论高校教师职称评审纠纷的司法介入2

1/10论高校教师职称评审纠纷的司法介入2论高校教师职称评审纠纷的司法介入2其次,以上涉关对教师管理自然含有职称评审与工资薪金的调整等,这些内容也肯定要被纳入教师与高校间的论文联盟聘用合同内,其目的“当然期望教师致力于学术研究、教学与服务、提升文化教育与水平,以符合国家之教育政策,自有强烈之公益色彩,且教师担任教育工作,依聘约内容履行对学生应提供之教育服务,及所得行使之公权力行政,以达成给付行政上之公法目的,性质上,自属行政契约”可见,即使将职称评审事项纳入高校教师聘用合同,其“也有强烈的公共利益存在,我们可以直接根据利益说,直接认定高校教师与学校的聘用合同就是公法上之契约。”而至于“公办民营之学校,自属私立大学或院校,其与教师间之聘用契约,应为私法上之契约关系,有关之评聘,故可提起教师申诉,惟后续之法律救济途径,应谋求民事法律关系解决”。再次,姑且我们认为高校教师聘任合同是民事合同,但是高校教师职称评审委员会作出评审决定则很大程度改变了聘任的内容,即改变了事前聘任合同的民事行为,并非是一般聘任合同基于平等自愿签订的这一基础。因此,高校教师职称评审行为具有单方面、强制性的特征,自然不属于民事诉讼的受案范围。2/10二如何解决纳入行政诉讼的困境如果说高校教师职称评审行为应该纳人行政诉讼受案范围,这不得不面临这样一些质疑1学校是否是行政主体持否定意见的观点认为学校属于事业单位,不是面向社会、从事管理的行政机关2高校教师职称评审权力是否是高校自主权范畴持否定意见的观点认为该权力具有自治属性,对外界不构成影响,似乎不属于公共权力3高校教师是否有资格提起诉讼。持否定意见的观点认为高校教师作为高校管理对象,其法律地位特殊,教师与所在学校存在行政隶属关系,不具有一般社会成员的普通身份4高校教师职称评审行为纳入司法审查是否具有法律依据持否定意见的观点认为,法律、法规中尚无教师在高校管理过程中的权益受到侵犯时可以申请司法救济的明确规定。当然,客观上,司法机关以行政诉讼介入高校教师管理,还存在一个审查能力问题。这些都是需要我们直面挑战的问题。对此,笔者以为,在当前我国行政诉讼受案范围呈现不断扩大趋势的背景下,法院以上述理由拒绝为教师提供完整、彻底的司法救济已难以让人信服。现综合分析如下1大学公权力性质经由私人事务演变为公共事务按照通行观点,司法机关只监督行政主体运用公共权3/10力的行为,对机关、组织的内部管理权力无权干涉。要回应这一观点这就需要对高校管理权力的属性问题进行界定。对此,有学者认为,关于公共权力,可以从两个角度进行解释一为针对作用对象的公共权力,一为针对作用事务性质的公共权力。以前者来解释公共权力,要求权力作用双方须处于一个开放空间,彼此之间不存在行政隶属关系,被管理者以独立个体的身份与后者发生法律联系以管理事务的性质来解释公共权力,要求权力作用事务具有一定公共属性,不属于私人事务。早期社会,教育是一种私人事务,由私人负责教学与教育管理。随着社会的进步,单纯借助私人的力量已经无法满足社会成员发展的需要,于是举办教育事业、从事教育管理成为社会和政府的活动内容,教育也因此脱离了私人事务的属性,具备了公共事务的特征。现代社会,作为为社会提供教育服务的场所,高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识,培养高级人才。教育的社会权利属性也相应决定了教育事务的公共性质。高校除了进行日常的教学外,还必须有一定的管理权力来管理校务,维护日常教学秩序,落实国家教育政策、方针,行使教育管理职能。教育管理权力也不再属于一种私权利。而具备了公权力属性。因此,以第二种意义来理解公共权力,高校管理行为同样是一种行使公权力的行为,具备了被提起行政诉讼的可能性。4/102大学行政主体性质法律法规授权组织以高校为事业法人为由,认为其作出的管理行为不具备高权作用的属性,也不是一种务实严谨的态度。当代公共行政职能随着社会、经济、文化和科技的发展而不断扩张,而国家不可能无限地扩张自己的行政机关,从而不得不将部分公共行政职能向社会分散和转移的结果。传统的以立法、行政、司法、统治等职能的划分为内容的分权理论已经被打破,以国家行政权的进一步划分和下放为主要内容的“公务分权”成为现代分权理论的重要内容。地方居民团体、行业团体、公益社团、大学等组织因此而获得了相对独立于国家的法律地位,在法律授权的范围之内,自负其责地执行公共行政职能。公共行政的主体原先由国家单一垄断,现在则形成了国家、地方、行业、社团、大学等主体并举的多元化的格局。因此,高校即使作为事业法人,其如果经授权作出高权行政,也属于公共行政的主体。目前,我国行政法学理论一般认为,行政行为的作出者必须为行政主体。而行政主体与行政机关是两个完全不同的概念。行政主体是一个学术用语,泛指享有并行使行政权且能对自己作出的高权行为以自己的名义独立承担责任的管理者。能否成为行政主体与是否属于行政机关无必然联系。所以,在行政法学中才会有职权行政主体与授权行政主体的划分。授权行政主体即是对那些虽无行政机关身份5/10不能基于组织法的授权直接取得行政主体资格,却因法律、法规授权而享有相应管理权力的机构或事业单位的统一称谓。高校虽属于事业单位,但其成立要根据高等教育法的规定履行严格的审批手续,而非如行政机关那样直接依据组织法规定取得机关法人身份。但是,基于法律的特殊规定,有职称评定权的高校或其他教育机构的职称评定委员会应当被看做是法律、法规授权的组织,是一个高权主体,享有一定管理权力。基于法律的授权,高等院校成为享有高权的组织,作为其管理对象的教师负有服从校方决定的义务。高校因此而具备了行政主体的特征。所以,再以高校不属于行政机关为由驳回教师对其提出的救济申请已不具有合理性。3高校教师身份属性非特别权力关系非内部行政行为在计划经济体制下,学校与主管部门是行政隶属关系,这种关系影响到校内各种主体关系,如学校与教师、学校与学生之间也是一种隶属的关系,虽然这种秩序正在调整,但是这种传统的认识仍然具有很大的影响。而同时,由于我国行政法长期以来深受大陆法系的影响,并继承了对行政行为两分的理论外部行政行为和内部行政行为。对外部行政行为以一般权力关系理论作为理论支撑,允许司法审查的介入而内部行政行为则以特别权力关系理论作为理论支点,排除司法权的介入。由于我国计划经济下高校管理传统对司法6/10审查排斥的历史传统,正好契合了特别权力关系理论对司法权介入排除的特点,特别权力关系理论就顺理成章地成为大学排斥司法审查的理论支撑。故而,对大学自治司法审查的介入,必然面临对特别权力关系理论的挑战。特别权力关系理论在德国、日本、我国台湾地区盛行。该理论认为行政管理关系包括两种形式一般权力关系与特别权力关系。一般权力关系是“一切人民皆受国家高权支配”,相对人以普通公民的身份与管理者发生关系。而特别权力关系,指基于特别法律之原因,当事人一方对于相对人,在一定范围内有命令强制之权利,相对人有服从义务。相对人以某种特殊的身份与行政主体产生接触。该特别身份主要有公务员、学生、囚犯等。按照传统理论,特别权力关系之间的这种管理和服从的关系,不由法律调整。不得寻求法律救济。二战后,传统的特别权力关系理论日益受到来自宪政理论和现代法治观念的挑战,“因该理论而引起在机构关系中大量的基本权利地位的丧失,肯定悖于宪法精神”。德国学者认为,法治的最重要内容是“依法行政”,并据此导出“法律保留”原则。此原则的含义是特别权利不能侵犯宪法所保护的公民基本权利。“学校校规作为强制性使用的公论文联盟务法人使用规则,在影响学生身份如转学、退学以及一些重要的基本人权和自由时,应适用法7/10律保留原则”。在日本,最高法院在1977年3月15日有关富山大学学分不认定案的判决中仍然“承认有部分性秩序为特别关系”,认为,“国立大学的关系是具有自律性法规范的特殊的部分社会”。但另一方面,又“承认人权的制约应限于该关系的目的所必要的限度内,且此种关系涉及市民法秩序时例如学生的退学处分,就要接受法院的司法审查。”目前,我国在高等学校与高校教师关系方面并没有明确的规定,但在总体的制度设计方面,侧重于管理与规范,这是不争的事实。从一定程度上说,我国未有“特别权力关系”之名,却有“特别权力关系”之实,在具有特别权力关系特征的学校管理关系中,缺少明确的司法救济途径。人们一般习惯性地认为,高校对教师的职称评审是高校当然的权力。这对高校教师权利的保障实为不利,也不符合当今行政法的发展趋势。四、进一步的思考基于以上分析,高校对教师的职称评审行为纳人行政诉讼的受案范围而接受司法审查已毫无疑问。的确,司法的触角已经可以伸人大学这一象牙塔,“但司法的阳光绝不仅仅是阳光,有时可能是粗暴的,不那么令人愉快的疾风暴雨,有可能对科学的殿堂有某种负面的影响,这个问题也是值得8/10我们考虑的”。这是因为,司法介入并不是万能的,无限的,并不是所有的问题都只有通过司法介入才能解决。首先因为法院本身不能主动提起诉讼,“不告不理”是其司法介入的前提和原则。其次,司法权力在某种意义上是纯粹的消极性的权力,因为法院审理和裁判是一种事后救济。它们无权为迫在眉睫的高校问题寻找或提供可以选择的解决办法。第三,宪法学本身通过系统学说限制了司法权力。那么,究竞哪些方面司法可以介入哪些方面又不需要司法介入呢司法介入到什么程度,才能保证大学自治与司法介人的平衡呢为此,国内学者多以德国学者乌勒教授提出的“基础关系和管理关系两分法”的特别权利关系理论或以1972年德国宪法法院通过司法判例确立的“重要性理论”作为解决学生侵权救济中司法介入限度问题的工具,即凡是有关特别权力关系产生、变更和消亡的基础关系事项或有涉基本人权的重要事项,如学生身份资格的取得、丧失等可以申请司法审查而学校为了保证日常工作的正常进行所规定的管理关系事项或不涉基本人权的非重要事项,如学生纪律处分、宿舍管理等则属不可诉之事由。这种对特别权力关系理论的突破,可简单地概括为由绝对排除司法干涉向特定范围事项允许司法干涉的转变从而司法权对大学自治干涉与否的问题,就转化为司法审查对大学自治干涉范围的界定,即凡是属于基础关系事项或重要性事项的,则9/10允许司法权的介入反之,则否。“基础关系和管理关系两分法”和“重要陛理论”对于我们认识司法介入高校对教师的职称评审行为的限度有着同样的指导意义。既只要涉及高校教师基本权利的事项不论是干涉行政还是服务行政,必须由立法的方式而不能由行政权力自行决定。相应,对高校对教师管理行为司法审查的有限性、适度性要求关键是要认清所谓“大学自主权”中存在的行政权力和学术权力,分清两种权力的不同性质,划分两种权力的运行轨迹,将司法审查的基点放在行政权力上,避免对学术权力的不正当干预。正如审理刘燕文案的北京海淀区法院饶亚东法官在学术沙龙上所言,“对于学术界的理论问题,法院能否审理通过庭审,我们的回答大家应该知道了,法院审的就是法律规定、法律程序。法院判决不能涉及学术领域,学者有自己的法院判决不能涉及学术领域,学者有自己的自由”。也就是说要寻找一种可以保持大学的自治与司法介入平衡的标准或维度,找到一个切实的可行的标准来维系大学自治与司法介入,使两者相互促进,使大学更好地发挥其生产知识、人才的功能。其次,至于司法介入的内容和审查的对象,笔者以为这类纠纷主要包括涉及高校教师的人身权、财产权内容等。司法机关在审理上述案件时,主要着重于三个方面的审理一是重于审查学校行政行为的程序性要件,这是对长期以来10/10我国司法审判“重实体、轻程序”理念的一种否定,也是行政诉讼的基本要求二是对实体问题的审