农村土地使用权的流转机制研究

1/20农村土地使用权的流转机制研究我国最早的土地经营制度是“井田制”，与之相适应的是“什一”或“九一”的劳役赋税制度。它是历来朝庭制定土地制度和赋税制度的根据。在此基础上产生的是土地租佃制。租佃制，就是地主经营或占有土地，国家的土地所有权与地主的土地经营权分离开来，地主获得土地经营权的条件是向国家交纳土地收成的十分之一的赋税，地主经营土地的方式是向农民出租土地，并收取土地收成的50以上的地租。在租佃制基础上产生的是土地永佃制。永佃制，就是在租佃制的土地所有权与经营权分离基础上，农民的土地使用权与地主的土地经营权相分离，农民获得相对独立的、长期的土地使用权，条件是向地主交纳土地收成的约30的地租。土地永佃制之后，产生的是资本主义的农业劳动雇用制。农业劳动雇用制，就是土地使用者将土地作为资本雇用农业劳动力，它雇用劳动的条件是支付给劳动者一定的工资，从劳动的角度讲，劳动者获得劳动权的条件是，将劳动成果的一部分作为包括土地在内的资本的利润让渡给农业资本家。资本的利润要有一部分转化为资本主义地租。根据马克思主义的地租理论，资本主义地租，由两部分组成绝对地租和级差地租。所谓的绝对地租，就是2/20土地所有权的经济实现形式，它的存在体现了土地所有权的统一。所谓级差地租，就是土地经营者在优等地上收取的相对于最次等土地的地租。级差地租又有两种形态级差地租第一形态（级差地租I）和级差地租第二形态（级差地租II）。级差地租第一形态就是等量资本投在肥沃程度和位置不同的等量土地上产生不同的超额利润所形成的地租差别。所谓级差地租的第二形态就是由于对同一块土地连续投入等量资本产生的不同的超额利润所形成的地租差别。总之，经营土地就是按土地的等级来收取不同的级差地租，这是土地经营唯一的有效方式。我国是社会主义国家。我国的土地管理法所规定的“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”，也就是说，村民委员会拥有土地经营权；社会主义的农村土地集体经营，应该大胆地借鉴历史经验，包括封建社会的和资本主义社会的，以土地使用权与经营权相分离的方式，利用绝对地租和级差地租这一经济实现形式，来管好用好十分有限的农村土地。我国农村土地使用权流转机制设想1、农村土地国家所有，集体经营，家庭使用。目前我国的两种公有制形式必须坚持，两种公有制形式就是国家所有与集体所有。3/202、土地经营理念。地租是农村土地经营组织存在的物质基础，也是农业税的来源。按照历史的惯例，在经营权与使用权分离的情况下，土地经营者收取的地租，地租率是土地常产的三分之一。农村集体经济组织的地主地位，要有法律保障。在法律的范围内，农村集体经济组织（村委会）要合理的经营好自己的土地，根据土地的等级制定出级差地租方案，收取各级土地相对最次等土地的级差地租，作为土地经营权的经济实现。3、土地永佃权设想。我国农村自改革以来，十五年期的第一轮承包都已经成为过去，现在在全国也已经基本完成了第二轮的延包工作，而且法律和政策都要求第二轮延包三十年不变。农村土地使用权基本稳定，而且三十年以后，考虑到农民对土地的长期投入，更没有变更的理由。长久的土地使用权就是土地永佃权。4、土地使用权流转机制。土地使用权流转的前提是土地使用权与土地经营权分离。当前农村土地使用权流转有种形式，一种形式是土地使用权在农户内部成员间的流转，即土地使用权的继承；另一形式是土地使用权在农户与农户间的流转，即短期土地使用权的转让。本课题试图在我国的现有法律范围和马克思主义的地租理论基础上，结合我国历史上的土地经营制度和目前农村统分结合的双层经营体制，研究和解决当前农村土地4/20使用权的流转问题。农村土地使用权合理流转的前提有两个一是土地权属清晰且稳定，二是土地的价格或租税明确且公平。因此，讨论土地使用权的流转问题必须从土地权属和土地税费这两个方面入手。土地权属问题是个法律问题，土地的租税问题既是个理论问题也是法律问题，而且这两个问题是密切相关的，历来，土地权属与土地租税是分不开的，土地租税是土地权属的经济实现形式。本课题的研究方法就是，一是用马克思主义的历史观点和发展的观点分析当前我国农村土地的权属问题，二是用马克思主义的地租理论来讨论我国社会主义土地税费问题，三是在分析和讨论的基础上提出社会主义土地使用权的流转机制设想。一、我国农村土地制度和税费制度历史分析我国现阶段的农村土地经营方式是集体统一经营，家庭承包使用，经营权的经济实现形式是农业税费。这个农业税费制度正在改革之中。农村税费制度改革，除了要与农村土地制度相配套外，很重要的一点就是，当前的农村税费改革不能采取历史虚无主义。我国社会主义脱胎于封建社会，又是在研究资本主义社会所形成的马克思主义理论的基础上创建的，因此，社会主义制度不可能与封建制度及资本主义制度没有某种继承性的联系。如果认为社会主义制度与封建制度及资本主义制度没有必然的联系，5/20这不是马克思主义的态度。在土地使用问题和租税问题上，我们国家有着几千年的封建社会的历史经验，也有我国的马克思主义者对封建及资本主义地租理论的多年来的研究，社会主义社会的土地制度的完善及与之相适应的社会主义租税制度的确立没有理由不去借鉴历史的经验，也没有理由不去以马克思主义的地租理论为指导思想。1、封建地租我国最早的土地经营制度是井田制，历史书记载“井方一里，是为九夫，八家共之，各受私田百亩，公田十亩，是为八百八十亩，余二十亩以为庐舍。”1，当时，公田的产出全部上交领主。这里所谓的“公田”与“私田”，并不是所有权意义上的公有与私有，也不是占有意义上的公有与私有。当时的土地制度是国家（天子）分封领有制，土地为国家所有制即王有制，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”2；土地经营制度是领主占有制，无论公田还是私田，都为领主占有，也就是说土地经营权属于领主，八家农奴家庭各自分得“私田”只是充当劳役者，也谈不上什么土地使用权。井田制实质上就是劳役地租制，八家都为领主提供劳役。井田制是当时领主经营土地的一种方式，也是国家征收税赋和征召力役的根据。百亩私田，十亩公田，劳役6/20税率为什一。论语，额渊说“周法什一而税，谓之彻。彻通也，为天下之通法。”3。孟子也曾说“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。”4。实际上，井田制这种授田征赋税的土地制度，是后来的历代朝庭制定土地制度的根据或基础，也即“为天下之通法”。春秋时期，“封略之内，何非君土；食土之毛，谁非君臣。”取代了周朝时的“溥天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣。”，这种原则性的改变，标志着周朝土地国有制的破坏，分封制的破产，当时不仅天子已经不能控制“天下”的土地，井田里也出现“无田甫田，维莠骄骄”的“公田不治”和“私肥于公”的“私田”私有的现象。这对各诸侯也是不利的。于是，各诸侯国为了扩大自己的财政收入，纷纷进行了土地制度改革。“初税亩”、“初租禾”赋税制度相继出现，不再有“公田”与“私田”之分，一律按亩纳税，税率为亩产量的十分之一。但是，这时的土地制度并没有全盘否定井田制，而是对井田制的一种继承，税率仍然是什税一，只是劳役税变为实物税；土地仍然是国有制，只是天子国所有制变为诸侯国所有制。战国时期，各国竞相改革变法，相继都取消了分土封侯制，土地所有权为国家所有，土地经营权为私人占有。例如秦国在商鞅变法后，“除井田，民得买卖”。过去的井7/20田制，取得“私田”的条件是在“公田”里供劳役，此时的占有制是“公田”及“私田”都变为私人占有，成为自耕农，占有的条件是向国家交纳约为产量的十分之一的实物税，而且可以自由买卖。也有一些占地较多的官僚贵族地主，他们有封建国家保护下的土地经营权，经营土地的方式是出租土地给佃农，佃农租用土地的条件是向地主交地租。地租以实物为主，约为亩产量的百分之五十。就象西汉前期的政论家董仲舒所说的“或耕豪民之田，见税什五”5。佃农与自耕农不同，自耕农是小块土地的占有者，对所占土地有经营使用权，有向国家交什一税和口赋的义务；而佃农租用地主的地只有使用权，有向地主交地租和出劳役的义务，地主有从收缴的地租中向国家交税的义务。到秦朝，秦始皇彻底废除封建制，创建郡县制，不再分土封侯，取而代之的是分官封爵，真正实现了国家土地所有权的完整，正是这种土地所有权的完整性真正实现国家的统一。在土地制度方面，秦始皇下令“使黔首自实田”，就是让老百姓向政府据实登记占有的土地，按亩纳税，使土地私人占有法律化。秦朝的地租一开始也定为十税一，另有口赋。可是后来的赋税征收却增加到土地产量的三分之二以上，“邑有人君之尊，里有公侯之富，小民安得不困田租口赋，盐铁之利，二十倍于古”6。这里所谓的8/20“古”指的是井田制“什一税”的传统。汉王朝时期，土地制度和赋税制度基本承袭秦王朝的制度和政策。土地制度也是地主私人占有制度，赋税制度主要有田租、口赋和更赋。田租“十五税一”，“文景之治”年间进一步减免田租为“三十税一”。应该如何理解汉王朝时期的轻徭薄赋和减免田租的政策呢“十一税”这是国家的“通法”，是夏商周三代以来的“通法”。我认为，减免田租不是相对这个“通法”而言，而是“接秦之敝”，“轻田租”减的是地主向佃农征收的田租，不是减国家向地主征收的税赋。“十一税”这是国家的基础是不能减的，这也是后来各个朝代纳税根据。所谓的“十五税一”是指地主向佃农收取土地产量的十分之五即产量一半的地租后，地主再向国家交纳土地产量的十分之一的税赋。也就是土地产量为十份，地主与佃农五五开后，地主再向国家交一份的税。即地租率为百分之五十，税率为十分之一。这才是真正意义上的“十五税一”。佃农是不向国家交税和交租的。同样，所谓的“三十税一”，也并不是指地主向国家交土地产量的三十分之一的税赋，而应该理解为，土地产量为十份，然后三七开，佃农得七份，向地主交三份为田租，地主再向国家上交一份税赋。即地租率为百分之三十，税率仍为十分之一。“什五税一”、三什税一”并不是税率为“十五分之一”、“三十分之一”的意义。9/20“十五税一”即地租率为十分之五，税率为十分之一；“三十税一”即地租率为十分之三，税率为十分之一。这是我对汉王朝初实行的“轻田租”的理解，轻田租不是轻地主的税赋。就当时的实际情况，把“三十税一”理解为国家向地主收土地产量的三十分之一的税赋，是不合逻辑的，与事实不符，也根本行不通。一定的赋税和徭役是国家存在和稳定的前提，高赋税政策固然不行，秦朝的短命就是个教训，但不收赋税徭役或收的太低也不成，这不利于对私人占有田地的限制，也相当于放弃了国有土地的所有权，造成国家统治力量相对官僚地主的势力上的不足从而形成地方割据，汉朝末年土地兼并及地方割据势力造成的国家分裂的局面正是当时低税赋政策的必然结果。用现在的话讲，这两种情况都是因为没有用好税率和地租率作为政治及经济的调控手段。隋唐时期，华夏各族复归统一，结束了魏晋南北朝长期以来的动荡不安的割据局面。隋唐年间的土地制度实行的是均田赋税制，国家将闲置的国有土地授予无地的农民来经营，授田的条件或资格是负担国家的赋役。授田不是计口授田，而是按家室的丁男授受。唐朝的“授田之制，丁及男年十八以上者，人一顷，其八十亩为口分，二十亩为永业；老及笃疾、废疾者，人四十亩，寡妻妾三十亩，当户者增二十亩，皆以二十亩为永业，其余为口分。10/20凡授田者，丁岁输粟二斛，稻三斛，谓之租。丁随乡所出，岁输绢二匹，绫、絁二丈，布加五之一，绵三两，麻三斤，非蚕乡则输银十四两，谓之调。用人之力，岁二十日，闰加二日，不役者日为绢三尺，谓之庸。”7。可以看出，所谓均田并不是均分，而是男女老幼有别，这仅针对原来无地农民，地主原来所占的土地仍为地主经营，也是按亩纳税。“永业田”是可以继承的，“口分田”人老以后（70岁）国家收回另授。唐朝的土地制度有私人占有形式和国有国营形式，私人占有形式也即国家所有、私人经营，例如地主所占土地，也包括授田农民的永业田；国有国营形式即国家经营的土地，比如屯田，国家按官职大小分给官员的职分田，也包括均田授予农民的口分田等等。但这两种经营形式的土地都是国家所有。不同的是，私人占有经营的土地，所有权与经营权分离开来，所有权属于国家，经营权归占有者，国家与占有者的关系是赋税关系；而国营的土地，所有权与经营权是统一的，都归属于国家，国家既是所有者也是占有者，在这种情况下国家也是“地主”，与农民的关系也是租佃关系。关于隋唐以来，包括宋朝时期，土地的这种经营制度大同小异。关于租税率是不是土地产量的十分之一，因土地好坏有别无从考证，但有一点是无需置疑的每一朝代赋税制度设计都以周朝的井田制的“什一税”为理想。11/20如，隋书有云“昔禹制九等而康歌兴，周人十一而颂声作”8；唐史也说“先王之制，度地以居人，周有井田之制，秦有阡陌之法，自古有国有家，兴亡盛衰，未尝不由此也。”9；又有宋史“受税十一，不改元则”10；明朝也不例外“赋役之法，唐租庸调犹为近古。自杨炎作两税法，简而易行，历代相沿，至明不改。太祖为吴王，赋税十取一，役法计田出夫”11；等等。封建社会的租与税是不同的，一般是“己田谓之税，佃田谓之租”12，即自己经营的或占有的土地要向国家交税，比如地主及自耕农占有的土地，地主及自耕农对土地有经营权，要向土地所有权主体即国家交税，税率一般是土地产量的十分之一。佃农要向土地经营者交纳地租，佃农只有土地使用权或叫佃耕权，比如屯田制中国家的佃农要向国家上交地租，又如地主的佃农要向地主上交地租，地租率有两种情况国家向佃农提供耕牛或种子的，地租率一般是50，不提供耕牛或种子的地租率一般是30。这有史证“凡官给牛种者十税五，自备者十税三”13。地主的佃农上交地主的地租率也基本有这两种情况。封建社会为什么地主上交国家的叫税，税率为“什一税”即十税一，而国家的佃农上交国家的叫租，租率为“什三税”或十税三呢这不难解释。这是个国家的管理或经营成本问题。因为，地主占有或经营的土地，国家只12/20有所有权没有经营权，经营权在地主手里，国家没有经营成本支出在里面，因此，国家只取得土地所有权的经济实现形式（即土地税）就足够了。但对于国有国营的土地如屯田制或授田制中的土地，国家既有所有权又有经营权，国家为了社会的稳定或土地的利用，各级政府每年或每隔几年要授田予农民耕种，授予的过程实质上就是经营过程，自然要有成本费用支出，所以，国家的佃农向国家交的地租要高于税，在国家政府与国家的佃农的关系中，国家政府就是地主，在这种情况下国家既是土地所有权人也是经营权人。土地的经营权与所有权是一体的。2、地租的资本主义性质土地的经营权与使用权不分，两权集地主或国家于一身，而且在租佃制中农民没有相对独立、相对稳定的土地使用权，土地产量的50以上要以实物地租的形式交给土地经营者。这种分成制的实物地租就是封建地租的特点。这种情况下，土地的经营使用关系主要是人身依附关系，农民佃耕为的是维持生活，而且只能是勉强维持生活，农民不会有积累也不会有条件或动力向土地投资。到明清时代，永佃制盛行于我国南方各省的农业生产中。永佃制的基本内容是“佃户长久承租一主之田，田主不得增租夺佃，甚至，在土地买卖中，换主不换佃。”14。永佃制中佃户对土地有永佃权，所谓永佃权就是13/20一种土地的长久使用权，这是土地经营权与土地使用权相互分离的表现。永佃制中不仅土地使用权相对稳定，而且地租额也比较固定，一般以契约中当时生产力条件下按产量分成规定的地租额为准，地租额不再随今后的生产能力的变化而变化，实行的是定额租。因此，佃户有改良土地提高土地产量的积极性，而且佃户与地主间的人身依附关系相对松弛，并且永佃户也有权再次出租土地，从而也成为小租主。清代文献中记载中的“一田二主或三主的现象”，就有永佃制这种关系。一田二主或一田三主，“主”就是土地所有权人、土地经营权人、土地使用权人，分别对应的是国家、地主、佃主（土地长久使用权人）。地主是土地经营者，拥有“田骨”，又称“大租主”，佃主是土地永佃权者拥有“田皮”，又称“小租主”，在土地买卖中，大租主可以出卖“田骨”，小租主可以出卖“田皮”。实际上，这种永佃制在我国的唐朝就有这种萌牙，当时的授田制有口分田和永业田之分，其中的“永业田”就带有这种永佃权的性质，当时“永业田”就可以继承也可以买卖。永佃制是在我国封建社会后期农业经济相对发展之地区的产物，是佃农意志的一定体现，是土地经营权与土地使用权相对分离的体现。但这种分离是相对的，不是绝对的。也就是说，永佃权是以按时向地主交足地租为基本条件的。与永佃制相适应的赋税制是明代所产生的“一条鞭14/20法”和清朝的“地丁合一”、“摊丁入亩”。“一条鞭法”就是把赋税和差役合编为一，并且一律改为征银，差役由政府用银雇人充当。“地丁合一”、“摊丁入亩”就是不再以人为对象征收丁税即人头税，而把丁税固定下来摊到地亩上，即丁税包含于地税之中。以后（自1712年）新增人口也不再加税，“盛世滋生人丁，永不加赋”。15永佃制及其“摊丁入亩”的货币税制，前者松弛了佃农与地主间的人身依附关系，后者进一步又松弛了农民与国家的依附关系。从而在农村形成了国家、地主、佃主及佃客这四者间的三个层次间的土地经济关系。这三个层次的经济主体分别拥有土地的所有权、土地的经营权、土地的使用权（永佃权）及耕作权（劳动权）。佃客即土地耕种者，租借土地以出卖自己的劳动为生，仅以土地产量的不足50作为劳动价格维持生活，另外的50以上以地租的形式作为租用土地的代价交给永佃者也即交给“小地主”或“小租主”；永佃者也即佃主，再将土地产量的30交给“大地主”也即土地经营者（“大租主”），这是佃主获得永佃权的代价，余下的土地产量的20是永佃者即佃主的收益；地主即“大租主”，又将土地产量的30中的三分之一，也就是土地产量的10作为赋税交给国家，剩余的20地主据为己有，作为经营土地的收益。这种封建社会早期的分成制租税是封建社会后期实行定额制租税的根据或基础。15/20永佃制这种土地租佃制，其土地所有制分三个层次土地所有权、土地经营权和土地使用权，三权相互分离分别属于国家、地主和佃主，佃主由于有永久性土地使用权（永佃权）因此有转让、抵押或出卖土地使用权（田皮）的自由。土地如何使用，怎样耕种，地主不再过问，只管收租，正象封建社会初期国家不再经营土地只管收税，放土地经营权于地主一样。这种“三权”（所有权、经营权、使用权）相互分离的所有制形式已经带有了资本主义性质，也就是说，在永佃制下，地主与佃主，佃主与佃客，他们之间的关系，具有封建租佃关系和资本雇用关系两重性。实际上，我国明清中后期产生的永佃制正是我国农业资本主义的萌芽。佃主相当于资本主义社会的农业资本家，佃客即租种佃主土地的劳动者相当于佃主的农业雇用工。当时的佃主阶层是制约地主阶级的新生力量，这种制约来自于土地使用权与地主的土地经营权的分离，这种新生力量就是资本的力量，因为土地使用权与经营权的分离，土地能够自由买卖或转让，于是佃主成为资本家，或资本家成为佃主。因此，土地使用权与经营权相分离的租佃制，是产生或导致资本主义的极其重要的历史前提。永佃制下，也即土地使用权与土地经营权相分离的情况下，地租就有了资本的性质。有钱人买地出租，有地者卖租后投资于其他行业以扩大经营范围，这就是地租的16/20资本性质。实际上资本的原始积累形式就是地租，只是，地租作为资本形式的存在始于土地经营权与使用权相分离的时候。经营权与使用权不分离，一方面，地主集经营、使用于一身，既管出租经营又管生产事宜，租给谁种，种什么不种什么样样都管，无心扩大投资经营范围；另一方面，租佃者没有土地使用上的自由，既无力也无心投资于土地，因此土地产量不会高，交租后分成剩余无几，充其量能维持生计。相比封建地租，资本主义地租的特点是定额租，而且主要是货币地租形式。定额租是以分成租为标准，是在分成租的基础上形成的。但定额租与分成租有着质的差别，定额租标志着土地经营权与使用权是分离的，而分成租说明土地经营权与使用权还是一体的。与永佃制下土地所有制的三个层次（所有权、经营权、使用权）相对应的是三重地租国家向地主收缴的“地租”（即赋税）；地主向永佃者收受的地租；永佃者向耕种者收取的“地租”。无论是那种地租都是按契约规定对土地产品或土地收入的分成，分成的比例是历史性形成的，不是随意的。真正意义上的地租是封建地租，它形成于封建社会的租佃制，也就是地主向租地者收取的土地产品的分成。“真正的地租是为了使用土地本身而支付的，不管这种土地是处于自然状态，还是已被开垦。”16。也就是说，地租是土地使用者（永佃者或租佃者）支付给土地的占有17/20者或经营者的，或者说，地租是土地经营权或垄断权的经济实现形式。永佃者向耕种者收取的，虽然包含着封建地租也即上交地主的地租部分，但另一部分则是资本的利息，因此永佃者向耕种者收取的不是真正的地租，而是包含土地地租和资本利息两个部分。因此我们都说，我国封建社会末期的永佃制已经带有资本主义的性质。当时的佃农只所以获得土地的永佃权即长期土地使用权，是因为对土地的投入了资本，包括改良土地投入的和购买土地投入的，有些是由于长期耕种某块土地使土地得到了改良从而拥有了对该块土地的永佃权，有些是因为花钱购买而得到了土地的永佃权的。永佃者就相当于资本主义社会的租地农场主或农业资本家。正如马克思恩格斯所言“资本主义生产方式的前提是实际的耕作者是雇佣工人，他们受雇于一个只是把农业作为资本的特殊使用场所，作为在一个特殊生产部门的投资来经营的资本家即租地农场主。这个作为租地农场主的资本家，为了得到在这个特殊生产场所使用自己资本的许可，要在一定期限内（例如每年）按契约规定支付给土地所有者即他所使用土地的所有者一个货币额（和货币资本的借入者要支付一定利息完全一样）。”。17这个货币额就是地租。作为劳动条件的土地（土地使用权）与土地占有者（土地经营权）完全分离，这是资本主义生产方式的一个重要标志。18/20二、马克思主义地租理论与社会主义土地经营理念1、马克思的资本主义地租理论地租，是一个历史范畴。资本主义地租，以封建地租为基础，是在租佃制实物地租的基础上发展而来的；封建地租，又以奴隶制社会的劳役地租为基础，是在井田制劳役赋税的基础上产生的。这就是地租的历史性。无论是资本主义地租还是封建地租，它们之间存在着共性，各自又有个性。它们的共性即共同的本质就是，地租都是土地占有者所拥有的经营权的经济实现形