关于促进农村土地依法有序流转的建议

1/13关于促进农村土地依法有序流转的建议土地是人类赖以生存的最基本的生产资料，是农民的“命根子”。为了创新土地承包管理，加快土地流转步伐，加速实现家庭联产承包责任制与现代农业的顺利对接，实现农业产业结构调整和增加农民收入。根据全市统一安排，近日，县农业局组织全县农经系统，对全县农村土地流转情况进行了统计调查，笔者受市农业局委派参加了全市农村土地流转情况调研，分别听取了“三县两区”有关乡村干部、种植大户和承包农户对土地流转工作的意见和建议，初步掌握了农村土地流转的总体情况、主要特点和存在的问题及主要制约因素。一、我县农村土地流转的总体情况和主要特点截止2016年底，我县农村实行家庭承包经营的农户167208户，承包耕地面积504590亩。截止2016年3月，全县土地流转面积达58990亩，涉及农户27686户，分别占承包面积的和承包户数的。随着国家一系列惠农政策的出台，特别是全面取消农业税后，我县和全市兄弟县（区）的农村土地流转显现出一些新的特点，主要表现在以下几个方面。（一）土地流转形式多样。我县土地流转涉及面广，从流转土地受让对象来看，农户之间流转55628亩，流向机关干部及科技人员186亩，流向城镇居民1273亩，流向2/13专业大户224亩，流向企事业单位1679亩，分别占流转总面积的94、和。从流转方式来看，转包43996亩，转让5217亩，互换4285亩，出租3959亩，其他形式1533亩，分别占流转总面积的、9、和。从流转土地的类型来看，耕地55055亩，林地1444亩，荒山荒坡701亩，塘库堰1016亩，其他土地774亩，分别占流转总面积的93、和。（二）土地流转的动机发生了变化。前几年，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人，土地使用权不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，各地加快了结构调整和土地流转步伐，特别是取消农业税，实行种粮补贴，土地产出效益明显提高，不论是村社集体组织规模流转,还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入。可以说，二者的行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高。大石镇天宫堂村215户农民把627亩承包地集中起来，成立土地流转合作社，实行统一经营，吸引遂宁中通公司投入建设资金2000万元，建设现代农业产业化园区。入社的农民“不种庄稼”，不仅每年每亩可得600斤黄谷价款作为保底收入，而且，还可以通过合作社为公司提供劳务服务，获得工资报酬，也可以就地从事商品销售、餐饮、娱乐等第三产业，收入比种地前增长近四倍。3/13（三）土地流转的范围不断拓宽。取消农业税后，农民种田的成本进一步降低，其惜地意识提高。流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到了林地、旱地、渔塘等整个农用地。土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。土地流转的对象由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡甚至外县，经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。如重庆市的邓卫东到荷叶乡乌木村租赁土地300余亩，种植“无公害”优质大棚蔬菜，带动当地农民种植蔬菜3000余亩，每亩实现纯收入1000元以上；红江镇顺江村黄益民，到天福镇5村、6村租赁土地250余亩，用于种植西瓜；遂宁市的尹才文到农兴乡租赁该乡2村56户农户的承包地35亩，用于养鱼等,较好地解决了农户闲散土地多，粗放耕种效益低的问题。（四）土地流转的市场取向开始显现。随着农业税的取消，农民更为珍视土地承包经营权，当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村社代为流转，无偿或只象征性收取一定收益的转包和转让等形式逐渐减少，新增流转面积主要以租赁为主，租金形式以收取现金或粮食折价为主。我县流向专业大户和企事业单位的土地面积为1903亩，占流转总面积的，且呈逐渐增长的趋势。他们主要从事种养业、观光、花卉、造林、4/13种药、种茶。由于专业大户和龙头企业的引进，通过大量新技术的推广使用，产品的市场化和商品化程度的不断提高，为周围农户起到了很好的示范作用，使农民从中学到了新知识，增强了市场意识，使农业的投入呈现多元化和上升趋势，农业生产条件得到一定的改善。它还为农民创造了新的就业机会，农民在享受出租土地收入的同时，又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，获取劳务收入。（五）土地流转的效果初步显现。调查中多数干部群众认为,土地流转对于转出土地的承包户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益,还能安心外出打工,增加劳务收入对于转入土地的经营户来说,人均占有土地资源量增加,也可以通过规模经营增加收入。近年来,各地的土地流转收益根据地力不同都有不同程度的提高,“三县两区”城市周边乡镇土地流转收益较高,特别是船山区永兴镇一些出租的土地,每亩年租金达到800900元,其它地方平均在50500元之间。部分村社围绕发展特色产业流转土地,带动农民增收的作用更为明显。去年，红江镇彭昌海等8户农民，合伙租赁本村41户农民的承包地52亩，规模种植蘑菇，总产值达万元，亩平实现纯收入8000元，通过大户的带动，全县种植蘑菇万亩，总产值达6200万元，亩平实现纯收入6000元以上。5/13（六）土地流转的纠纷大幅度增加。据统计，2016年我县发生土地承包纠纷270起，其中因土地流转而引发的纠纷162件，占土地纠纷的60。从去年县土地承包纠纷仲裁委直接受理仲裁的13件土地纠纷看，形成土地流转纠纷的主要原因有三个方面一是当初土地流转时双方没有签订流转合同或合同条款不完备，随着国家免征农业税和粮食、退耕还林补贴等惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同；二是有的村社绕开农户与业主直接签定流转合同，现在农户不认可；三是村社集体组织当初为了完成税费上缴任务，没有通过撂荒农户的书面同意，将撂荒的土地流转给第三方经营。免征农业税等政策实施后，撂荒农户现在要求收回承包的土地而引发纠纷。二、农村土地流转存在的主要问题（一）流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多。从调查情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短，除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外，其他流转形式一般为13年。双方口头约定，没有协议的不在少数。据统计，我县58990亩流转土地中，有口头约定的17105件，流转面积42882亩，占流转面积的，无约定的2949件，面积10796亩，占流转面积的；签订书面流转合同的有739件，5312亩，仅占9左右。在签订的书面合同中，6/13也还存在很多不规范的地方，有的业主流转合同绕开农户与村社签定；有的流转合同标的不明，没有流转期限和违约补偿办法；有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据；有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源，还有个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民利益的现象。（二）土地流转范围较小，规模化经营程度不高。调查显示，我县土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向科研单位、企业和村外人员流转不足10。目前，我县流转50至100亩的规模经营户只有9户，100亩以上的规模经营户仅有7户，不到流转总量的6。总的来说，我县土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。（三）农村劳动力大量外出，土地撂荒现象日益突出。“在家种田，不如外出挣钱”、“要想奔小康，必须背井离乡”，农业生产比较效益低，造成农村劳动力大量外出。去年，我县常年外出务工的劳动力16万人左右，占劳动力资源的且为主要劳动力，在家务农的基本为“三八”式劳7/13力结构。据统计，全县撂荒面积达33445亩，占承包耕地面积的。其中外出务工经商撂荒17409亩，耕作条件差撂荒6116亩，资金短缺撂荒174亩，自然灾害撂荒762亩，季节性撂荒8789亩，业主经营不善撂荒184亩，土地流转后无力经营造成撂荒8亩，征而未用撂荒3亩，分别占撂荒面积的52、和。撂荒的主要原因有一是自然条件差，不愿耕种；二是人少地多，没有劳动力耕种；三是全家外出打工，也不找人代耕而撂荒；四是由于自然灾害或人为毁损后无力恢复而撂荒。红江镇顺江村26社，全社31户，115人，有劳动力70个，现在外打工的劳动力51个，在家的劳动力仅剩19个，该社举家外出的就有23户，涉及42人，撂荒亩无人耕种，占总承包地面积的。撂荒的土地零星分散，农民不愿耕种，也很难找到业主，土地粗放耕作、丢荒、弃耕现象突出，矛盾问题越积越多。三、影响农村土地流转的主要因素（一）传统思想观念的束缚。农民恋土情结较为严重,把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民,又开始收回原有承包地自己耕种；部分农民对土地流转政策心存误解,有的认为土地流转就是8/13对承包地的重新调整,也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”不“安全”另外,多数农民小农经济思想意识仍然比较严重,小富即安,投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,满足于守土经营的现状。（二）土地经营比较效益低。由于农用物资及生产资料价格上涨，农民隐性负担增加，农产品收购价格的不稳定，使农民通过土地增收的空间十分狭窄，同时，由于农业结构调整滞后，使土地经营的比较效益低，增产不增收的情况相当突出，加之，农业生产条件恶化、基础设施落后，造成农民不愿多承包土地甚至撂荒，亏本的买卖谁都不愿意做，农民如此，更何况那些经济组织和种养大户。（三）土地流转机制不健全。我县土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路，土地流转对象与范围选择余地小，流转形式比较单一，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者。还没有形成鼓励土地流转的激励机制,乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力乡镇农经机构撤并后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转合同进行指导和9/13管理。土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方在引进业主，签订合同和为业主提供必要支持等服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。（四）农民转移就业空间小。一方面,我市工业和城市产业规模都比较小,吸纳农村劳动力的能力有限；另一方面,就业环境仍不宽松,对于进城创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题,而且平均工资水平比较低,缺乏吸引力。另外,农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,调查中干部群众普遍反映,目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更稳定的收益，难度仍然较大。（五）农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去。四、促进农村土地依法有序流转的政策建议（一）进一步做好农村土地承包完善工作。稳定和完善土地承包关系,保护农民的土地承包权益是加快土地使10/13用权流转的基础性工作，也是土地流转的基本前提。各地要根据农村土地承包法以及中央和省市有关文件精神,抓紧做好二轮承包完善工作,与农户签订土地承包合同,发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。同时,要适应发展需要,坚持依法、有偿、自愿流转的原则,加快土地流转步伐,加速推进农业向规模化、现代化发展。（二）加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要充分利用各种媒体,大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型,让农民了解政策,消除误解,放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识,引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。（三）坚持因地制宜分类指导。充分发挥城郊乡镇的地缘优势,引导农民集中土地资源,积极发展生态农业、观光农业和高效农业；依据各地产业特色,引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权,壮大特色产业规模积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民,采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。同时，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。11/13（四）建立健全土地流转管理机制。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求,建立健全土地流转机制。一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同,实行登记制度,由村委会备案,乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务。要恢复建立乡镇土地承包管理机构，强化县土地承包仲裁机构职能，妥善解决人员编制、工作经费等具体问题，及时向农民提供规范的土地流转合同文本,建立完善土地档案,妥善处理土地流转纠纷。三是建立土地流转服务体系。要积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，县级建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社进行规模种植或通过县乡调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。（五）制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属,允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转,促进农业生产要素优化组合,保障农民权益。要大力发展农民合作组织,支持专业户、专业村的发展，推动农业产12/13业化经营。建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当