公共财政对新农村建设的作用机制研究

1/47公共财政对新农村建设的作用机制研究建设社会主义新农村，是从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。一直以来，我国各级财政都能在同级党委、政府的领导下，高度重视并积极支持农村建设。但由于我国公共财政框架尚在构建之中，公共财政支持新农村建设尚很多问题需要进一步研究。本课题拟就公共财政对新农村建设作用机制问题进行探讨。一、公共财政理论与我国公共财政制度建设与政策改进（一）西方公共财政理论产生与发展的历程公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的出版标志着公共财政理论的诞生。亚当斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极2/47力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。此后，约翰穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。20世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产。从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不3/47断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。（二）当代西方公共财政理论的主要内容当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要有以下几种情况第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品（物品和劳务）每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效4/47应”，是指一定的生产者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介5/47入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品，提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。（三）中国提出公共财政的历史背景及其意义6/47中华人民共和国财政的前身可以追溯到革命战争时期根据地的财政，是一种供给型的财政，财政总方针是“发展经济，保障供给”。基本目标集中于支持前线的战争和使根据地发展成全国政权。在新中国成立之初，继续在保障供给形态下，支持当12345678下一页时的国民经济恢复、治理战争创伤和支持抗美援朝，并一度实行了真正高度集中统一、统收统支财政。当大规模经济建设以一五计划为标志展开时，财政转为生产型财政，特点是依靠特定的集中型积累投入机制，支持“156”项为代表的重点工程建设，以求尽快形成自己独立的工业体系，并开始探索分级财政架构。其后在运行中曾试图通过下放财权改变高度集中统一的状态。1958年虽然犯了大跃进这样急于求成、违反规律的严重错误，然而，财政方面分权的改革方向并没有错，但在整个经济发展指导思想错误的情况下，财政分权是搞不好的，1959年以后很快再次收权。1970年曾布置再次分权，但在文革动乱之中也很快就执行不下去。延续到20世纪70年代后期，改革开放前夜，中国生产型财政主要的、最典型的财政体制被称为（中央地方）“总额分成，一年一定”。集中体制之下的生产型财政，取得了一些明显的成就，也表现出一系列问题和弊端。实行改革开放之后，迅7/47速推行了中央和地方“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制。1985年中央书记处曾正面提出财政转型的问题，即由生产型财政转型为经营管理型财政。20世纪初，邓小平南巡谈话之后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来，财政方面也正蕴酿着关于财政转型新表述。20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴财政”写进了中央文件。1998年末，项怀诚出任财政部长后，重提他在任财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座中讲到的公共财政问题。在1998年末全国财政工作会议上，李岚请副总理非常明确地提出了建立公共财政框架的要求，并提出了四个要点一是把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进公平分配；三是充分利用预算、税收、国债等经济手段做好宏观调控，并做好转移支付工作；四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，对国有资产和国有企业搞好管理。其后，各个方面对公共财政的讨论得以正面展开，党和国家最高领导层也非常强调公共财政问题，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件。近年，财政部长金人庆特别强调“要让公共财政的阳光逐步普照广大农村”，并提出了对公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。总之，中国财政形态的演变已经发展到建立和完善8/47社会主义市场经济新体制的阶段上。在中国搞市场经济，实行现代化目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和形态回答就是建立公共财政框架。建设公共财政框架的实质性内容，就是要与时俱进地处理好随经济社会转型、政府职能转变而来的财政职能转变和财政转型问题。由于这个转变和转型是没有先例的，因此，不可能按照一套已经设计好了的严丝合缝的管理体系或施工蓝图来进行，而只能首先理解为一个适应社会主义市场经济体制而发生的基本导向。这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨工程中探索的“财政振兴”，一步一步转变成相对成熟的能够跟新时期社会主义市场经济新体制和总体社会再生产发展要求相适应、相匹配的财政形态。显然，不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是一个需要解决的基本的方向性、战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义。（四）公共财政的基本特征和基本要求公共财政的基本特征和基本要求大体包括四个方面1、公共财政首先是以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和财政工作重心。这就要求财政工作要处理好公共性和阶级性的关系。经过几十年的发展，我们的内9/47外环境发生了深刻的变化，“阶级头争”的思维应该逐渐淡去，取而代之的是把注意力更多地集中在满足社会公共需要、实现社会公共目标方面。社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配的这个角度，即是要搞公共财政，要体现和强调把满足社会公共需要作为财政体系的主要工作目标和工作的重心。这是和历史发展的大趋势相符合的。2、公共财政要求合理地处理和把握政府与市场的分工关系。我们已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放。同时，市场也存在失灵的领域，因而需要由政府相应的干预、调解。跟市场失灵相对应提出的政府应尽职责之中，非常突出的就是要从理财的角度，提供出那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。3、公共财政以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。这个基本特征的基本要求和实质内容，就是理财的民主化、决策的科学化、以及社会的法治化、宪政化。这种规范的公共选择，也是政治文明建设的一个基本途径。在公共经济事务民主化和政治文明互动的提升过程中，在发展法治化、民主化的公共选择，并由这种规范的公共选择来形成财力运用的决策、监督机制。在中国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的10/47制度框架，显然还有一段很长的路。但必须要正视这个方向，明确地提出这个问题，特别要注意避免在中国社会转型期间由于矛盾的积累和触发，出现不规范的、代价高昂的公共选择过程。4、公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。要让公众对政府理财方面的信息有知情权，进而使公众愿意反馈到理财部门和立法机构，再提升和体现到财政预算收支安排中，由立法机关批准预算之后，它便成为有法律效力的执行文件。公共财政要求预算管理制度具有完整性、公开性和透明度，同时，预算要得到严格的执行，要建立起配套的绩效评估和官员问责制度，以求更好地对公众利益负责尽责。（五）近年来公共财政制度建设与政策改进1建立公共财政框架的重点改革事项自1998年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系内，积极推进了一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有（1）实行部门预算（综合预算）改革。部门预算要求各部门在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。11/47（2）实行单一账户的国库集中收付改革。中国大部分地方已经建立了有利于对财政资金实行全程监督、高效运作的国库集中收付制度。（3）推行“收支两条线”改革。其内容是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。（4）推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。我国1999年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，提高了资金的使用效率，明显地抑止了腐败行为，提高了调控水平。（5）研讨和准备收支分类的改革。我国政府收支分类改革目的是使预算收支上一页12345678下一页的分类和科目体系与国际通行标准接轨，并适应体制改革带来的诸多变化，也为今后“金财工程”信息处理方案的运行提供前提条件。（6）研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。近年财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办法，力求明确绩效评价的范围、对象和内容，争取初步建立绩效评估体系，并逐步将绩效预算的理念和方法12/47引入到我国的财政支出管理中。（7）积极实施“金财工程（政府财政管理信息系统）”。中国财政部门正在组织实施“金财工程”即“政府财政管理信息系统（GFMIS）”的建设，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，以实现中央部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。2在财政政策中积极强化公共职能的一些重点举措。（1）大力加强公共基础设施建设、国土整治和农林水利建设、生态环境保护、教科文卫等方面的需要，突出和强化了财政支出的公共职能属性。（2）积极促进社会保障体系的构建和逐步完善，实行城镇低保的“应保尽保”，在东北等地进行社会保障制度的改革试点，积极试验新型农村合作医疗。（3）增加教育投入，着力普及9年制义务教育，明确各级财政对义务教育经费的分担机制和时间表。（4）大力支持“三农”，实行粮食直补和其他多种惠农政策措施，逐步减征、免征直至全面废止农业税。（5）增加科技经费投入，支持基础科研和自主创新，以及用贴息等方式促进大型骨干企业技术改造。为贯彻落实科教兴国战略，财政不仅加大了科技投入力度，也着力13/47优化科技支出结构。（6）主动安排应急拨款，抗御SARS、禽流感等突发灾害，维护社会稳定。（7）重点支持西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起和资源枯竭型城市的产业调整。（8）加强和改进转移支付制度，缓解县乡财政困难，支持欠发达地区扶贫和发展。（9）通过税收等手段，加大收入分配调节力度。二、公共财政支持社会主义新农村建设的必然性（一）公共财政支持新农村建设的必要性对于公共财政支持新农村建设的必要性，我们可以从两个大的方面来分析第一，从公共财政的基本要求来看1公共财政存在的前提和基本职能决定了公共财政支持新农村建设的必要性。在完全竞争市场条件下，市场经济能够依靠自身的力量进行调节，达到社会资源有效配置的状态。但是，对于具有消费上的非排他性的公共产品和服务来说，难以通过市场机制得到有效供给，这就需要由非市场的力量、通过非私人经济的活动来提供。在新农村建设中的农村公共产品供给领域，医疗卫生、乡村规划与基础设施、养老与救济等公共产品的特性决定了市场机制本身并不能得到有效发挥，从而无法达到符合整个社会14/47要求的资源配置结果，为了解决公共产品供给领域的市场失灵问题，政府有必要利用公共财政手段进行干预和支持。2公共财政的作用对象决定了公共财政支持新农村建设的必要性。公共财政活动的对象是为市场经济中的家庭和企业提供公共服务，即广义上的公共产品。从我国农村公共产品供给现状来看，分税制改革使中央政府放弃了对农村公共产品供给的职能，并将此功能转嫁给地方政府，相对于中央政府而言，地方政府的财力不足，所以地方政府将有限的公共资源转向工业和城市。农民出于生产和生活的需要，不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。这与公共财政本义上的作用对象是相违背的，所以，应该发展公共财政、使其活动对象“回归”，担负起新农村建设中公共服务职能。3公共财政本身的目的决定了公共财政支持新农村建设的必要性。公共财政的目的是满足社会公众对公共产品和服务的需要，所以，最大程度、最优地满足社会公众的需要是公共财政的出发点和归宿。在新农村建设中，农业技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生等生产性和生活性公共产品对于农民生存和农业发展具有决定性意义，在农村公共产品领域实现公共财政的目的的15/47“回归”，对于促进新农村建设具有重大意义。第二，从新农村建设的现实需要来看首先，新农村建设的任务和目标需要公共财政的支持。新农村建设的任务和目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，其中，大部分属于纯公共产品或准公共产品,因此其所需资金原则上只能来自政府预算资金或预算外资金。而且，在一定意义上说，,社会主义新农村建设本身在相当大的程度上就是一种社会公共需要,属于公共财政支出的范围,原则上其所需资金理应主要由政府财政提供。其次，新农村建设巨额资金需求需要公共财政支持。社会主义新农村建设是一项浩大、繁杂的系统工程,需要巨额、稳定的资金来源。按照韩国经验推算,未来十几年中国需要投入到农村建设中的资金总量可能超过60000亿元如果2020年实现这一议程的最终目标,仅在基础设施方面,从现在开始就需要每年投入大约2700亿元。新农村建设主要靠农民的自力更生和农村的自我发展,但目前我国农业基础仍很薄弱,农民增收困难,农业和农村发展中存在的问题和困难还很多,仅仅依靠农民、农村自身力量建设新农村是远远不够的,对于广大农村特别是贫困地区来说甚至是不可能的,因此需要国家政策的大力扶持。发达国家农村现代化的实践表明,农村建设资金主要来源于政府投入。我国政府16/47工作报告中也提到了要不断增加对农业和农村的投入,扩大公共财政覆盖农村的范围。由此可见,建设社会主义新农村需要财政资金的大力扶持,否则,新农村建设就无从谈起。再次，新农村建设需要财政体制保障。财政体制既是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障,同时也是国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应的,一定的发展目标又对财政体制的安排起着决定作用。财政体制与发展战略之间的关系始终处于一种动态的适应过程中,当财政体制与发展战略不匹配时,发展战略的实现就失去了物质基础和体制保障。建设社会主义新农村这一全新战略的提出,标志着我国未来发展目标和取向上的重要变化,要求财政体制与保障机制建设适应这种变化,进行积极调整。特别是当前我国财政分权技术性安排还存在着事权与财权不对称、政府间财政转移支付制度缺少透明度和公平性、财政支出责任划分不明确等问题,导致新农村建设中财政资金使用的低效率,阻碍了新农村建设的进行。因此,必须推进和完善公共财政体制改革。最后，农村公共产品供给不足需要公共财政支持。由于我国长期以来是靠农业支持工业发展，农村支持城市发展，因此，农村公共产品供给存在严重不足的情况。农村医疗保障短缺，“有病难就医”是农民最为忧虑的问题。17/47据2016年中国卫生网公布的一项关于中国卫生资源现状的调查显示，在农村，100个人中只有12个人不同程度地享有商业或社会统筹医疗保险，而在大中城市，这个数字为54人。在医疗资源短缺的基础上又存在医疗资源分布不均的问题，80医疗资源在城市，20上一页12345678下一页在农村，与城乡人口分布状况正好形成鲜明对比。据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的农村养老保险有关统计数据，1998年，全国有2133个县市和65的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口只有8025万人，仅仅是8亿农村人口的十分之一。从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少。“九五”期间，我国预算内教育经费在高等教育中的分配比例逐年增长，但在农村义务教育中的分配比例却呈逐年下降的趋势。农村公共产品供给不足，一方面造成农民生活质量下降，使城乡差别进一步扩大；另一方面，医疗、教育、养老由农民自己负担，造成农民负担加重，也从需求方面制约了农村消费品市场的发育。就农村公共产品供给主体而言，由于收入相对比较低的农民自我筹集资金的能力不足，由社会筹集也存在一些问题，因而在今后的很长一段时间里，公共财政必须加大对农村公共产品的供给。18/47（二）财政支持新农村建设的可行性第一，当前我国发展战略的调整为财政支持新农村建设提供了契机。“十一五”时期是推进现代化农业建设的关键时期,是构建新型工农关系取得突破进展的关键时期,是我国农村全面建设小康加速推进的关键时期。但从当前我国农村来看,形势并不乐观,面临着众多亟待解决的问题。由于长期以来我国实行的非均衡发展战略主要表现为对农业、农村基础性公共产品和公共服务投入严重不足,对基础教育、公共卫生以及基础设施建设的滞后或缺失,工业化和城市化快速发展后,社会、经济与文化发展的“城乡差距格局”正在逐渐暴露出阻碍国家整体可持续、和谐发展的弊端。现在来看,要从根本上遏制城乡社会经济发展差距继续扩大的趋势,就必须按照统筹城乡发展的要求,贯彻“工业反哺农业、城市支持农村的方针”,加大各方面特别是财政对农村发展的支持力度。新农村建设正是在这个大的背景下顺应国家发展战略调整而提出来的重大举措,它是和谐社会、均衡发展、全面小康目标下的关键性内容。公共财政的职能作用、本质特征及经济社会发展新形势的现实需要,决定了公共财政必须自觉地站在调整国民收入分配全局的高度,在统筹兼顾的基础上,向重点支持农业、重点支持农村、重点让农民受益转变,既要大幅度增加财政资金对农村的投入,给予“真金白银”的支持也要着力财政体19/47制改革和创新,在社会主义新农村建设中更好地发挥财政职能作用,把国家的优惠政策真正落到实处。第二，经济实力的增强为财政支持新农村建设提供了可能。现今,我国经济实力有了显著提高,2016年人均GDP达1700美元,税收收入突破30000亿元大关,而韩国19世纪70年代初开始实施“新村运动”时,人均GDP只有270美元,所以说，目前我国总体上已具备了反哺农业、回报农民、支持农村的实力。如果能够按2016年一号文件提出的那样,国家财政支农资金增量高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年,那么,我国政府应该有能力动员足够的资金来投入到社会主义新农村的建设中。三、涪陵区财政对新农村建设的支持及问题（一）涪陵区财政对新农村建设的支持涪陵区财政对新农村建设的支持主要是从四个方面展开的一是逐步加大对农业农村的反哺力度。我区财政每年安排600800万元农业专项资金、200万元小城镇建设资金、100万元小农水资金支持农业发展和农村建设，另安排100万农业综合开发资金。2016年又新增安排200万元新农村建设专项资金。今年农业专项资金由2016年的800万元提高到1200万元。二是对畜牧、蚕桑、苎麻、烤烟等重点产业和种子20/47种苗工程、农机推广、农民工就业培训等重点工作给予倾斜扶持。在蚕桑发展上，从2016年开始，建立蚕桑产业发展基金，已经建立了400万元蚕桑发展风险基金，准备用34年时间累积到8001000万元。在种子种苗工程建设中，重点对农作物、畜禽种子种苗在试验、示范、引进、推广等各个环节进行重点扶持。从1998年以来，我区连续多年狠抓了以粮食、榨菜、果品、水产、蔬菜、蚕桑、畜禽等为重点的7大农作物和畜禽种子种苗工程，各级累计投入资金达到2000万元。为扶持苎麻新产业的发展，从1999年开始，连续多年由区财政购买优良苎麻种子无偿提供给农民种植，累计投入种子资金200万元；2016年仅畜牧业发展区财政就补贴农民250万元左右。在扶持农机发展上，从2016年至2016年，3年共计对农民购机补贴609万元。三是着力提高支农资金的使用效益。区政府专门出台了对加强农业项目的统筹管理办法，加强对农业项目的统筹管理和资金的使用监督管理，提高了财政资金的使用效益。四是逐渐建立财政筹集农业资金的多渠道。建立区级水利建设基金、蚕桑发展资金，严格执行关于土地出让纯收益的15用于基本农田建设和土地开发的政策规定，将新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费的70以上用21/47于农村发展。上述财政支农措施与其他新农村建设工作一起，促进涪陵区农村经济社会发展发生了“两大明显变化、取得了五个重大成效”。两大明显变化一是农村经济实力明显增强。2016年，全区实现乡镇生产总值41亿元，比1997年增长倍；实现农业总产值亿元现价，比1997年增长倍；实现农业增加值亿元，比1997年增长倍；实现乡镇企业总产值77亿元，比1997年增长9倍。二是农民生活水平明显提高。2016年全区农民人均纯收入2853元，比1997年增加1353元，年均增长。五个重大成效一是农村经济结构调整取得重大成效。粮经作物面积比由1997年的8418调整为6535；养殖业在农业中的比重达到45左右；农村三次产业中，第一产业比重由55调整为23，二、三产业比重比1997年提高32个百分点。二是农业产业化发展取得重大成效。特色农业主导产业基地和产业化经营体系基本形成。榨菜基地由1997年22万亩扩大到50万亩以上；建蚕桑基地万亩，常年产量10万担左右，多年以来一直居全重庆市各区县首位；建成苎麻基地万亩。2016年，全区出栏生猪万头、家禽880万只，建成了6大养猪片区和17个养殖小区，年出栏商品猪500头以上的养殖场达237个；果园万亩，商品22/47蔬菜15万亩，中药材6万亩，发展优质稻15万亩。全区发展各类农业产业化经营龙头组织245户，其中国家级重点龙头企业2户，市级重点龙头企业9户，区级重点龙头企业28户，各类农民合作经济组织（含“两社两化”）259个。2016年，涪陵被评为“中国果蔬十强县（区）”、“中国农产品深加工十强县（区）”和中国农产品加工示范基地。三是农村基础设施建设取得重大成效。全区实现了乡乡镇镇通水泥路和“两小时交通”，实现农村移动通讯全覆盖，完成了一、二期农网改造，天宝寺水库（中型）主体工程建成投入使用，整治病险水库35座，治理水土流失面积公顷，耕地有效灌溉面积达到，解决了农村万人饮水困难，全区森林覆盖率比1997年提高个百分点，发展农村沼气29873户，上一页12345678下一页全区农业综合生产能力得到进一步提高。四是农村改革取得重大成效。完成了农村税费改革，取消了除烟叶以外的农业特产税、农业税及其附加。推进了乡镇机构改革和村组建制调整。稳定完善了二轮土地承包，农村土地使用权流转有序、规划推进。粮食流通体制、农村金融体制、供销社体制、基层农业服务体系等改革取得阶段性成果。五是农业科技推广取得重大成效。通过实施种子种苗工程，23/47建成了外种鹅原种场、黑山羊原种场和三峡库区长吻鮠繁殖基地；成功培育出榨菜涪杂一号、涪杂二号和水稻宜香9303、中优9801等新品种，农作物良种普及率达到90以上。蚕桑进行了全面改良换代，苎麻也是全国最优的新品种，果品全面进行了高接换种，生猪改良也走在了区县前列。建成了全国无规定动物疫病区示范区、无公害农产品（种植业）生产示范县（区）。农业机械装备水平快速提升，农机推广居全市第一。科技对农业增长的贡献率在46以上。（二）涪陵区财政支持新农村建设中存在的主要问题尽管涪陵区财政在支持新农村建设方面已经做了一些工作，取得了一些成效，但是，无论是从公共财政的应尽职责，还是和新农村建设的要求来看，都还有很大差距。其主要表现一是财政对农业的投入总量规模小。虽然从总体上看，财政对农业的投入数量不低，2016年国家、市级对我区各类农业的投入达到18000万元，2016年达到25000万元，但是由于农业农村发展，涉及基础建设、产业发展等方方面面，所需要的资金量大，因此财政投入仍显不足。特别是区、乡镇级，由于本身的财力问题，基本处于吃饭财政，要在财政投入上有较大的增量，感觉到心有余而力24/47不足，难度较大。如在2016年中，我区本级可用财力亿元，用于农业生产性支出940万元，占；2016年区级可用财力亿元，用于农业生产性支出983万元，占1。区上和各乡镇由于历史的原因，形成的负债较重，偿还压力较大，全区负债达成亿元；44个涉乡镇、街道，2016年财政收入仅仅14782万元，仍有22个乡镇财政收入在100万元以下，最低的乡镇年财政收入仅仅万元，乡镇负债达到亿元，保持乡镇机构的正常运转靠转移支付来维持，因此在目前的发展条件下要求乡镇对农业有超出实际财力的投入十分困难。二是财政资金投入农业农村发展的结构不够合理。近年来，虽然我区财政在对农业的投入目标选择上，正在根据农业农村发展的形势变化，不断优化投入方向，如加大种子种苗工程的投入、加大农业机械化推广的投入，但是如何进一步根据农业发展的内在需要，将有限的财力更加有效地投入到农村发展最关键的环节，仍然需要不断研究分析和调整优化。三是财政投入资金的使用管理有待加强。各级通过各个业务部门渠道安排下达的项目，如何更加有效的实现农业项目集中整合，如何有效加强项目资金的管理，还处于摸索起步阶段，对财政项目资金的追踪问效管理比较薄弱。25/47四、涪陵区公共财政支持新农村建设的作用机制公共财政对新农村建设的作用机制，就是公共财政支持新农村建设的构成要素及其运作机理。这里主要从六个方面并加以简要分析。（一）建立财政支农观念更新机制，转变财政支农观念我国现在的新农村建设，是在工业反哺农业，城市支援乡村的历史背景下的新农村建设，是在市场经济体制下的新农村建设，是在加入了世贸组织后的新农村建设。与之相适应的财政支持新农村建设，是指公共财政对新农村建设的支持。这就要求我们既要从新农村建设这一新的战略高度来认识支农工作的重要性，又要遵循公共财政的基本要求和基本方法来做好财政支农工作。因此必须转变观念，拓宽思路，让公共财政的阳光普照农村，构筑城乡综合发展的机制。一是由微观管理向宏观管理转变。在财政扶持农业发展方面，坚持政策调控与资金调控相结合，产业结构调整与所有制结构调整相结合，使财政工作的触角延伸到农村经济和农业发展的各个领域。二是由单一微观的所有制形式向多种所有制形式转变。财政对那些能够左右农村经济发展速度、对财政回报率高的项目或产业，不管是什么所有制形式，都予以大力26/47支持。三是由分散投入向集中投入转变。财政支农重点，由重生产性投入，重点向农业基础设施、农产品转化和深加工、生态环境保护、农业科技、农村教科文卫及社会保障事业等方面倾斜。四是由传统农业向现代农业转变。现代农业是指科技含量高、劳动密度强、经济效益好的农业，具有生产经营形式产业化、土地经营形式资本化、所有制形式多样化、产业布局区域化、基础建设规范化和农业耕作机械化等特点，发展现代农业，是新农村建设的首要任务。财政支持新农村建设必须着重促进传统农业向现代农业转变。五是由注重产品项目向注重整体结构转变。财政在安排支农投入计划时，要从宏观上去把握，通过政策、资金的调整，合理配置农村相关资源，有效调整生产布局，在乡镇与乡镇之间生产要素的全面组合。（二）建立财政支农资金稳定增长机制，扩大公共财政覆盖农村范围财政支持新农村建设，最直接、最现实、最根本的，就是要大幅度增加三农投入，切实体现“多予”的支农理念。涪陵财政支持新农村建设最大的问题，就是支农资金总量不足。因此，摆在财政支农工作第一位的任务，就是建立财政支农资金稳定增长机制。27/471按照存量适度调整，增量重点倾斜的原则，建立健全财政支农资金稳定增长机制一是要大力增加财政支农资金。要认真落实中央关于支农投入“三个高于”的要求，按照“存量适度调整，增量重点倾斜”的原则，进一步调整财政支出结构，切实加大对新农村建设的投入力度。同时，将其列入对区乡政府的考核指标，以增加政府加大财政支农的动力。二是全面落实财政支农的地方财政配套保障制度。对于上级财政要求地方给予配套资金的支农项目，要按照有关要求，坚决落实好地方财政配套资金，保证上级财政支农项目及时启动和顺利推进。三是创新政府的投融资机制，引导资金投入社会主义新农村建设。积极运用资本投入、补助、贴息、担保、以奖代补等财政政策手段，引导社会资金、银行信贷资金、农民积累等投入社会主义新农村建设。对政府扶持的农业生产和公益性事业，在确定补助区域、补助环节和补助标准的基础上，将资金和实物直接补助到乡村、补助到农民。通过贴息、担保、政策优惠等方式以及按照“谁投资，谁经营、谁收益”的原则，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资、工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。三是积极探索建立以“民办公助”为主要形式的的支农方式。通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，28/47充分发挥财政支农资金的导向作用。要在小型农田水利基础设施、村社道路和农民住房建设、大型农机具购置等方面积极推广“民办公助”的方式。2紧密围绕农村财源建设，为生产发展和农民增收奠定基础。一要大力支持农业产业化发展，提升农业产业化经营水平。探索有效扶持方式，集中资金，以农产品加工业为重点，支持潜力大的榨菜、蚕桑、畜牧、苎麻、蔬菜、果品、上一页12345678下一页中药材等优势产业龙头企业，扩大规模，增加市场份额，提高农业产业化经营水平。二要支持农林特产财源建设，发展农林特产。重点扶持一批具有区域特色和资源优势的农林特产品生产基地和精深加工项目，培育和带动优势产业，拉长产业链条，促进当地农业和农村经济发展。三是要支持农业科技进步，提高农业的科技含量。支持农业新品种、新技术引进推广工作，支持农业科技创新和推广应用，推进农业高新技术发展；调整补贴重点，提高农业机械化水平四是要支持建立有效的动物疫情防控体系，促进全29/47市畜牧业健康发展。继续加大防疫经费投入，按照“强化公益性、放开经营性”的原则，有保有压，着力支持防疫体制改革，逐步形成有效的疫情防控机制。支持发展草食畜牧业，优化品种结构，支持实施畜禽良种工作，重点支持标准化养殖小区建设试点，推动草畜产业、特种养殖业发展。五是要加大支持农村劳动力转移培训力度。整合资金，较大幅度增加农村劳动力转移培训投入，加强资金监督管理，扩大农民培训规模，提高培训质量，帮助农民掌握先进实用技术和一技之长，提高外出务工的本领。3支持发展农村社会事业，为新农村建设创造和谐环境。一要支持农村义务教育事业发展。增加财政预算内农村义务教育投入，支持中小学危房改造工程，农村中小学现代远程教育工程、农村中小学布局调整等项目。通过实行“一费制”，困难家庭“两免一补”，在农村基础教育方面，减轻农民负担。落实农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”政策，即对农村义务教育阶段贫困家庭学生免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费。通过加大农村义务教育政策性转移支付力度，基本实行保工资、保运转、保安全、保贫困生入学的四保目标。二要逐步建立农村社会保障制度。要建立规范有效30/47的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的农村五保供养工作条例健全完善农村特困群众定期定量救助制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。要加快推进新型农村合作医疗制度建设，扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围，提高参加新型农村合作医疗农民的补助标准。三要与有关部门配合，建立完善财政支持防灾减灾的有效机制。要深入研究动员全社会之力应对自然灾害的有效途径，把支持多种形式的农业保险做为一个重点课题来研究，并积极探索。支持面向农业生产者的自然灾害救主机制，尝试建立农业保险制度。在财政支农资金有限的条件下，可以试行个别地区的农业保险制度，即由政府对特定农产品进行强制性保险，而保险公司负责建立农业灾害的预警系统，提高农业预防自然灾害的应变能力。对于政策性的农业保险公司，农业保险基金可以由政府财政补贴和农民投保费组成，并对其经营管理费用和保险费进行财政补贴，以及实行免税待遇。要探索建立农业灾害救助和动物免疫有效支持机制，适当提高灾民生活救助补助标准。建立健全符合我国国情、适应救灾特点、反应快速高效、满足救灾需要的财政支持体系。31/47四要继续支持林业生态建设。着重考虑林业生态建设重点工程自身的可持续性问题，不断提高林业生态工程资金使用效率，把生态建设与经济发展、农民富裕结合起来，逐步找到一条节约投资、以林养林的道路。五要切实提高农民整体素质。要以先进实用农业技术和务工职业技术培训为主要内容，大力实施农民知识化工程，加大农民培训力度，增强农民的科技致富能力和自主创业能力，鼓励农民在城乡进行非农业领域创业。要以提高农民思想道德素质为中心，深入开展村落社区建设，文明村镇创建和道德、法律、文化、科普、四进农家活动，大力倡导文明新风，增强农民的民主法制意识、生态环境意识、文明卫生意识，培育有文化、讲道德、守法纪、懂技术、会经营的新型农民。六要优先解决农民关心的基础设施建设和公共服务问题。财政支农必须考虑解决投资什么，怎样才能确定建设项目等基本问题。项目选择的好，公共投资才会有效。项目选择的好不好，不能由政府主管部门说了算，应充分尊重农民意愿，要从农民实际需要出发，选准最适宜的项目进行投资建设，重点解决农村经济发展起着瓶颈制约作用的因素，让农民切身感到财政支农所带来的新气象。要支持村社道路、住房、人畜饮水、有线电视、医疗、畜牧防疫、整治脏乱差现象，改善农村生态环境和村容村貌。32/47要做好村社的绿化、美化，改善人居环境。七要加强财政扶贫力度，完善财政扶贫机制。重点支持整村推进、产业化扶贫等重点工作，同时改革资金分配方式，完善扶贫开发机制，建立健全财政扶贫资金管理检测信息系统，提高扶贫资金管理水平，努力减少农村贫困人口，实现共同富裕。（三）建立支农资金的财政整合机制，支持现代农业建设1做好支农资金整合工作，提高财政支农资金使用效果财政支农资金多头管理使用，影响了资金使用整体效益和规模，与建设社会主义新农村的要求相背离，必须加大整合力度和加快整合过程。要采取制定规划，统筹安排，项目带动等措施，在现行资金来源渠道和管理权限不变的前提下，通过建立有力的组织协调机制，按照涪陵农业发展规划、区委区府的中心工作和加强资金管理的要求，将各种渠道、不同性质的资金有机地组合起来，使各项资金相互匹配，形成合力，充分发挥资金的使用效益。一是坚持以区为主推进支农资金整合。目前，多种渠道的支农资金最终都投到区一级，故区一级最有整合的条件。只要区级党政领导重视，加强组织协调，支农资金整合就会有所作为，找到整合支农资33/47金的有效途径。在坚持以区为整合资金的同时，也要探索多级次资金整合的途径和措施。二是抓紧修订完善支农资金管理制度。使各项制度相互衔接，避免相互抵触和彼此交叉重复，为支农资金整合提供制度支撑。三是在整合过程中，要加强支农资金的监管，确保支农资金安全使用。2突出支农重点，发展现代农业发展现代农业是当前建设社会主义新农村的首要任务，也就是公共财政支持新农村建设的首要重点。现代农业，主要指以现代经营管理为指导，综合运用现代科学技术和现代生产工具，以提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率为主要特征的发达农业。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。财政支持现代农业建设一是支持基础设施建设，构建牢固的农业生产保障体系，增强农业减灾、防灾、抗灾能力。在继续重点支持大型水利工程建设的基础上，还要继续加大与农民生产生活息息相关的小型农村基础设施建设，河道清淤疏浚、危房改造，农村电网建设等等。要支持抗旱水源、排涝工程建设，提高农业应对自然灾害的能力；加大对节水灌溉工程的支持力度，提高水资源利用效率；支持中小型水库消险加固，确保重点水利工程设施安全运行，发挥效应。结34/47合生态农业发展思路，加大农村水土保持，农田林网建设等农业生态环境建设投入力度，把生态工程建设和农业产业开发、区域经济发展有机地联系起来。二是支持农业结上一页12345678下一页构调整，提高农业效益水平。支持种植业结构调整，建设区域特色明显、比较优势突出的农产品产业带，发展特色农业，绿色食品和生态农业；支持主辅换位，通过支持完善畜牧服务体系建设等有效措施，促进畜牧业加快发展；支持农业产业化经营，做大做强农产品加工龙头企业，全面提高农产品精深加工能力；支持各类农民专业合作组织健康发展，提高农民组织化程度，搞活农产品流通；促进外向型农业发展，拓宽农业发展空间。三是支持农业科技进步，提高科技对农业的贡献水平。要争取农业科研院所的技术支持，加强农业科技创新体系建设，全面提高农业科技研发水平；支持良种化工程，扩大优良作物品种的覆盖率，积极与农业科研院所等有关部门开展农业科技合作共建，加快农业科技成果转化；支持推广测土配方施肥技术，降低生产成本，提高耕作产出能力。要集中力量支持重大和重点农业科技成果及先进实用技术的引进、示范和推广；积极推动农业科技体制改革，35/47特别是要结合乡镇机构改革，探索建立符合农民需求和各乡镇实际的基层农业科技推广体系。通过加大对农业科技的投入，依靠科技进步提高经济效益，推进农业产业结构调整。要继续推进农业三项工程体系建设，包括农业新品种的引进和挖掘，农业新技术的运用和推广以及农业新知识的更新和普及。要支持农业科技示范基地建设，发挥其对农民的典型示范效应。要支持农产品标准化体系、质量检测检验体系建设，以提高农产品在国内国际市场上的竞争力。要加强农业科研工作以及各项科技培训事业的投入，提高农民的科技文化素质。四是支持降低农业生产成本，落实各项农业补贴政策。要进一步做好发放粮食直补、良种补贴、农机补贴工作，落实财政支持小型农田水利建设政策。有条件的地区特别是产粮地区要对现有各项支持粮食生产的政策和资金进行适当的整合。通过各种手段和形式，有重点地支持粮食规模经营、粮食科技推广和粮食的加工转化，促进粮食生产能力的稳定提高。五是支持搞好农机合作组织建设，逐步提高农机装备水平。配合有关部门，认真搞好大型农机具更新工作，支持有条件的乡镇、村、社组建农机合作组织。认真开展好农机合作组织试点工作，为加快大型农机具更新步伐探索有效途径。36/47六是支持涉农服务体系建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化和信息化。首先，财政要拨出专项资金用于培植各种类型的服务组织，提供农林业防病、防虫、放火等公益农技服务以及农产品质量标准检测，并逐步实现服务组织的市场化运作。其次，要完善农业信息化体系建设，特别要强化价格信息服务。一方面，可以由政府支持建立信息咨询服务机构，为农民提供农产品现价预报和远期价格预报，实现以价格手段引导农民自觉进行产业结构调整；另一方面，积极培训农民经纪人并完善农民经纪人队伍，通过他们所掌握的信息进行农业产业结构调整和农产品销售。第三，加强农产品市场体系建设，积极培育市场主体，促进农产品流通的完全市场化。（四）完善财政支农资金管理机制，提高财政支农水平随着新农村