浅谈《人民调解法》的实施

精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创1/11浅谈人民调解法的实施浅谈人民调解法的实施【内容摘要】十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了人民调解法，并于1月1日开始实施。它的实施将涉及到社会的方方面面，对规范人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定，将产生重大而深远的影响。本文通过对人民调解法的解读，结合当前社会矛盾化解的现状，谈谈公安机关在该法颁布后如何与人民调解有机衔接，构建多元化调解机制合力化解社会矛盾，共同维护社会稳定。【关键词】人民调解法意义亮点现状思考当前我国正处于大发展、大变革、大调整社会转型期，在经济快速发展的同时，各类矛盾纠纷日益增多，各种利益关系此消彼涨，各种价值观念交互碰撞，因矛盾纠纷而引发的群体性事件亦日益增多，已严重影响到社会稳定。在这样社会背景下，公安机关作为维护社会稳定的主力军，必然处于各种社会矛盾交织的风口浪尖，必然要承载更多的化解矛盾的社会使命。人民调解法的颁布实施，为社会矛盾化解提供一条可行性路径，我们应当在党委政府领导下加强人民调解建设，充分发挥人民调解在维护社会稳定中第一道防线作用，及时消除和化解各种不稳定因素，共同构建和谐社会。一、在总结吸收实践成果上制订人民调解法，完善了我国社会主义法律体系，有效地推进了社会矛盾化解，具有划时代的意义。（一）人民调解法精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创2/11是对中华民族优良文化的继承和发扬，是对民间传统的理性吸纳。几千年的中华文明留给我们许多宝贵的精神遗产，“止讼息争”、“以和为贵”、“化干戈为玉帛”、“冤家宜解不宜结”无不体现了中华文明“和”的思想，当代中国提出构建和谐社会也与中华历史文明一脉相承，人民调解法正是对中国文化精髓的继承和发扬。新中国的法制建设之路，从照搬苏联模式到借鉴西方立法经验，深深地打上模仿的烙印，而法律本应该是民族精神的体现，单纯的移植难免出现“橘生于淮南则为橘,生于淮北则为枳”的尴尬局面。人民调解制度是在党的领导下，继承了我国民间调解的传统，经历了革命、建设和改革各个历史阶段的实践，以非诉讼方式化解矛盾、消除纷争、促进和谐。（二）人民调解法是对当前推进三项重点工作的制度保障。化解社会矛盾、创新社会管理、公正廉洁执法三项重点工作，是在全国政法工作会议上根据我国国情、民情和经济社会发展现状对政法工作的提出的富有针对性的战略部署。当前，改革开放进入攻坚阶段，社会各类矛盾凸显叠加，仅仅依靠国家机关化解矛盾，资源有限、能力也有限。我国是人民当家作主的国家，社会矛盾也以人民内部矛盾为主，要化解矛盾，不仅要依靠国家机关，更要依靠广大人民群众，用他们自己喜爱的方式，实践证明人民调解，会起到事半功倍的效果。（三）人民调解法是构建“大调解”法律保障精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创3/11的有机组成部分，是依法治国方略的内在要求。人民调解法出台之前，我国宪法、民事诉讼法、行政诉讼法、婚姻法等法律虽有涉及人民调解的内容，但规定的比较零散，人民调解法的颁布完善了我国在调解工作方面的立法，使构建“大调解”体系（文中把人民调解法实施后的调解机制与以前习惯称的大调解用“”加以区别）的法律依据更加完备。构建“大调解”工作体系，是在自愿合法的前提下以冲突双方都能接受的方式解决问题，从而使矛盾纠纷从根本上得以化解，这本身就是社会主义法治追求的目标。将调解与社会主义法治理念有机结合起来推进法治建设，有助于在全社会大力培育社会主义法治观念，弘扬社会主义法治精神，实现“大调解”与法治建设相互促进、相得益彰。二、国家以立法的形式对人民调解的性质、组织形式、程序、效力作出规定，在实现人民调解规范化的同时延伸了与行政调解、司法调解的衔接。（一）组织、经费保障赋予人民调解组织恒久的生命力。长期以来，人民调解处于自发无序状态，各地的开展情况极不平衡，普遍没有持久力和深入力。人民调解法明确规定了县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，村委会、居委会和企业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费，这一规定解决了长期困扰人民调解的生存问题，给调解工作精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创4/11注入了恒久的生命力，同时法律还对调解员的补贴以及在调解工作中致伤或牺牲等一系列保障性措施，解决了调解员的后顾之忧。（二）调解协议效力的司法确认拓展了行政调解途径。人民调解法规定，人民调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行；双方当事人认为有必要的，可以向法院申请司法确认；经法院确认合法有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向法院申请强制执行。在实践中，经公安机关大量工作双方当事人达成调解协议，但事后一方或双方当事人反悔，由于调解协议缺乏强制执行力，我们往往无能为力，这样的案例屡见不鲜。人民调解法的颁布，为我们开拓了思路，一方面考虑在行政受案前将案件转入人民调解程序，另一方面考虑将过去在公安机关主持下的调解转换成在人民调解法框架下实行的人民调解，使协议具有法律强制力，从而有效降低行政司法成本。（三）从法律的层面明确与其他调解形式的衔接机制。人民调解法在总结实践经验的基础上贯彻调解优先原则，发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用，该法共有四处规定了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系。明确规定了基层法院和公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解；公安机关行政裁决之前，一些可以不经过诉讼程序来化解的矛盾，可以引精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创5/11导到人民调解，运用人民调解的手段解决矛盾纠纷。（四）充分保障当事人权利，同时畅通了群众的诉求渠道。人民调解法规定当事人在人民调解活动中享有选择或者接受人民调解员、接受调解、拒绝调解以及要求终止调解等四项权利，充分体现了调解的自愿、平等原则、尊重当事人权利原则。这些保障性规定从另一角度看，当事人在选择人民调解时也可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利，有效畅通群众的诉求渠道。一般情况下，当事人双方经过调解程序，应当获知可选择的诉求途径，即使一时不能达成协议也会引导群众走合法诉求之路。三、正确审视当前人民调解的现状以及新法颁布前在构建大调解过程中出现的问题，寻找症结探索新路。近年来，各级政府已经充分认识到社会矛盾日益激化带来的不稳定，开始提出构建行政性大调解体系的新思路，并取得了不少行之有效的经验和做法，但这些有益的探索尚处于局部、粗浅的做法，没有形成相应强制力来确保运行。（一）基层人民调解组织松散、功能弱化。一是基层调解组织功能持续弱化。随着经济的发展，生产生活方式的变迁，大部分基层调解组织名存实亡，原先能发挥作用的调解人员或外出打工或经商做生意，无法保证足够的精力和时间摸清社情民意、排查化解矛盾纠纷。加之“万能警察”在群众头脑中形成思维定势，大量矛盾纠纷直接流向公安，基层民警精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创6/11疲于应付，苦不堪言。二是没有形成整体的调解网络。随着城市化程度的不断提高，人口的集中必然会带来更多的矛盾纠纷，特别在一些重点区域、行业体现更加明显，而恰恰这些区域、行业的纠纷解决机制还没得到有效开发和培育。比如工业区、房地产、金融、卫生、工会、妇联等特定区域、行业的基层人民调解组织尚为空白，无法发挥这些组织在各自领域的独特优势。三是调解纠纷的领域狭窄、主体单一。长期以来只对婚姻、家庭、邻里纠纷等类型进行调解,对于因资源配置、工资福利、拆迁安置、非正常死亡等引起的重大纠纷发挥作用不大；纠纷主体也仅限于公民之间，公民与法人及其它社会组织之间的纠纷涉及很少。（二）调解员队伍整体素质不高，缺乏培训教育保障。一是长期以来调解工作依靠富有调解经验的老同志担当，普遍文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，不能适应新时期调解工作的需要。二是队伍缺乏稳定性，调解人员调整频繁，不能专职专用，相应的后备力量培养跟不上新陈代谢的速度。三是缺乏培训、教育保障。大部分调解员做调解工作依靠的是多年的经验积累，在方法上只停留在说教和情感影响上，不能依法调处复杂矛盾纠纷，再加上日常培训再教育机制的缺失，使调解水平停留在粗浅的层面，这是制约调解工作深入开展的一大瓶颈。（三）人民调解与行政调解、司法调解在工作上缺乏有效衔接。一是由精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创7/11于人民调解组织与行政部门、司法部门无隶属关系,且缺少必要的激励机制和责任机制，使大调解衔接机制过于原则空泛,缺乏刚性而难有实效。二是行政性大调解衔接的程序及其具体操作规范虽有一些规定，但在矛盾纠纷分类管辖、移交归档、信息交流以及时限规定等一系列制度的明确和落实上尚未完善，使“大调解”每一个环节均难以有章可循。三是调解协议的效力在诉讼中难以得到法律确认。调解协议的履行,取决于当事人的信用，如果一方当事人不守诚信不履行协议，而又缺乏相应的制裁手段,在很大程度上影响了调解在群众中的认同度和权威。四、依托新法推动调解工作创新发展，进一步完善”大调解”运行机制，规范对接工作，努力为群众提供多元有序的诉求表达渠道。人民调解法的颁布，为化解社会矛盾纠纷提供有力的法律支撑，公安机关要把握新法颁布实施的历史机遇，积极主动当好党委政府的参谋，做好借力文章，实现从形式大调解向实质“大调解”、局部大调解到系统“大调解”、粗放大调解到精细“大调解”的转变。（一）依靠党委政府，群策群力推动“大调解”创新发展。一项新的法律法规从诞生到全面实施，很大程度需要政策的强力推动，要构建新法下的“大调解”体系，坚持党委统一领导、各方协调一致是基础。如何找准法律基点、理顺各方关系，是构建新形势下“大调解”体系的关键。一是构建全覆盖的调解精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创8/11网络。充分依靠党政主导作用，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，建立健全县、乡、村相衔接的区域性调解组织，以及覆盖交通事故、医患纠纷、劳动争议、消费纠纷等领域的行业性、专业性、区域性调解组织，使之形成一个整体联动、条块结合的社会矛盾化解网络，真正实现“哪里有群众，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作”的目标。二是以司法调解驻所制为主抓手扎实推进乡镇（街道）一级的综治工作规范化建设。乡镇（街道）的综治工作中心是“大调解”的枢纽，是把社会矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的关键环节。该机构由来已久，但因为定位不准、职责不清，在化解社会矛盾方面发挥功效甚微，大量的重担仍压在派出所肩上。去年我局城东派出所在党委政府的支持下，探索司法调解驻所制，取得了一定的成效。其主要做法为在基层派出所设立联合调解室，由乡镇街道司法所、综治办派驻专职调解员进驻辖区派出所，负责组织人员协调各部门对经当场调解无果的矛盾纠纷开展化解工作，借此平台实现与乡镇（街道）的综治工作中心的无缝对接，切实形成党政领导，综治协调，部门联动的大调解新机制。三是建立矛盾纠纷调处人才库为“大调解”储备强大的调解资源。各级调解组织根据实际需要从村居干部、人大代表、党代表、政协委员、以及退休法官、检察官、警官、精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创9/11律师、基层法律工作者、公证员当中选取有威望、有社会责任感且调解能力突出的人士建立日常调解人才库，使纠纷当事人可根据自己的意愿挑选适当人选参与调解，从而促进矛盾纠纷顺利化解和协议按约履行。（二）强化“大调解”衔接联动，进一步规范对接工作。根据调解工作各环节的特点，确定对接重点，努力实现调解流程、业务、信息上的无缝对接。一是规范调解流程的对接。派出所接警后，基层人民调解员随警调解，力争将矛盾纠纷化解在现场；对现场较为复杂、难以解决的，司法驻所调解室按程序受理调解；对重大复杂的，及时向党委政府及上级领导汇报，直接移送县级矛盾调处中心处理；对应由其他职能部门负责调处的，办理移交手续，及时规范分流；对不属于司法驻所调解室受理范围的，应当告之相关社会救济途径。二是规范调解业务的对接。对由派出所先期处置的矛盾纠纷，处警人员必须按程序采集、提取现场证据，连同当事人基本情况、案由等一并移送司法驻所调解室，其中对因民间纠纷引起的治安案件，必须在伤情明确、损失明晰的情况下，才能移送司法驻所调解室处理，确保调处有据可依。调处完成后，必须签订调解协议，确保在协议或判决得不到执行时可以依法对违法人员给予应有处罚。三是规范调解信息的对接。由政法委负责牵头，法院、公安、检察、司法、城建、劳动、民政等相关单位参加，定期召精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创10/11开联席会议，通报各部门工作中发现的苗头性、倾向性矛盾，研究部署调解工作，及时总结工作经验，提出解决的办法和途径，协调人民调解与行政调解、司法调解的衔接，加强部门间的配合，促进相互间的协作。（三）健全调解长效工作机制，推动“大调解”科学发展。一是建立矛盾纠纷研判预警机制。搭建以基层党委、政府为基础，以社区（村）调解委员会为前沿，以村级调解员为延伸的群众工作网络，主动排查梳理各类矛盾纠纷，并依托大情报平台，采集、汇总、分析、研判，进行风险评估，发布预警和调处指令，力争早发现、早处置。开展调处工作时坚持及时、主动的原则，对符合调解条件的各类矛盾纠纷，按照依法、自愿、平等