新公共管理理论与我国高等教育行政管理的改革

1/8新公共管理理论与我国高等教育行政管理的改革吴周静CLEARALL【摘要】改革我国高等教育体制是全社会的迫切要求，是当务之急，本文分析了在高等教育行政管理中采用新公共管理理念的必要性，提出从改革高教行政管理体制出发，强化高校办学自主权，落实动员全社会力量办学的方针，其核心是彻底转变行政管理理念，从控制型管理向服务性管理转变。【关键词】新公共管理高等教育管理教育体制改革教育关系到民族的根本和国家的未来，在民族伟大复兴的背景下，教育还是培养国家的自主创新能力，解决当前严重的社会不公平的关键环节，在国家的战略发展架构中，其重要性是不言而喻的。我国政府一直强调和努力实践着教育体制的改革，但是，我国高等教育体制存在着的种种问题和不足之处也是众所周知的，需要刻不容缓地继续改革的探索。本文从新公共管理理论出发，探讨以新的思维改革中国高等教育行政管理体制。一、新公共管理理论的核心思想新公共管理理论是80年代以来日益成长并逐渐取代2/8传统公共行政模式的公共部门管理新范式，自部分西方国家开始席卷全球。相对于强调行政系统内部结构和功能的传统公共管理模式，新公共管理理论倡导公共管理方式的根本性、方向性的改革，建议引入工商管理的理念和方法，突出政府管理的服务性功能，以提高政府管理的质量和效率。与传统的公共行政相比，新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体和管理的手段上有较为明显的变化，具有以下主要特征第一，从公共管理的模式来看，新公共管理是一种开放式的管理，在社会公共物品和服务的提供领域，新公共管理强调在公共物品和服务的提供领域引入市场竞争机制，打破政府提供公共物品和服务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参与服务竞争；在社区和市场管理领域，新公共管理极力督促政府培养和利用社会中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能。总之，新公共管理把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。第二，从公共管理的职能来看，新公共管理不仅包含行政组织内部的管理，同时还强调公共行政从“内部取向”转变为“外部取向”，即由重视政府机构、过程和程序转变到重视项目、结果和绩效。第三，从公共管理的手段来看，新公共管理主张从私人管理方法中汲取营养，认为政府公共部门应广泛采取私营部门成功3/8的管理方法和竞争机制。如绩效管理、组织发展、目标管理和人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以广泛地应用到公共部门的管理之中去。这是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果，当公共管理主要关注的不再是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多地关注取得的结果和对结果的获得负个人责任，那么私营部门在这方面多取得的诸多经验自然可以为改善公共部门的有效性所采纳。第四，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理强调提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。总之，新公共管理理论的核心就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段的企业化的方法，使政府发挥新的、不同的和有效的作用不是作为唯一的公共产品和服务的提供者，而是作为促进者和管理者，从而达到提高政府公共管理有效性和社会公共福利的根本目标，实现社会的可持续发展。二、新公共管理理论在教育领域的适用性教育学认为，教育的本质是完成人的技能和人格的培养、实现人的社会化的活动。教育具有两方面的功能一方面是推动社会发展；另一方面是满足个人发展的需求。4/8教育的两项功能决定了教育的产品性质具有双重性，一是当教育满足社会发展的需要时，具有“公共物品”的属性。教育的公共物品属性在于它存在着突出的外部效应或外部性，即教育在改变人的本性、提高人的智力、实现人的全面发展的同时，还可以为社会带来巨大的外在收益，如降低教育成本，增进全体社会成员的精神福利和心理享受等等；二是当教育表现为满足个人的人格和技能发展需求时，教育具有“私人物品”属性。教育的私人物品属性在于教育活动的产品是受教育者认识世界、改造世界或生存、发展能力的提高及精神、心理的享受和满足，而生产这种产品需要占用和消耗具有稀缺性的资源，并且这种产品的消费既具有竞争性又具有排他性。新公共管理理论认为，政府要放权、授权，由“官僚”转变为“管理者”。对高校来说，政府应下放权力，赋予学校真正的办学自主权，让高校真正成为参与教育市场竞争的独立法人实体，通过引进市场机制，在高校、市场、政府之间构建新的关系。新公共管理主张政府要转变职能，改善公共决策系统，提高公共政策质量，实现由微观管理直接的干预向宏观间接管理的转变。在高等教育领域里，政府的职能重点应该是政府为国家和社会购买教育，使越来越多的人能够接受高等教育；建立公平、有效竞争的制度环境。5/8新公共管理主张改变传统行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，放松行政规制，实现绩效目标控制，提出“三E”的评价指标。根据这个观点，政府对高校投入加大力度的同时，要与高校签订产业绩效的合同，高校则必须按照这些合同行事。新公共管理的真谛，是建立一种市场、服务导向的新的公共行政和公共管理，以提高公共服务的质量、效率和多样性，其核心理念是改善公共治理，改变传统的资源配置方式和公共产品的提供方式。首先是打破垄断、解除管制、分权和下放权力，形成一种开放的、社会化的公共服务体系，促进社区和学校的活力。同时，引入和鼓励竞争，通过一个竞争性的机制，达到扩大供给、提高质量和效率的目的。至于削减经费、高校创收等，只是在这一整体改革中的具体手段。在我国，政府治理高校模式的转变还没有真正提到重要的议事日程；如果说有变化的话，就是比以前更加强烈的行政化了，表现在政府对高校的直接微观控制和垄断教育资源这两方面，这种行政主导的体制正在显现一系列弊端，而社会对教育部门的不满也随之增加。因此，我们应该在推动公共行政改革、公共服务的社会化和推进高等学校自主权上有所作为，改变高度行政化的政府治理高校的方式。中共十六届三中全会提出的科学发展观，要求6/8“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这是市场机制最基本的价值。然而，我国高等教育发展仍处在基本排斥竞争这一市场要素作用的情况下进行。就高等教育资源配置来讲，现行高等教育的设置、布局、结构是计划经济体制下形成的格局，总体上反映不出现实的市场选择和市场导向。由于高等教育的投入增加，政府主管业务部门的权力比以前更大了，并且更多地表现为部门的权力。因此，要改变政府垄断高等教育资源的方式，充分利用市场机制，建立统一、公平、竞争、有序的高等教育市场体系。需要强调的是，利用市场机制改革高等教育体制不同于教育产业化，前者强调利用市场化方法和理念改革政府的高等教育管理模式，后者则提出教育可以是以盈利为目的的产业。其间的关键区别在于是否坚持教育是公共产品这一基本原则。三、新公共管理对高等教育行政管理改革的启示1、转变高等教育行政主导格局经过三十年的改革，我们发现中国的高等教育体制依然是一个高度集权的行政管理体系，高校招生、培养体系的计划经济特征基本没有变化，学校和教师也依然是教育行政部门的附属品，教育资源和教育经费的分配也高度依赖于教育管理部门。在高度行政化的教育体制下，高等学校办学模式单一、组织机构雷同、行政计划统一，更是7/8不争的事实。我们应借鉴新公共管理思想中“有限政府”理论，即政府不是万能政府，政府需要继续下放权力和转变职能，以方针、法规、拨款、规划等必要的行政手段进行宏观调控，鼓励社会参与，给地方教育行政机构和学校更大的自主权，采用市场竞争机制向教育的不同利益相关者政府、社会、学校等分权和赋权，对政府、市场和学校的关系进行重构，将政府各级教育行政机构对学校的管理从直接办学转化为间接调控，建立起学校的自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的公共教育体系。高等教育主管部门应根据政府机构改革的精神，在精简机构的同时，本着政事分开的原则，使教育宏观管理由重直接的事务管理转变为间接的政务管理，放弃微观方面的管理权，加强宏观方面的调控。新公共管理理论还认为政府以顾客或市场为导向，建立服务型政府。所以，政府应摒弃过去的那种只是向高校下达一些行政指令的做法，本着为高校服务的观念，对全国高等教育发展的情况、趋势等做出评估、测量，综合规划各地区高等教育的发展，合理分配高等教育的资源，倾听学校管理人员、教育专家、家长、学生、教师及社会各界人士的呼声，反应他们合理的需求，最终提高高等教育管理的服务和质量。8/8同时，政府鼓励社会广泛参与高等教育管理，这既有利于高校开拓资源，对市场经济、社会发展做出及时有效的反应，又有利于高校汲取更多民主、科学管理的营养，保证办学自主权能合理、公正地行使。2、扩大高校办学自主权新公共管理理论主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与