农村集体建设用地使用权上市流转之我见

1/4农村集体建设用地使用权上市流转之我见广东省政府发出关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知，明确农村集体建设用地使用权可上市流转，多年来在隐形市场客观存在的农村集体土地可与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场，这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破。省政府出台的通知将这一隐形市场的运作公开化，纳入统一土地大市场，将有利于盘活农村原有的建设用地，从而大大减轻对新增建设用地需求的压力，推进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。然而，广东省此项政策的推行具有很强的地方特色。从全国范围内看，农村集体建设用地使用权上市流转时机尚未成熟。基于我国国情，可以从以下几个方面分析原因。一、从外部环境方面看第一，家庭联产承包责任制的制约。在这一制度下，集体土地所有权主体不明，农村集体土地所有权的残缺，使农民集体不能充分行使土地权利承包期短，易产生短期行为土地按人、劳或人劳结合平均分配，规模细小，制约集约化、规模化经营产权不能流动，制约土地资源的优化重组。第二，现行法律法规的制约。土地管理法第六2/4十条规定“农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件”，土地管理法第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，农村集体建设用地在一定的条件下可以流转。但缺乏明确地规范农村集体建设用地流转的法律法规，农村集体建设用地的流转处于无法可依状态。第三，现行土地管理体制的制约。我国现行的土地利用规划制度、土地征用制度、土地用途管制制度都难以适应农村集体建设用地流转管理的需要。一方面，由于我国长期以来实行土地的国家、集体二元所有，土地利用管理在城乡之间是存在差别的。现行规划的焦点往往是城市建设用地、国家基础设施建设用地和农村的耕地，对农村各项集体建设用地的需求缺乏研究，在控制指标的制定上缺乏科学性，在实践中也缺乏可操作性，难以满足农村集体建设用地流转管理的需要。另一方面，土地利用规划与城市规划缺乏有效衔接，使农村集体建设用地流转最为活跃的地区城乡结合部成为管理的真空地带。第四，社会保障体系不完善，广大失地农民的保障3/4存在问题。对农民来说，失去土地就失去就业岗位。失地农民向非农产业转移过程中，只有少数人能利用发展带来的机遇再次创业，大多数失地农民由于文化素质较低、劳动技能较差，在土地以外的其它就业岗位竞争中没有比较优势，难以找到新的就业机会，生活环境恶化。二、从农村集体土地的内在条件看第一，从集体土地的特殊社会地位来看，集体土地具有人身依附性、政治效应、关系到社会稳定。土地是农民家庭的生活保证。失去土地的农民面临笔者之前提到的生产生活各方面的问题，解决不当就会影响到社会的稳定。第二，全国农村集体建设用地使用权上市流转会致使农村集体经济组织为了追求短期利益而占用耕地。随着工业化进程的加速，集体经济组织依靠土地，尤其是建设用地，发展本地经济是利益驱动的必然。集体建设用地使用权上市流转会导致人为的农村建设用地规模的扩大和耕地的减少。第三，农民传统观念与经济行为的特点的制约。当代中国大部分地区，尤其是中西部地区，农民的思想体系及价值观念与现代市场经济环境相比仍处于较低层次的发展态势之中。与此相适应的经济行为是行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。传统观念与经济行为的特点决定了农民难以成为投资主体，对集体建4/4设用地使用权上市流转的可行性形成制约。综上所述，虽然广东省发出关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知明确农村集体建设用地使用权可上市