而精，而不是大而全。历史经验告诉我们政府不能统管一切，而且也管不好。我国现在对经济社会活动的服务职能存在着越位和缺位现象。越位的环节需要收缩，缺位的需要加强。总而言之，就是要明确政府权力的边界。该管的要加强管好；8/9不该管的，让社会去管。推动政府职能转变深化行政审批制度改革，最根本的任务在于在政府与市场、社会博弈的进程中划分好各自的边界及其主要职能。5具体措施如下措施一服务外包对于纯技术性、常规性工作可以转由有资质的社会组织承担。措施二商事制度大幅降低前置性审批门槛，改变以前“重审批轻监管”的局面，强化事后监督。2提高服务效率，降低办事成本根据成本效益原则，新的行政审批必须比前大幅提高工作效率，节约时间成本；全面直接降低政府管理经济活动费用，激活经济活动。具体措施如下措施一删减直接取消审批事项，减少审批环节与审批层级。适用条件不合时宜审批政策没有法律依据的土政策通过审批达不到管理目的或审批效果不理想可以通过严格事后监管取代审批市场和社会能够自我调节的事项措施二下放业务下放基层，如委托下级政府基层办理或在基层自设前置服务窗口。适用条件下层行政机关能够履行的职能事项9/9在业务操作和效益上有必要外设服务窗口的措施三优化在审批环节一定的前提下，通过更好的管理手段和方法使流程得到优化。如跨部门并联审批可以提高行政效率，一个窗口对外一站式服务则可以节省市民的时间成本。适用于所有行政审批事项。措施四线上即网络化运作，利用现代网络系统和新科技加快审批工作。如建立电子办事大厅（PC端）、微信公众平台/APP（移动端）。目前主要适用于资料性提交送审业务，在实际操作中往往是线上和线下服务互动结合。随着现代网络技术的快速发展，在线上功能会越来越强大，可完成的事项会越来越多，线上办事日趋普及。3科学安排改革工作进程“四环节”