关于乡镇职能转型问题的思考

1/15关于乡镇职能转型问题的思考乡镇是我国最基层的行政组织，是我们政权的基础，乡镇工作承上启下，是巩固党的执政地位的关键性工作，乡镇干部直接同农民群众打交道，是执行党在农村各项方针政策的前沿队伍，乡镇职能发挥的好坏，直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会发展和全面建设小康社会的步伐。省委组织部关于在县级挂职的省直干部对乡镇职能转型问题进行调研的通知下发后，我深感责任重大，与县委、政府主要领导沟通并取得支持后，集中精力，全力以赴，深入全县个乡镇和县直有关部门进行实地调研。在调研过程中，严格按照通知中“三个结合”要求，本着“实事求是，力求精准”的原则，通过听取汇报、发放问卷、开座谈会、一对一交流等多种方式，深入调查摸底，取得了详实可靠的第一手材料，顺利完成了调研任务。现将调研情况报告如下一、概况及乡镇工作现状（一）概况县位于邯郸市东部，地处黄河、漳河冲积平原，总面积平方公里。地势平坦，利于耕作，是典型的平原农业县。该县现辖乡镇，个行政村，万户，万人，其中农业人口万人，共有耕地万亩（其中水浇地面积万亩，苦水区面积万亩），人均耕地亩。2/15年被国务院确定为国家级贫困县，2001年又被列为全国扶贫工作重点县。近几年，尤其是换届以来，新一届县委、政府按照围绕一个提升（县域经济综合实力），强化四个突出（对外开放、工业立县、民营发展、环境优化），实现五个突破（农业特色园区、企业改制、重点项目建设、完善县城功能、出口创汇）的总体思路，不断活跃经济工作全局，加快县域经济升级晋位，进一步加强党的建设，提高执政能力。关心群众利益，维护社会稳定，努力构建和谐，促进了三个文明建设协调发展，加快了全面建设小康社会的步伐，使全县经济社会各项事业得到持续、快速、健康发展。2016年，全县生产总值完成亿元，同比增长；全县固定资产投资完成亿元，同比增长；财政收入完成万元；农民人均纯收入元，同比增长，是1998年以来增长最快的一年。社会各项事业和党的建设也都取得了新的成绩，多项工作在省市获先进。今年9月份，全县生产总值完成万元，增长，其固定资产投入完成万元，增长；财政收入完成万元，增长。项目建设卓有成效。先后开工建设个，总投资近亿元。对外开放实现新突破,实际利用外资万美元，增长，继续在邯郸市保持领先位置；出口创汇完成万美元，同比增长。目前是历史上开放力度最大、新上项目最多、经济发展最3/15快最好的时期之一。（二）乡镇机构设置及人员编制情况县个乡镇中，一类乡镇个，二类乡镇个，一类乡镇行政机构均设个综合性办公室，即党政办、财经办、社事办、计生办；二类乡镇行政机构均设个综合性办公室，即党政办、财经办、社事办。乡镇事业机构均设个站所，即农业综合服务中心、文化广播服务中心、计划生育服务中心、农税分局、统计站。县级主管部门派驻乡镇行政机构有公安派出所、法庭、司法所，其编制含在县级主管部门，经费开支渠道均为全额财政。县级主管部门派驻乡镇的事业机构有土管所，其编制含在县级主管部门，经费开支渠道为自收自支。个乡镇行政编制共计名，现有人员名，缺编名，经费开支渠道为全额财政。事业编制共计名，现实有名，超编名，经费开支渠道是财政开支的有农业综合服务中心、农税分局，统计站。是自收自支的有计生站、文化广播服务中心。个乡镇非财政开支人员名；财政开支人员人，财政开支人员占乡镇人员的。（三）目前乡镇政府承担的主要工作和现状县于2016年开始减征农业税，今年实行全免。免征农业税后，乡镇工作的内容和形式都发生了很大的变转，目前乡镇所承担的工作主要有4/151传达贯彻上级党委、政府的方针、政策，搞好宣传动员，带领乡村干部抓好贯彻落实，做好维护稳定的各项工作。2经济工作。组织和带领群众发展本乡镇经济，完成上级党委政府下达的主要经济工作任务。如引进外资、增加农民收入、契税等。3加强党建工作。抓好基层民主政治建设，巩固党在农村的执政基础，对支部、村委等村干部进行管理，通过对村干部管理，实现对乡村事务的管理。4搞好社会各项事业的服务管理。包括计划生育、文教、卫生、交通、扶贫、民政、各项工作的统计、乡村道路建设及管理、文明生态村创建、农业、水利、林业、畜牧、残疾人事业等。5致力服务“三农”。为农民提供致富门路，传播致富信息，强化对农民就业引导和技术培训，指导农村经济发展，搞好农村市场服务，为农业生产和农民增收铺路搭桥。乡镇是城市和乡村的结合部，乡镇政府分管着全部县直部门在农村的各项工作，上头千条线，下边一根针，大到农业综合开发，小到村容村貌治理、沼气池建设、庭院绿化，还有耕地占用税、契税等系列税收以及计划生育、司法、综合治理、妇女儿童、党员团员、统计等一系列具5/15体工作，结果造成乡镇职能泛化。主要表现在一是乡镇职能有错位、越位、缺位现象，管了一些不该管、管不了也管不好的事，一些分份内之事却没有做好。目前，绝大部分乡镇人员工作很有热情，也很想为群众办一些实事和好事，但由于工作面宽，头绪繁杂，上面检查多，往往顾此失彼，服务群众的精力被一些事务性工作牵扯，影响了为群众服务。二是取消农业税后，一些乡镇干部受过去“管理型、家长型”角色的影响，认为失掉了管理农民的有效手段，面对新形势、新任务，感到无所适从，向“服务型”角色转换慢。二、乡镇职能转型中存在的问题及原因分析（一）政府职能不清，条块关系难以理顺。一是乡镇政府管了许多管不了也管不好的琐事，许多繁事本应由农民自管或由事业站所承担，而乡镇政府却大包大揽。同时，乡镇政府舍弃了很多该管的事，如有不少经济项目，因管理体制不顺造成无法上马而流产。二是乡镇作为基层政权组织，具有政治、行政和社会经济管理等各方面的职能，但由于体制改革不配套，使许多本隶属于乡镇的权力被条条所控制，造成条块之间磨擦日益加剧。在现在乡镇运行机制中，名义上实行条块结合，实际上是权力在条，责任在块。一方面，肢解了乡镇政府的职能。乡镇政府没有自主权，不能根据自身的发展统筹兼顾。另一方面，责6/15多权少，严重破坏了责、权、利三结合的行政管理基本原则，乡镇权责失衡，无权无利只有责，形成“权在上，利在线，责在乡”的责、权、利脱节现象。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府却缺乏与其职能相适应的权力。三是条块分割，责权利不统一，削弱了乡镇政府的行政职能，出现了条块互相推诿扯皮现象。在实际工作中，最突出的问题是有利则争，无利则推，各行其是，重复劳动，加重基层负担。（二）历史债务消化吸收慢。由于前几年“普六”“普九”、“小康”达标等原因，乡镇或多或少都背负着一些历史债务。这些债务的形成既有上级政策的原因，也有自身的管理问题，经调查，主要有以下几个方面一是发展乡镇经济而形成的债务。为发展乡镇企业对外借款及用财政担保产生的贷款连带责任，也包括解决农村合作基金会形成的债务。二是发展社会事业而形成的债务。主要是完成各项指标诸如普六普九、修路、卫生建设等向金融部门的贷款，几乎导致乡乡借款，累积债务较重。三是农业开发，农业水利建设，集体投资，个户受益，且投资大，回报率低，投资难以收回。四是乡镇地方财源缺乏，财力不足，但为完成上级交办的任务和保证机关工作正常运转不得不举债办事。乡镇的历史债务时间跨度大，累积时间长，加上乡镇地方财源匮乏，财力不足，如果仅靠乡镇自7/15身消化，需要相当长时间。（三）乡镇财政收支矛盾和困难较大。主要表现在乡镇财政职能得不到发挥。原因是实行统收统支财政管理体制，使乡镇政府实际上失去了作为一级财政分配主体的地位，而成为县级政府的经费领报单位，乡镇财政所成为县财政的预算单位，只能对本乡镇的财务进行核算和监督，弱化了乡镇财政的管理职能。事权和财权不明确，责任不清，收支脱节，乡镇的积极性没有调动起来。实行统收统支管理体制，乡镇的收入全部缴入县级财政，支出由县财政拨付，收入多少与支出关联不大，从而使乡镇产生了严重的“等、靠、要”的“大锅饭”思想，工作积极性大打折扣。（四）个别事业机构不健全，服务难以到位。部分乡镇少数事业机构不健全，甚至成了“一有四无”站所，即有机构、无牌子、无站址、无人员、无经费，如文化广播等机构。部分机构职能没有充分发挥，如农业综合服务中心的技术性、服务性功能发挥不到位，已经影响到了农业新技术的推广和农民的增收致富。（五）乡镇人员结构不尽合理。前些年，由于计划生育、农业税征收等工作任务繁重，乡镇都进了很多自收自支人员。由于照顾性进人、入口把关不严，以至于乡镇人员文化、素质参差不齐，结构不合理。在现有人员中，8/15工人多，干部少；中专以下文化程度的多，大专以上文化程度的少；非专业技术人员多，专业技术人员少，不适应农业产业结构调整的需要。三、对加快乡镇职能转变的建议及探索（一）深化机构改革，精简机构人员。一是合理设置乡镇机构。按照政事、政社分开和统一、精简、效能原则，合理调整和设置乡镇机构，适应职能转变需要，充实和加强涉农服务事业机构，明确其法人地位，促进其由无偿服务向有偿服务转变，逐步减轻财政负担。可以把计划生育服务中心、司法服务、残疾人事业等事业服务机构划分出去，成立社会中介组织或垂直到其县级主管部门，相关人员人随事走，离开乡镇政府机构。二是精减富余人员，完善用人机制。提前退一批。已到或接近退休年龄的干部，实行离岗退养，保证这部分人的养老福利、保险等切身利益的合理、公平解决到位。分流走一批。对素质较高的大中专毕业生不是财政开支的人员，可下派到村任职，或提供再就业的机会，前提是保证所欠工资足额补到位，消除自收自支人员和非财政开支合同人员。竞岗选一批。采取优化组合，公开竞争上岗的方式分流，实行阳光操作，避免出现大的波折和问题。通过精简机构，裁减人员，降低支出，为乡镇财政松绑减压。近两年，县在乡镇机构改革和优化乡镇干部结构9/15上做了许多有益实践和探索，并收到明显成效。一是将乡镇的七站八所合并为五个综合性事业机构，提高了工作效率。二是严格控制乡镇行政编制，特别是实有人员做到只减不增。三是让年龄大的乡镇干部回到县直，选派年轻干部充实基层。去年，该县根据自愿的原则，把名岁以上的乡镇干部调到县直单位工作，并采取自愿报名、组织推荐、资格审查、考试上岗的方式，把名热爱乡镇工作的优秀年轻干部充实到乡镇工作。使乡镇干部队伍平均年龄比原来下降了岁，整体文化素质有了明显提高，队伍结构得到了进一步优化。（二）合理划分事权，强化乡镇功能。一是理顺县与乡镇之间财权和事权的关系。简政放权，将属于乡镇一级的权力（财权、管理权等）真正下放给乡镇，使责、权、利一致，人、财、物统一。人事劳动部门按编制管人，控制人员规模，乡镇因事设岗，双向选择，择优录用。实现依法行政，将县直部门驻乡镇的技术服务性和社会服务性机构的人、财、物权全部下放给乡镇管理，县直主管部门只进行业务指导和监督。二是改变县直部门对乡镇的考核指导办法，建立科学的考核评价体系。凡是由乡镇负责的工作，县直部门要多指导，少干扰；凡是应由县直部门负责的工作，就不要考核乡镇。（三）转变政府职能，增强服务效能。一是准确进10/15行职能定位。政府不宜管得过多、过死、过细，应集中精力抓政策落实、管理监督和公共服务，正确履行“规划、监督、协调、服务”职能，把乡镇职能切实转变到政策宣传、经济调节、社会管理和公共服务上来。二是创新工作方法。建立起从技术上、信息上帮助群众、引导群众的制度。在管理、执法中，坚持依法行政，抓好服务制度建设，积极推行服务承诺制、执法责任制。三是强化服务意识。及时为群众提供产前、产中、产后服务，积极扶持农民发展产业、增加收入。今年以来，县不断强化乡镇引领发展生产的职能，引导乡镇干部由“管理型”向“服务型”转变，使其逐步成长为帮助农民增收、农业增效的“导航者”。余名乡镇干部深入全县个行政村，通过调查研究，把脉号诊，为农民出点子、想法子、找路子，帮助农民解决生产生活中的实际困难。农技人员开展了进村入户助民增收活动，深入田间地头，送技术，送良种、良法，送优质农资，使个农户接受了科技指导，个农户调整了种植计划。联系帮扶的个科技示范户，农业种植效益明显提高，使良种良法直接到田入户，技术要领直接到人，效果非常明显。此项做法，被市委研究室编办的调查研究杂志采用，市委常委、农工委书记史增海做了重要批示，副省长宋恩华指示农业厅对的做法进行总结并在全省推广。同11/15时，乡镇人员还积极为农民搞好市场服务，帮助农民解决农副产品的销售等问题，得到了广大群众高度评价。（四）进一步完善乡镇财政管理体制。一是财权与事权相结合。以分税制财政体制为核心，根据“统一领导，分级管理”和“财权与事权相结合”的原则，在合理确定乡镇政府事权的前提下确定乡镇的财政管理体制，建立起激励与约束相结合的发展和效率机制，调动乡镇政府增收节支、确保收支平衡的积极性，切实做到科学理财。二是加强乡镇财政组织建设，充分发挥乡镇财政作用加强乡镇财政组织建设，建立健全乡镇财政机构，配备必需的人员；充分发挥乡镇财政职能作用，努力建设职能完善、体制规范、财源稳固、制度健全、管理严格、收支平衡、高效精干的乡镇财政。三是建立和完善对乡镇财政转移支付制度。规范运作，加大转移支付力度，保证乡镇组织正常运转，促进乡镇经济和社会事业发展。四是规范乡镇财务管理，严肃财经纪律。建立健全乡镇政府各项财务管理制度并加大监督管理的力度，杜绝“小金库”等违法违纪问题的发生。对乡镇所属的行政事业单位可实行报账制度，集中管理有关账目，由乡镇财政统一开户、统一核算、统一管理。财政困难的乡镇可考虑建立工资专户，优先保证工资发放。（五）采取有效措施，妥善处置旧欠，杜绝新增债12/15务。一是建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务。改进项目投资管理办法，对上级投资的项目或工程，需县乡财政配套的，应取消乡镇一级配套。二是按照统一的标准、口径、内容对乡镇债务进行清理核实，核清债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任。三是先易后难分步消化债务。按照债务形成原因分项剥离债务，并合理分类处置不良债务；对乡镇经商办企业形成的债务，采取措施追回欠缴或拍卖还债，企业仍正常经营的，应办理债务划转手续；对乡镇为企业担保形成的债务，要依法解除担保。在消化乡镇旧欠，控制新增债务方面，采取了许多行之有效的方法和措施。一是发展上经济项目，增加乡镇收入。去年镇就新上了锦泰棉纺和振兴油脂两个投资超万元的项目，并且当年建设，当年投产，当年见效。县南堡乡发挥本地资源优势，积极发展蒜干加工业，蒜干加工厂由原来家发展到了目前家，蒜干加工业已成为该县农业产业化的一个亮点。这些乡镇民营企业都为乡镇财政注入了新鲜血液，为乡镇妥善处置旧欠，杜绝新增债务提供了条件。二是县财政通过加大转移支付力度，逐步减轻乡镇财政压力，杜绝乡镇新增债务。对本应由乡镇负责的部分乡村干部工资县财政给予补助，全县农村支书、主任工资县财政负担一半，乡镇计生站人员工资县财政每13/15人定补元。县财政每年还投入万元，加强乡镇正规化建设，改善乡镇办公条件。（六）培育和发展农村经济合作组织，促进乡镇转变经济管理方式。提高农民进入市场的组织化程度，是乡镇发展经济职能的一项重要内容。实践证明，农民专业协会和龙头企业等农村经济合作组织在引导产业发展、技术服务和组织农产品销售等方面，发挥了许多政府无法替代的作用。通过扶持发展各类农村经济合作组织来实现乡镇管理经济方式的根本转变。一是用政策引导、市场竞争的办法，培育和发展一批农村经济合作组织。在优势行业、新兴产业和其他相关领域，发展和培育一批行业协会；支持具有产业、产品和市场优势的行业，组建区域性行业协会；创造良好的环境，吸引全国、全省、全市性的行业协会落户本地。二是根据农村经济合作组织的成熟程度进行相应的配套管理，促进其按计划、有重点、健康地发展。加强农村现有经济合作组织的改造和优化，有层次、有重点、分步骤地促进发展。县财政可安排一定的专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。农村信用社等金融机构支持