宪法生态主义视野下城市发展的法治保障

1/25宪法生态主义视野下城市发展的法治保障宪法生态主义视野下城市发展的法治保障问题的提出在现代化的过程中，越来越多的人选择以城市作为生活、工作的落脚点，尤其对于大多数中国人来说，城市一直以来在人们的心目中就是作为一种现代生活、文明生活、高品质生活的象征，令非城市居民向往。随着城市化的发展，有迹象表明，城市发展的现实状况让人们对城市生活的美好期待有所幻灭。近年来，在城市发展过程中遭遇的各类事件，挑战人们的心理底线。雾霾的笼罩、饮用水污染、工程项目的选址及危化品的审批与监管、食品卫生与安全、城市公共设施、交通拥堵、治安恶化等问题，都构成对城市发展及其法治保障的挑战。为了克服在城市发展过程中所遭遇的上述问题带来的困扰，有必要从宪法生态主义的视角，审视与更为理性地思考城市发展中人类与自然生态环境之间的关系，以便为城市发展的法治保障提供新理念，采取正向的行动力。宪法生态主义作为一种新理念，是以“人类与自然生态共同利益中心”作为制度化、规则化的资源与权利配2/25置方式的立足点，以人与自然之间的和谐、人类社会内部的宽容为最高原则，以最大限度地保证自然生态环境满足所有生命体的生存与发展的最佳状态为目标。依照宪法生态主义的价值取向，城市发展的目标是生态化与可持续化，是将自然环境、经济发展和社会效益协调统一的生态城市发展模式，也是现代城市发展的理性选择。对此，城市发展的法治保障至关重要，通过制定、实施和修改城市发展法律规范，使自然生态环境与人类需求之间保持合理的张力，经济与社会的优势地位得以确立，借助于现代科学手段设定城市的生态化标准，指引、调整和保障城市发展目标的终极实现。本文的立意可以简要概括为，在宪法生态主义理念指导下，以城市发展的法治保障为主题，通过对城市发展及其制度本文由论文联盟HTTP/收集整理规则等构成的法律体系及其实施效果的检讨，针对当下城市发展中面临的具体问题提供有效的法律对策，为促进城市的和谐发展提供专业理论支持。一、宪法生态主义视野下城市发展的价值取向城市作为特定行政区域内的政治、经济和文化中心，3/25是人类社会文明发展到一定阶段的产物，也是社会文明进步的驱动力量。人类社会的不断进化过程实质上就是农业活动向非农业活动转换、农业人口向非农业人口转变、社会生活方式的转变、人文关系的变化。在有些学者看来，作为一个国家进入现代经济增长过程标志的经济增长的大大加快，一般也同时伴随着总人口中城市人口份额的加速上升。1农村人口向城市的集中是城市化的基本表征、经济活动的聚集、资金、技术等向城市高度集中，生活方式的城市化、制度城市化即“城市化”的过程，城市化过程意味着城市经济社会文化和生活方式的转型，先进的基础设施、公用设施、城市生态系统、知识性的经济结构、城市规划科学化、城市基础设施现代化、城市生态环境园林化、城市经济高技术产业化、城市居民生活高度社会化、城市资源利用高度集约化。对于各国来说，城市发展是国家现代化与社会发展的必然趋势，城市发展的重要意义是不言而喻的。但是，在人类社会的整体发展过程中，不论是先发达国家还是后发达国家，都经历过或正在经历着曲折的城市发展过程。西方发达国家的城市化模式其实就是，污染治理再污染再治理的过程。随着后工业化时代的到来，发达国家凭借着高端的科学创新和先进的技术4/25手段，以知识经济逐渐替代传统工业经济，步入生态城市的发展阶段。而那些高消耗、高污染、破坏生态平衡的传统行业，在全球化的过程中被发达国家通过各种形式和途径转移到了欠发达国家或地区，其中也包括中国在内。随着城市化速度的加快，全球的生态环境急骤恶化，资源枯竭、环境污染、物种灭绝等生态危机已经成为笼罩在人们心头上的阴影。当生态环境的破坏转化为沉重的经济负担时，后发国家面临着严峻的考验，更要对自然生态环境及其价值观作出反思。当人们极力追求经济发展、追求高速发展的时候，城市建设的重心应该是什么当经济发展与其带来的空气污染、食品安全、交通拥堵等危及到人们的生存权的时候，应当如何进行取舍真正意义上的现代化与经济发展的目的到底是什么对此，宪法生态主义为人类的理性思考提供了新的理念。它的意义首先在于矫正传统法理学观念中以人为本的偏颇立场。作为传统宪政法理学基础的自由主义价值观念是以人类利益为中心的，这一立场把人类和自然生态系统截然分开，并过于自信地将人类作为万物的尺度，从而陷入了人类是自然界主宰者的误区，也因此造就了人类的“致命的自负”。所以一直以来人类追求发展的基本模式是将经济利益最大化预设为人类社会发展的动力；对自然环5/25境的掠夺和征服成为社会发展的主要手段；没有节制的欲望和享受是社会发展的终极目标。最终使人类深陷于自恋情结之中而不能自拔。其次，宪法生态主义在深刻反省的基础上，摈弃了“人类利益中心”的传统思维模式和立场，代之以“人类和生态共同利益中心”的进步理念，蕴涵着尊重生态自然的思想。2依照宪法生态主义的观念，人类只是生态环境中的自然链接环节之一，人类与自然的存在价值是相互印证的，认可“人类价值利益对自然整体的依存性，生态自然作为整体拥有诸多层次的潜力和特征，它既是人类生存价值的最终体现，也是对人类价值目标与追求的根本性限制，人类的价值创造活动不能突破自然环境的许多特征所规定的根本性限定，同时还必须承认人类与其他生命物种种群存在价值权利的平等性。”3只有在人类和自然生态系统共存的背景下，人类自身的生存和发展需求才能获得最大限度的满足，并且只有将人类自身的利益与自然生态的利益结合在一起，才能使人类获得持续性发展的可能。人类的价值不可能超越自然生态环境整体的价值，人类具有的理性使它能够超越自己物种种群的局限，认识到自然生态整体的进化是价值创造的源泉。地球上的任何一个物种，包括人类在内，如果离开了整个自然生态系统的关照，也就失去了它的存在价值。6/25宪法生态主义视野下的城市发展是一种理性地从自然生态系统的运行法则中获得关于自身正确定位的基本立场，它以整个自然生态环境为背景来审视人类的可持续发展前景。因此，城市发展不应该只局限于注重经济发展的目标，而忽略与自然生态环境之间庇佑、相互促进的关系。宪法生态主义视野下城市发展的价值取向是城市的自然生态环境和谐与城市的社会生态和谐，并始终朝向生态城市的方向。城市的自然生态和谐城市的自然生态和谐是指城市外部与内部的生态化布局，城市发展的格局是适合人类以及其他各类生命体生存、多样化的“自然生态系统”。城市即是处于国家地理环境意义上的整个生态环境系统之内，又为生活在其间的城市居民提供生态化的空间，人与自然和谐相处，共生共存。宪法生态主义对城市发展的基本要求是，处于城市区域内这个特定的自然生态环境系统中的人与其他生命体，都以符合其自然属性的方式生存和相互依存，并与城市的生态环境系统保持一致和确定的和谐共生关系，进而形成生态城市的发展状态。或者换言之，城市居民正是生活在一个生态化的城市环境之中，7/25城市居民的生活是这个自然生态系统的有机组成部分。城市居民与自然生态环境之间的和谐状态是城市发展的终极目标，也是城市秩序的更高层次，和谐恰恰是人与自然生态环境之间在不断地调适和修正的过程中所形成的“自足的状态”，也是促进城市发展的一种自发的、内在的优化机制。作为一种价值取向，城市的自然生态和谐是人类主导下的不同生命体，在遵循自然法则的前提下，对城市环境所做的积极地回应和有益的互动，并因此而形成有利于不同类别生命体的个性发展的整体氛围。在生态城市的内涵中，和谐表达的是处于城市中的生命体对各自需求的相互肯定与满足，对各自主体地位的相互认同，以及对主体权利的相互尊重。城市生态系统的最高价值在于和谐，和谐不仅是人类的最高本性，也是宇宙的最高本性。人类只有依托在和谐的城市自然生态环境中，才能保持个性的张扬，并获得最大化的城市发展空间。所以，生态和谐对于城市而言，绝不意味着单纯为了人类的生存和发展而使城市发展变得没有节制，如越来越多的人口涌进城市，各式各样怪诞的建筑物使城市成为水泥森林，空气中弥漫的都是汽车及工业生产的尾气、废气的混杂味道，植被绿化成为难得的点缀，曾经与人为友的小动物的栖息之地不断收缩。8/25宪法生态主义视野下城市自然生态环境的和谐，是在正视人类与其他物种之间的共同栖息的密切关系前提下，通过制度化的规范体系来确定不同主体的权利主体地位，以促进不同生命体的自然进化，通过对自然资源的合理配置，实现人类与自然生态系统的共同可持续发展目标。城市的社会生态和谐城市的社会生态和谐主要是指人类在社会生活领域中的秩序状态。在全球化的背景下，以城市作为主要的生活场所，人类的社会生活呈现出多元化、复杂化和异质化的特征。外显为现代城市的文明病，在后发国家，特别是处于社会转型阶段的国家，这种特征更为突出，具体表现为社会关系的复杂化、社会结构的分化。不同利益主体、不同利益诉求之间存在着巨大的差异和分歧，人类作为一个整体，由于后天发展上的差别导致贫富差距还在拉大的过程中，其内部在一定程度上已经形成了“无法弥补的断裂”，城市的社会生活已经异化成为经济强者、资源优者恣意纵横的地方，导致城市居民作为一个整体内部出现了新格局，不断地衍生出不同类别的群体，如外来人口、农民工、打工仔打工妹，都成为新移民的称谓，实质上等同于弱势群体的代名词。在经济强者的成功光环下映照出的9/25是少数人、弱势群体的权益保护与实现的明显不足，从而滋生出越来强烈的心理变态、离异情绪和极端行为。对城市社会生活秩序不仅是一种挑战，甚至是一种严重的破坏。所以，当代的城市发展同样要面对多元主体、多元利益并存的“差序格局”，4通过更为合理、审慎地制度设计来保持城市的社会生态系统处于和谐状态，以回应社会的转型与社会变迁。所以，所谓城市的社会生态和谐旨在通过城市资源与经济的均衡发展，通过获取最大化的经济效益来有效地化解已经异化了的社会生态环境，使不同的利益群体和利益诉求都能在体制内找到自己的定位，在知晓自己作为权利主体所享有权利的同时，也对其他主体所享有权利给予相应的尊重，当权利受到侵害时，能够通过体制内的正当途径来表达自己的利益诉求。城市的社会生态和谐旨在体现经由全体城市居民的共同努力，而营造出的一种文明的城市生活状态，强调的是城市居民内部人与人之间的和谐状态，以共同面对城市发展的未来。在宪法生态主义视野的比照下，城市发展过程中表现出来的公共设施紧缺、交通拥堵、治安恶化、恶性竞争及压力、城市居民内部的分化，精神疾病心理疾病患者的增加等现象都是城市社会生态不和谐的具体表现，在深层次上暴露出人类共同体内部遭受诸多现实问题的困扰。现10/25代城市的文明病不仅体现在城市的自然生态系统上，也出现在城市的社会生态系统内。伴随着城市化进程的是城市居民内部的分化愈加明显，成为影响城市发展的社会性问题。二、城市发展的法制保障体系在中国，城市发展的法治保障与宏观政治、经济和社会环境紧密相关。城市发展的法治保障是基于城市化的前提，城市发展的法治保障贯穿于城市化的进程中。回溯中国的城市发展史，在城市发展进入到规模化、稳定化阶段以后，才出现了真正意义上的法律制度保障体系。一般认为，改革开放之后，国家进入经济体制改革、经济快速发展阶段，城市的地位与作用显著加强，并呈现出城市类别多样化的特点，除了众所周知的直辖市以外，还有经济特区城市、计划单列市，以及国务院批准的较大的市等。这些不同类别、不同行政级别的城市的设置，旨在通过对城市定位的明确设定，充分发挥其在经济体制改革和经济建设方面的独特作用。因此，必然要求通过法律规范对城市这一“特定建筑环境”，进行更为合理和科学的布局，随着规制城市发展的法律部门的出现，标志着城市发展开始进入法治化的轨道。11/25笔者认为，城市发展的法律规范体系可以描述为，以宪法为统领并在宪法基本原则指导下，以城市发展为主旨的法律法规，构成了中国城市发展的法治保障体系。概括而言，城市发展的法治保障就是通过立法来确立城市发展的价值取向，确定城市的功能、性质和发展方向，对城市的结构、形式和空间布局等具体细节作出制度安排。因此，城市发展的法律保障制度就是调整城市发展过程中所发生的各种社会关系，保障各项建设活动、方案和计划有助于实现城市的生态化、可持续化发展的目标，并对违背城市发展目标的违法行为进行处理和矫正的各种规范和制度的总称。城市发展的宪法原则城市发展法治保障的最高层次就是宪法原则。现行宪法为城市发展确定了基本原则，11现行宪法第九条第2款规定的基本精神可以概括为确立了城市发展的合理化、生态化和可持续化的基调。在城市发展的主题上，首先体现为城市的布局应当合理地利用各类自然资源，其次是保持城市自然生态环境内生物的多样化状态，再次就是维护整个自然生态和社会生态系统的和谐、秩序状态。现行宪法的规定充分体现了可持续发展的基本思路，以尊重自然12/25生态系统的和谐为前提，同时为其他相关的城市发展立法奠定了基础。城市发展的主干法从城市规划法12到城乡规划法1作为城市发展法治保障的专门性法律，城乡规划法被认为是主干法。这一层次法律规范的目标是，在宪法性原则的指导下，确立城市的总体规划。根据城市在中国经济发展中的地位和作用，确定城市性质，制定城市中长期发展目标和发展规模，明确社会、经济发展和城市基础设施建设的用地方案，提出城市主要建设标准和指标，制定产业发展、住宅建设、城市综合交通体系、河湖和绿地系统、各项社会事业空间布局规划和城市近期建设规划。总体而言，专门性法律所确立的城市发展思路具有纲领性、战略性和导向性，其作用是为城市发展提供指导性框架。5在城市发展的过程中，城市规划与城市发展的关系极为密切。在法律性质上，城市规划属于比较典型的行政规划，在实质意义上则是城市资源的配置，在人与人之间、人与自然之间进行资源的整合与配置，以实现城市发展的13/25整体目标。以城市发展为主题的专门性法律实质上就是有关城市规划的制度安排。与世界上第一部城市规划法相比，中国城市发展法治保障的起步晚了八十年。14尽管如此，城市规划法的意义还是极其重大的，一是因为它的法律位阶比较高，具有仅次于宪法的法律地位，二是它为城市发展、城市规划，以及城市建设提供了切实的法律保障。XX年通过的城乡规划法在原城市规划法的基础上，明确了促进环境保护和生态改善的原则。15该法立足于城乡一体化，科学地总结城乡建设的实践经验，同时尝试借鉴其他国家有关城市发展的先进经验，改变原有的、相对落后的原则和制度规定，确立更为合理的城市规划体系和更加严格的城市规划实施制度，以便兼顾、统筹城乡的同步发展。1此外，环境保护法17明确了“推进生态文明建设”的目标，通过保护和改善环境，促进包括城市在内的天然的和经过人工改造的环境的可持续发展，并将保护环境提升为国家的基本国策。城市发展的行政规章和技术标准在宪法原则与城市规划法律规范之下的是与城市发14/25展相配套的行政规章和技术标准等规范。1984年国务院城市规划条例的颁布，是中国第一部城市规划领域的行政法规，标志着城市发展法制保障的滥觞。该条例对城市规划提出了具体的要求，18同此后的城市绿化条例一样都提出了改善生态环境的目标。19以国务院各类有关城市规划条例的实施为驱动，政府职能部门与地方行政区域单位也开始制定相应的条例和实施细则，贯彻“改善生态环境”、“保护生态环境”的城市发展战略。其中具有代表性的还有建设部颁行的城市规划编制办法及其实施细则，以调控城市空间资源为手段，促进城市全面协调可持续发展；20城建监察规定则进一步明确了专门的城建监察工作机构及其具体职能。21这些行政规章所确立的城市规划方案的制定；城市绿地规划标准、城市绿地的保护和管理、法律责任，城市规划编制的具体规定和技术标准，为宪法所确立的城市发展原则，以及城市规划法的有效实施，提供了系列配套措施和途径。地方行政区域单位基本上都经过了从城市规划法到城乡规划法的转换，以现行城乡规划法为依据，结合本地的实际情况，对城市发展“实施规划管理”。2上述国务院行政规章与地方性法规都含有体现或配合城市生态化发展的内容，表明从中央到地方各级政府越15/25来越重视城市发展的生态化和法治化，在城市发展的过程中伴随着城市发展观念的更新，逐步地进行全面、系统的城市生态化发展法治保障体系的构建与完善。城市发展的国家纲要涉及城市发展的国家纲要为数较多，按照时间顺序，以下几个相关规范性文件最具有代表性。全国生态示范区建设规划纲要提出了在快速城市化的过程中，要改变传统发展模式，保护和建设生态环境，实现可持续发展的目标，要“以生态学和生态经济学为指导”，使生态示范区成为一个复合生态系统。其中涉及生态城市示范区的建设，通过确定城市发展的近期、中期、远期目标，有组织、有步骤地进行生态城市示范区的建设，不断地改善城市生态环境和生活环境，使园林、绿化、草坪和自然、人文景观、生态景观等各项资源得到有效合理的利用。2全国生态环境建设规划指出生态环境是人类生存和发展的基本条件，日益恶化的生态环境严重影响可持续发展。国家生态环境建设要以改善生态环境、提高人民生活质量、实现可持续发展为目标。将生态环境建设与经济发展紧密结合起来，促进生态效益、经济效益与社会效16/25益的协调统一。同时强调依法保护和治理生态环境，使生态环境的保护和建设法制化。在确定近期、中期和远期目标的同时，针对不同地区的自然特点明确生态环境建设的主攻方向。24全国生态环境保护纲要特别提出重视城市生态环境的保护，强调“在城镇化进程中，要切实保护好各类重要生态用地”。城市要“确保一定比例的公共绿地和生态用地”，并“加强立法和执法，把生态环境保护纳入法治轨道”。25规划环境影响评价条例是根据环境影响评价法制定的，目标是“从源头预防环境污染和生态破坏”，实现可持续发展目标。通过确立国家环境影响评价信息共享机制，要求地方政府及其有关部门对其组织编制的土地利用、城市建设等有关规划，进行环境影响评价，以强化规划及审批部门的环境责任，为生态城市建设提供制度保障。2此外，国家环保总局在生态县、生态市、生态省建设指标中提出了生态市的经济发展、环境保护和社会进步指标，具体包括制订生态市建设规划，城市建成区通过国家环保模范城市考核验收并获命名，设置独立的环保机构，污染防止治理和环境保护成效显著，国家环保法律法规得到有效地实施等。概括而言，21世纪以后以城市发展为主题的法律规17/25制呈现出的主要特点是，对改革开放、社会主义市场经济体制和社会转型的积极回应，以完善城市发展法律体系为目标，在具体内容上增强了城市发展的综合调控，并对旧的法律规范和技术标准进行修订，城市发展的生态化、法治化水平有了很大地提高，充分体现出对自然生态环境系统的保护与重视。特别值得肯定的是，生态城市的理念开始出现在以城乡规划法为核心的城市发展法律制度中。27从整体上看，城市发展法律制度体系建设及其保障机制，经过几十年的发展已经基本构建成型，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，同时也为未来的城市发展奠定了良好地制度基础和法律保障。三、城市发展法治保障的不足与完善需要指出的是，由于中国城市发展的生态保护理论与实践的起步较晚，相关法律法规的制定相对滞后，使得城市发展的法治保障存在着明显的不足，有待于进一步完善。笔者将其概括为观念和行动力两个主要方面。城市发展法治保障的不足首先，生态城市的理念不足。宪法生态主义视野下18/25城市发展的理念是生态城市的概念与目标。通过对现行城市发展与城市规划的法律法规的梳理，可以看出，在所有相关法律规范中尚未明确提出“生态城市”的概念。如果做一个重要性排序的话，似乎经济与社会发展处于更优的位置，而不是生态环境保护处于首要地位。其次，生态城市的行动力不足。与生态城市发展理念息息相关，行动力上也会有所欠缺。法律法规中涉及的生态城市发展制度缺乏配套的法律法规、政策的支持和细化，没有具体的实施程序、监督程序，特别是法律责任部分明显不足。由此使得已有的法律规定缺少具体的实施路径，直接影响到城市发展的设计目标无法实现。此外，与环境保护法、土地管理法等配套法律规范规定的衔接不到位，这些相关法律制度中都未能体现“生态城市”的基本建设要求，造成各部门在城市发展中的目标不相一致、不统一，不能进行有效地管理。再次，对破坏生态城市发展与建设的法律责任规定不足。以政府、规划主管部门、规划编制单位和违法建设的单位和个人作为处罚主体，城乡规划法就他们各自的违法违规行为的法律责任作了规定，主要集中在对违反法定程序方面的行为进行处罚，并不涉及在规划编制、实施过程中对造成生态环境破坏者应当追究何种法律责任。由此一来，使得自然生态环境保护与城市发展的协调统一不能得到应有的法律保障和法律救济。19/25现行城市发展与城市规划法律制度及其保障，之所以存在上述诸多有待改进之处，从根本上来说，是由于中国城市规划法律制度缺乏宪法生态主义的理念与价值取向的引导，进而导致了城市发展与城市规划在实践中对生态环境的保护力度不够。因此，当务之急是调整基本立场，从宪法生态主义的视角出发，逐步完善城市发展与城市规划法律制度，使其更好地发挥对生态化城市发展的引领和保障作用，着力实现自然环境、经济发展与社会效益协调统一的现代城市发展模式。但是，随着现代化的推进，城市化进程的加速，人们在享受城市发展所带来的愈加丰富的物质生活和精神享受的同时，也开始被能源不足、环境污染、交通拥堵等现代“城市文明病”所困扰和折磨。近年来日趋严重的雾霾问题、其他环境污染问题、治安管理、交通拥堵等问题，都是由于城市人口短期内急剧增加，以及后工业化时期人类为了追求物质利益最大化，对自然资源的过度开发、利用造成的。这种结果给人类敲响了警钟，面对人们为传统城市发展模式所付出的沉重代价，深刻反思人与自然的关系、人与人之间的关系，探寻城市发展与自然生态环境之间的和谐与统一，是宪法生态主义提供的新视野。20/25完善城市发展法制保障的具体建议城市发展的法律规范体系是一个渐进完善的过程。在这个不断融入新理念、新规则的过程中，有以下几个方面需要进一步加强。第一，城市发展要立足于全球化的背景。全球化的背景旨在提醒人们，生态城市的建设是以世界体系内的自然生态环境为背景。在国家层面，作为国际法上的主体，必须履行已加入的国际公约中的国际义务。如生物多样性公约、国际湿地公约、联合国防治荒漠化公约、濒危野生动植物国际贸易公约，以及保护世界文化和自然遗产公约中关于自然生态环境保护的规定。在国内立法中不断地将国家公约中的内容转化为国内法律规范，引导城市发展的立法、执法和司法，以及城市发展的具体实践活动。第二，补充现行城乡规划法内容的几点建议。1立法宗旨应当体现宪法生态主义的理念与价值取向。立法宗旨集中地体现了一部法律的基本价值判断准则，而法律原则直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向，是21/25法律制度内部间和谐统一的重要保障。在城市规划法的立法宗旨中融入宪法生态主义中尊重自然生态环境的思想，以及可持续发展的理念，引导城市的各项发展安排在生态保护的框架内进行，保障生态城市建设的健康发展。把人与自然看作一个整体，明确城市发展应从整体上保障人、自然、城市的和谐共存，实现长远、健康地发展。2将自然生态保护纳入城市规划法律制度中的强制性内容。城乡规划法第十七条规定了城市总体规划的强制性内容，但没有体现出生态优位原则，根据生态规律来安排城市建设的理念，也没有进一步具体规定城市控制性详细规划的强制性内容。从生态城市的建设出发，将城市绿地系统，自然资源条件的评价和综合利用，因生态、资源、文化遗产保护需要严格控制建设活动的区域，因防灾减灾需要控制或者禁止建设的地域等有关生态保护的问题纳入城市总体规划的强制性内容。详细规划可以包括规划地段各个地块的土地使用性质、容积率、植被覆盖率及公共绿地面积，基础设施和公共服务设施配套建设的规定等。3增加城市生态保护专门条款。自城市规划开展以来，中国关于环境保护、生态保护的规划专题就一直处于治理环境的被动地位，是“先污染后治理”模式下的产物，对主动防御城市生态环境问题的发生考虑较少。“生态城市”的构建，要求积极将自然生态环境保护的观点引入城市建设、22/25管理和城市规划中来，因此，可以考虑在城乡规划法中增加有关自然生态环境保护、开展城市生态规划的专门条款，引导城市发展的目标成为生态城市，以法律的强制性促进生态城市规划工作的普遍开展。第三，适时制定生态城市建设的专门性法规。随着中国城市发展与城市规划的具体实践，城市化进程的加快，表现为城市的数量、城市的规模，以及城市的功能急剧膨胀。因此，在条件成熟的时候，可以尝试把“生态城市”建设纳入专门性法律规范的调整范围，笔者建议可以制定类似于生态城市建设促进条例性质的法规，作为城乡规划法的下位法，为生态城市建设提供更为具体的实施方案、行为规范和技术标准。同时，不同级别的行政区域单位的地方性立法在不与宪法、法律、行政法规等上位法相冲突的前提下，可以结合当地的实际情况，有的放矢地就污染防治、资源保护、生态产业、城市管理等内容制定各具特色的地方性法规，充分发挥地方立法“因地制宜”更加具有针对性的规范优势，使生态城市的发展取得实际效益。第四，加大生态城市建设的监督力度。目前中国法治实践中最为突出的一个困局就是有法不依、执法不严的问题。这个问题不仅仅是城市发展法治保障面临的问题，23/25也是国家整体法治建设中面临的共同性难题。如何在当下的法律环境内，提高对城市发展的法治保障水平，需要有更为完善的法律责任的设