交通事故认定书的证据属性及异议救济制度的完善

1/9交通事故认定书的证据属性及异议救济制度的完善再论摘要在我国当前的交通事故处理过程中，交通事故认定书对事故中各方所负责任进行直接划分，不论在相关的刑事、民事或行政诉讼中，其均有极为重要的作用。近年来，关于交通事故认定书的属性，尤其是对于交通事故认定书属于证据还是具体行政行为，学界的争论从未停止。随着20XX年5月1日道路交通安全法的实施，我国首次以立法的形式将交通事故认定书定性为证据，从此，交通事故认定不再具有行政可诉性，“证据说”逐渐成为该方面的主流。但道路交通安全法并未规定交通事故认定书的证据类型，也未就事故当事人对认定书有异议时的救济途径进行规定。笔者就上述问题进行分析研究，并提出相关完善建议，力求为该制度的完善尽绵薄之力。关键词交通事故认定书证据救济制度一、交通事故认定书的属性在道路交通安全法颁布之前，由于我国立法对交通事故认定书的属性没有明确的界定，学界对其属性的争论从未停止，主要分为“证据说”及“具体行政行为说”。持“证据说”的学者认为，交通事故认定书应当以证据的形式出现在我国的诉讼程序中，由人民法院审查并确认其证2/9明力，其不具有行政可诉性；而持“具体行政行为说”的学者认为，交通事故认定书是我国公安交管部门依职权单方面对交通事故作出的具有法律效力的行为，其一旦送达给事故当事人，即会对该当事人产生实质性的影响，因而其具有行政可诉性。1992年12月1日，最高人民法院、公安部联合下发的关于处理道路交通事故案件有关问题的通知第四条规定“当事人仅就公安机关做出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对做出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所做出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”由此可见，20XX年之前，在司法实践中，交通事故认定不具有行政可诉性，其具有证据的属性。然而，在20XX年最高人民法院公报第5期上，突然刊登了罗伦富不服泸州市公安机关做出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例，法院受理该案，并经一、二审判决，撤销了公安机关做出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布，开创了人民法院受理该类案件的先例，成为各地人民法院效仿参照范例。一时间，“具体行政行为说”又占了上风。这3/9样的情况仅仅持续了不到两年就被道路交通安全法的实施所改变，交通事故认定书首次被以立法形式确定为证据。对交通事故认定书的属性，笔者赞同“证据说”，具体行政行为要求行政机关对行政相对人作出对其权利义务有直接影响的行为，而交通事故认定的责任并不等同于事故各方所应承担刑事、行政及民事赔偿责任，相应的刑事、行政及民事赔偿责任最终均需要人民法院予以确定，而交通事故认定书仅作为人民法院办理相关案件的证据。最高院道路交通损害赔偿司法第27条规定公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。通过上述规定可以得出，交通事故认定书同其他证据一样，需要经过人民法院的审查，其证明力才能得到确认。二、交通事故认定书的证据属性道路交通安全法将交通事故认定书规定为证据，但是未对其属于哪一类证据进行规定，这不仅使得学界对该问题产生很大的分歧，还使得当期对该证据有异议时的救济制度不够完善。目前，关于交通事故认定书的证据属性大致有如下主要观点1、书证说。所谓书证，是指以一定的物质作为载体，以文字、符号、图形、表格、数据等载体上记载的思想内容来4/9证明案件的真实情况的物品。持该说的学者认为，从交通事故认定书的形式上看，交通事故认定书是公安机关交通管理部门作出的，并且加盖了公安机关交通管理部门交通事故处理专用章，这些都符合书证的特点。2、鉴定意见说。鉴定意见，是指由鉴定人接受委托或聘请，运用自己的专门知识和现代科学技术手段，对诉讼中所涉及的某些专门性问题进行检测、分析、判断后，所得出的结论性书面意见。持该说的学者认为，交通事故认定书是交通事故处理部门的专业人员根据交通事故现场的客观情况，运用其具有的交通安全方面的专门知识，对交通事故的成因、性质及责任划分等各种专门性问题作出分析判断，完全符合鉴定意见的特点。在以上观点中，书证说得到了最高人民法院的认可。最高院认为，交通事故认定书在民事诉讼中，是以其记载的内容发挥证明作用，尽管其内容既有现场的客观描述也有分析判断和意见，但书证本事并不排斥意见性内容。由于最高院的定性，使得我国司法实践中，交通事故认定书被作为书证看待，在庭审中与其他书证一样，由各方当事人举证、质证并需要经过法庭的审查并确认其证明力。但是我们应当认识到，交通事故认定的过程中不仅仅包含对道路交通安全法等法律法规的适用问题，也不乏许多专门性问题。对于这些专门性问题，仅仅对法律较为专业的法5/9官及律师们并不一定易于理解，这便使得法庭上对交通事故认定书的质证极易可能流于形式。更为严重的是，法官在即使对交通事故认定书存在疑问或某一方当事人对认定书提出异议的情况下，也不会轻易推翻事故认定书，对其不予采信。依照最高院的道路交通损害赔偿司法解释第27条的规定，人民法院应依法审查并确认交通事故认定书的证明力，除非有相反证据推翻。交通事故过程中，取证工作几乎都有公安机关交通管理部门完成，事故各方几乎很少可能取得上述规定中的“相反证据”。这便导致一方当事人即使对交通事故认定书存在异议，因没有相反证据证明，便对其“无可奈何”。依照公安部的道路交通事故处理程序规定第51条规定，当事人对交通事故认定书有异议的，可以自该认定书送达之日起三日内，向上一级公安交管部门申请书面复核。由于该复核是由公安部门在系统内部进行的“自我纠错”行为，复核后变更原认定结果的情况很少，也难以使得当事人得意信服，不仅如此，该规定第52条又对复核的条件作出了限制。综合以上分析，按照当前的司法实践，即将交通事故认定书作为书证对待，不利于维护对交通事故认定书提出异议的当事人的权利，这与现代法治“有权利必有救济”的理念相悖。按照当前的交通事故认定程序，“鉴定意见说”也不能成立。我国的司法鉴定采取鉴定人登记制度和鉴定人名册制度，6/9鉴定人必须在管理机关登记，并在鉴定人名册上公告。交通事故认定的制作主体是公安部门交通管理机关，参与事故认定的公安警察不一定具备申请鉴定人资格的条件，也没有严格的登记和公告程序。鉴定程序的启动需要当事人或解决纠纷者的委托，而交通事故认定是道路交通安全法赋予公安机关交通管理部门的权利。此外，鉴定人应当是纠纷解决者之外的人，而交通事故认定书的制作者同时也是交通事故的解决者。由此，尽管交通事故认定中存在诸多专门性问题，对这类问题的解决方式与鉴定人进行鉴定有类似之处，但交通事故认定程序与我国现行的司法鉴定程序仍然有较大的差别。三、交通事故认定书异议救济制度的完善按照当前法律法规的规定，当事人对交通事故认定书有异议的救济方法及其有限，一是依照道交通事故处理程序规定申请复核，二是在人民法院审理案件过程中，提出相反证据，使得人民法院对交通事故认定书不予采信。通过上文分析，上述两种救济途径都不足以满足对交通事故认定书提出异议的当事人的需求，不利于维护当事人的权利。对此问题，有论者提出，仍然应当将交通事故的认定作为具体行政行为看待，使之具有行政可诉性，当事人以此可以获得更为宽泛的救济途径。笔者对此观点不予认同，交通事故认定的结果并未对事故当事人的权利义务产生直7/9接影响，其仍需要经人民法院的确认其证明力后才能转化为当事人所获得权利及所承担的义务。笔者认为，完善当事人对交通事故认定书提出异议的救济制度应当从准确对交通事故认定书进行定性入手。如上文所述，交通事故认定程序中，不仅包含对相关交通法律法规的执行，还包含许多专门性问题，对于这类专门性问题的认定，公安机关交通管理部门的警察从事了类似于鉴定人的工作。囿于当前的我国对鉴定人制度有严格的登记制度，使得交通事故认定不能归类为鉴定行为，但作为包含专门性问题的证据，如果可以使其像鉴定意见那样在法庭上接受各方当事人、具有专门知识的人及法官质询，便可使得对交通事故认定书有异议的当事人的救济权利落到实处。因此，笔者认为，我国可以将交通事故认定纳入鉴定制度，具体建议如下。交警部门及交警的鉴定资格按照我国的鉴定制度设置，不论何种鉴定人，都应当依法具有相应的资格、资质，如果需要建立交通事故鉴定制度，作为鉴定人的交警也应当具有相应的资格。公安部公安机关鉴定人登记管理办法并未将交通事故认定纳入公安机关检验鉴定项目，这就造成了交警无法被登记并成为司法鉴定人。笔者建议公安部根据相关规定的要求及早修订司法鉴定登记管理办法，将交警交通事故认定增加为公安8/9机关检验鉴定项目，将其纳入司法鉴定依法管理的轨道。另外还应根据需要适当逐步提高交通事故认定人的资格条件。调查、侦查人员与鉴定人员分离按照目前的交通事故认定程序，到事故现场参与调查或侦查的公安警察同时也是交通事故认定书的作出者。我国的鉴定制度中，鉴定人作为一类独立的诉讼参与人，不应与案件的调查或侦查人员在身份上出现混同。如果将交通事故认定纳入司法鉴定项目，就应当实现调查、侦查人员与鉴定人员的分离。笔者建议公安机关的事故处理部门内设置专门从事交通事故鉴定的部门，如在设区的市一级公安机关可以设置为交通事故鉴定中队，县一级公安机关可以设置为交通事故鉴定小组。调查、侦查的警察将在事故现场取得的所有证据收集完毕后，统一交由交通事故鉴定部门鉴定。同其他鉴定意见书一样，交通事故鉴定意见书也应当经鉴定人签名，鉴定机构盖章。对交通事故鉴定意见有异议的救济途径将交通事故认定纳入司法鉴定项目的情况下，交通事故鉴定意见书同其他鉴定意见书一样，在诉讼程序中，需要经过庭审中的质证、由人