农村集体建设用地流转情况的调研

1/13农村集体建设用地流转情况的调研为了进一步摸清全市农村集体建设用地情况，推进农村集体建设用地依法、依规、合理地开发和使用，市委办和国土房管局组成联合调查组，广泛走访了新塘、石滩、中新、荔城等镇街及有关村等基层单位，并向全市各镇街发放了农村集体建设用地情况调查统计表，深入进行调研。现将调研情况综合如下一、基本概况我市农村集体建设用地多数是在上世纪九十年代由农村集体土地转变过来。本调查所指的农村集体建设用地仅指用于工业及商贸业的项目建设用地，不包括农村住宅建设用地。目前全市已办理农村集体建设用地证的农村集体建设用地797宗共7942亩，其中在1999年1月1日新土地管理法实施前办理的有761宗5466亩，新土地管理法实施后办理的有36宗2476亩。目前已上报等待审批的有1宗200亩。农村集体建设用地主要集中在新塘、石滩、荔城等经济发达镇街，新塘镇现有农村集体建设用地4395亩，占全市总数的。这些农村集体建设用地对推动当地经济社会的发展起到很大的作用。如新塘镇大墩村。改革开放以来，该村在土地开发中采取“卖出小部分，留用大部分”的办法，利用征地补偿款作为办理农村集体建设用地使用证及土地“三通一平”的建设资金，筑巢引凤，2/13大力发展工商业，目前全村有集体建设用地亩，其中200多亩由村集体建厂房出租，每年仅租金收入就有300多万元，成为全市数一数二的富裕村。久裕村近年来整合集体建设用地1142亩，通过出租、合作开发等形式办起企业50多家，年租金收入300多万元。二、推进农村集体建设用地合理流转的重要意义去年，广东省人民政府出台了关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知粤府201651号以下简称通知。通知明确规定农村集体建设用地使用权可上市流转，允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、转让、出租和抵押。通知并对农村集体建设用地使用权流转的原则和条件、审批程序、管理等作了具体规定。这是广东农村集体建设用地管理制度的重大改革和突破。一是有利于规范农村建设用地市场。随着农村经济的发展和城市化进程的加快，建设用地需求剧增，供应出现大缺口。农村集体建设用地已经不仅仅是农民的生活要素或村社办企业的生产要素，而是具有了内在的市场需求，其资产性质已经逐渐显现出来，客观上要求农村集体建设用地也要进入土地供应市场。但是以前，农村集体建设用地禁止出让、转让、出租。因此一些村为了发展壮大农村集体经济，往往以出让、转让含土地使用权作价出资、入3/13股、联营、兼并和置换等、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权。农村集体建设用地隐形交易市场客观存在。据统计，珠三角地区通过流转方式使用的农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20。受巨大经济利益的驱使，这种自发流转行为在数量上和规模上有不断扩大的趋势。久裕村的负责人介绍，以前因为农村集体建设用地使用权不能流转，出租农村集体建设用地都是打着合作的名。没有纳入统一土地市场的自发性流转给社会带来了许多问题如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，随意改变建设用途，导致土地利用的混乱低价出让、转让和出租农村集体建设用地，造成国家、集体资产大量流失用地权属不清诱发纠纷等。农村集体建设用地可上市流转，按与国有土地“同地、同价、同权”的原则，将农村集体建设用地纳入统一的土地市场，将农村集体建设用地隐形市场的运作公开化、规范化，进行统一管理，这有利于盘活农村的集体建设用地，促进土地资源的集约、高效、合理利用，从而大大减轻新增建设用地需求的压力。二是有利于维护农民的土地权益，推进农村城镇化，促进农村经济发展。其一,农民可以享受级差地租收益，保护了农民的土地财产权益。农村集体建设用地使用权的流转方式使农民获得土地收益的方式从征地一次性收入变为4/13长期获得收益。无论是出租土地，还是自建厂房出租，农民都可以享受长期的租金收入，而且租金逐年按比例递增。很多村的实践表明，农村集体建设用地越多，农村经济发展就越快，农民的生活水平就越高，如荔城街的夏街村、新塘镇的群星、东华、大墩、久裕等村。其二，有利于推进城镇基础设施建设。租用集体建设用地进行道路、绿化带、广场以及配套公共设施的建设，避免了征地带来的沉重经济压力，有效减少了基础设施建设的前期投入成本，保障了后期的建设资金，大大加快了建设速度。三是有利于发展集体经济。按省的规定，一般耕地办理农村集体建设用地的综合规费为每亩万元如占用基本农田保护每亩加收异地保护费万元，综合规费约为每亩万元。农村集体建设用地在办证过程不用上交万元/亩的新增建设用地有偿使用费、占征地补偿总额的征地管理费以及占评估总额3的契税。同办理国有土地使用证相比，办理农村集体建设用地使用证每亩可节约2万元左右的成本。这一成本优势，既有利于吸引投资者前来投资置业，又有利于村社一级自主开发，壮大村级集体经济，增加农民收入。另外，村社集体利用集体建设用地发展商贸物流业，不须经过拍卖、公开竞价等程序，可大大加快商贸项目的建设步伐。三、制约我市农村集体建设用地使用权流转的因素。5/131、对政策了解不深，未能充分认识到农村集体建设用地使用权流转的重要意义。自我省出台关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知粤府201651号以来，从市到镇、村，只召开一次电视电话会议传达贯彻落实粤府201651号文件精神，没有进行广泛宣传发动，也没有聘请专家对文件进行相关的解读引导，许多干部、投资者甚至是国土部门的工作人员对文件的理解是一知半解，无法将文件的精神贯彻落实到实际工作中。在调研中了解到，一些投资商对文件了解不多，对农村集体建设用地存在一些疑问，而对于这些疑问，甚至连一些基层国土部门的工作人员也无法解答。许多人都以为农村集体建设用地使用权的流转具有比国有土地优越的条件，实际上农村集体建设用地要进入市场，必须符合四个条件一是经批准使用或取得的建设用地二是符合土地利用总体规划和市、镇建设规划三是依法办理土地登记，领取土地权属证书四是界限清楚，没有权属纠纷。流转过程中，其地上建筑物、其他附着物所有权也随之流转。2、镇一级政府不能从流转中获取收益，对推进农村集体建设用地使用权的积极性不高。我市的镇级财力相对薄弱，基本是吃饭财政。为了维持正常运作，许多镇街都是靠征地赚取差价利润来维持6/13政府的运作和解决吃饭问题。通知的出台把农村集体建设用地纳入统一市场，使流转交易规范化、公开化。根据通知精神，在集体建设用地使用权的流转过程中，村社集体是直接的经营者，村社集体和农民是推进流转的主要受益者，而镇政府在农村土地市场中由直接经营者变为协调者和管理者，不能参与农村集体建设用地的经营，农村集体建设用地的流转对镇一级政府显得无利可图，有时还要费时、费力、费钱，一些镇村领导干部对促进集体建设用地流转的积极性不大。3、办证税费重，启动资金大，村级集体经济难以承受。我市村社集体经济相当薄弱，村社集体经济实力不强。如中新镇，年集体收入30万元以上的村没有1条，年收入10万元以上的村只有8条，年收入是在3万元以下的村有20条。又如朱村街，没有1条村有自己的集体企业，村“两委”维持运作只能靠砖厂的承包费，现在砖厂已被限期关闭，村“两委”今后的运作将出现严重困难。目前，办理农村集体建设用地使用证，一般耕地办理农村集体建设用地的综合规费为每亩万元，占用基本农田保护每亩加收易地保护费万元，综合规费为每亩万元。这对于集体年收入才几万元的村来说，无疑是一个沉重的负担。办了土地使用证以后，要吸引投资商，提升土地价值，还必须先7/13做好土地的平整以及“三通一平”等基础设施的建设，所需要的大笔启动资金又形成了村发展的另一重障碍。4、配套政策不完善，投资者不愿使用农村集体建设用地。一是与国有土地同等的“待遇”不能兑现。通知规定，农村集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”，可以以出让、转让、出租和抵押的形式流转使用权，并要求地级以上市出台配套性政策文件。但广州市至今未有配套性政策文件出台，使通知规定的有关办法操作性不强。一方面，地方的配套政策不健全，甚至处于空白状态，农村集体建设用地实际上“享受”不到与国有土地同等的“待遇”。另一方面，农村集体建设用地的所有权是村社经济组织，由于现阶段农村集体建设用地政策仍不完善，仍具有不稳定性、不明确性，很多已经取得农村集体建设用地使用权的投资者担心会由于村社经济组织领导人的更换而使合法权益无法得到保障。二是农村集体建设用地使用权在实际操作中无法进行抵押贷款。现阶段银信部门没有出台相应的配套政策，允许农村集体建设用地使用权进行抵押贷款。目前投资者往往是通过以国有土地使用权的抵押贷款来获取更多的资金来应付经营过程中的资金周转和扩大再生产，使用农村集体建设用地无法实现抵押贷款，企业融资困难，对企业发展不利。8/135、镇村规划滞后和用地指标的限制，使农村集体建设用地流转的空间小。一些镇村对城区、中心村的建设规划滞后，对建设用地的范围以及功能分区没有作好规划，无计划、违法用地情况时有发生，更谈不上获得用地指标和依法依规进行开发建设。与国有土地一样，集体建设用地要实现出让、转让以及出租同样也必须先获得用地指标。目前，我国建设用地供不应求，今年全国的用地指标总量比去年压缩了23。就我市而言，2002、2016两年通过努力共获得用地指标亩，而近两年我市各类项目上报的用地数已达亩，其中集体建设用地占2676亩，仅占总上报用地数的16。而目前我市所剩下的用地指标已不多，且争取新的用地指标又越来越困难，用地指标紧张成为制约集体建设用地流转的另一重要瓶颈。另外，去年初我市实行的新办企业必须进入工业园的规定使许多没有规划建设工业园的村因规划审批通不过而无法吸引投资者前来投资办厂，农村集体建设用地使用权流转的内在需求量不大。四、对策与建议1、加大宣传力度，充分发挥政策效应。要通过广播、电视、报纸等媒体加大对粤府201651号文件的宣传，聘请专家对该文件进行讲解，组织各级领导、有关职能部门、村社负责人、投资者进行学习，为9/13农村集体建设用地使用权的流转创造一个良好的人文环境、政策环境。通过学习，使国土部门工作人员能准确掌握文件精神，严格执行文件规定，对投资者的疑问进行专业、详尽的解答，使投资者吃下“定心丸”使镇一级政府认识到推进农村集体建设用地的流转有利于发展经济，培植税源，增加基层政府的财政收入使村社一级认识到推进农村集体建设用地对发展村社集体经济，增加农民收入的重要意义，并懂得如何依法依规进行实际操作使投资者认识“农地”与国有土地具有“同地、同价、同权”的地位，而且投资成本较为低廉，从而增加对使用农村集体建设用地的“兴趣”。2、健全完善配套政策，有效推进农村集体建设用地流转。要大胆探索，敢为人先，结合我市的实际，尽快制定出台关于加快我市农村集体建设用地流转的实施意见，切实简化程序，规范做法，统一管理，实现农村集体建设用地的集约、高效、合理流转。1建立农村集体建设用地地价体系。建议参照我市国有土地补偿及安置补助实行等级分类的办法，制定我市分地区、分地类的农村集体建设用地基准地价，对出租、转让、出让的最低价格作出明确规定，杜绝低价圈地和炒卖土地，切实保护村社集体和农民的利益。10/132积极争取农村集体建设用地指标。要对全市用地指标实行统筹安排，从每年用地指标中分配一定比例用于农村集体建设用地。要加大对荒田、荒滩、荒地和易地开垦力度，通过耕地占补平衡争取集体建设用地指标。同时，建立建设用地提留制度。对因建设需要征用村社的土地用于工业、商业或基础设施建设用途的，按征地面积的10左右提留给村社作为集体建设用地，用于解决征地后集体经济的发展和农民的生活出路。3健全和完善农村集体建设用地的抵押贷款政策。建议市政府有关职能加强与银信部门的沟通与协商，争取银信部门尽快出台和完善农村集体建设用地使用权抵押贷款措施，为集体建设用地的开发建设提供信贷支持。3、加强引导，实现农村集体建设用地效益的最大化。建设用地是我市经济社会发展的宝贵资源。在征用国有土地越来越困难的情况下，合理、集约、高效地利用好集体建设用地，最大限度地提高建设用地的效益非常关键。1做好规划引导。我市进行了镇级行政区划调整，将原有的15个镇1个街道办事处调整为6个镇3个街道办事处，下一步还要推进并村工作。在并镇并村的大背景下，要结合即将开展的中心镇规划的修编工作，认真做好中心11/13村的规划编制工作，明确各中心村的建设用地范围、产业布局和功能分区，为推进农村集体建设用地提供指引。2做好产业引导。一是适当放宽工业入园的政策，允许村社集体在符合规划的前提下适度发展工业。工业入园实行集聚发展无疑是我市工业强市的重头戏，但从全市的现状看，工业园区毕竟存在空间的局限，不能对工业入园实行“一刀切”的政策。工业园区主要是引进和发展带动能力强的生产力骨干项目和龙头项目，而对于其它无污染、工艺精巧、适销对路的劳动密集型和知识技术密集型工业则可利用村社集体的工业用地进行发展。二是把好招商引资关，提高招商引资档次。从这次调查中，发现一些村在招商时存在“饥不择食”的情况，引进了一些对村集体和当地村民好处不多，而且存在严重环境污染的项目。例如仙村的奶牛场，是农业扶助项目，占地1300多亩，租期50年，50年地租共60万元，每亩地每年的租金不到10元钱。该奶牛场主要生产鲜奶，不加工奶制品，产品直供香港，既不产生税收，也没有解决当地农民就业问题，同时还带来严重的环境污染。建议市经贸部门要结合并镇后的实际，组织人员对新塘、石滩、荔城、中新、派潭五大板块的产业布局进行深入研究，规划和确定各大板块的产业布局和主导产业，建立各板块招商引资的产业指导目录。各镇街要根据产业指导目录加强对各村社集体招商引资的12/13指导，引导村社集体发展符合产业政策的特色产业，实行集群发展要帮助村社把好项目审查关，对一些不符合产业政策、占地多、污染大且效益不高的项目要坚决拒之门外。4、多管齐下，突破资金瓶颈制约。除了积极争取银信部门的支持外，我们还要大力拓宽思路，采取各种可行的办法，打破集体建设用地流转的资金瓶颈制约，以有效启动农村集体建设用地的开发建设。1“借鸡生蛋”。在村集体缺乏启动资金，无法搞好土地基础设施建设的情况下，可以引入土地开发商参与土地的合作开发。具体操作办法是，村集体和开发商先确定土地的成本价、今后土地出让的