区镇街简政扩权的调研报告

1/15区镇街简政扩权的调研报告区镇街简政扩权的调研报告镇街作为国家行政管理中的重要层面，在统筹经济社会科学发展、促进社会稳定和谐中起着基础性作用。改革开放以来，渝北区审时度势，多次简政放权，使镇街统筹经济社会发展的能力显著增强。但是，由于种种原因，镇街在履职中仍然受到条块关系不顺、“人、事、财”不匹配，“责、权、利”不一致等体制性束缚。我区要实现镇街区域经济大发展，城乡管理和服务水平大提升，需要进一步简政扩权。一、15年来镇街行政管理体制演变状况渝北区简政扩权，始于1993年的撤区并乡建镇。（一）镇街建制设置演变1、乡镇建制调整数量减少，规模扩大1993年12月前，原江北县设有13个区和77个乡镇。当年底，原江北县根据四川省委、省政府的要求，撤销了13个区公所，将原有77个乡镇合并为46个乡镇（29个镇、17个乡）。这次改革精减了作为县政府派出机构的区公所，减少了管理层次，扩大了乡镇管理规模。1994年12月撤销江北县建立渝北区时，从原江北县划出11个乡镇交北碚区、江北区管辖（北碚区6镇2乡，江北区2镇1乡），渝北区辖原江北县35个乡镇（21个镇、14个乡）。2001年，渝北2/15区将人和等4个镇委托给新成立的重庆北部新区管理，同时，撤销两路、龙溪、回兴镇建立街道，渝北区直接管辖28个乡镇（24个镇，4个乡）。2016年对乡镇建制又作了进一步调整，将28个乡镇整合为20个镇（撤销4个镇、4个乡），镇域规模进一步扩大。2016年12月再次调整镇域规模，撤销9个镇，除悦来镇改为街道办事处外，渝北区现辖11个镇。经过乡镇的多次精减合并，幅员面积达100平方公里以上有7个镇，80100平方公里3个镇，80平方公里以下1个镇。通过建制调整，使镇政府统筹经济社会发展的能力明显增强。2、街道创设与调整数量增多，面积缩小2001年，渝北区根据城区发展和管理的需要，撤销两路镇、龙溪镇、回兴镇后创设了双凤桥、双龙湖、龙溪、回兴4个街道办事处。2016年，将龙溪街道办事处分设为龙溪、龙山、龙塔3个街道办事处。2016年，撤销悦来镇建立悦来街道办事处。渝北区目前直接管辖的7个街道办事处，承担着准镇政府的行政管理职能。（二）乡镇机构的设置与变化1、乡镇内部机构的演变1993年乡镇行政管理体制改革时，按人口和幅员面积将乡镇划分为三类。三类乡仅设党政办公室。二类镇设有党政办、社事办、农业办、乡镇企业办4个办事机构。3/15一类镇在二类镇基础上增设了国土村建办和财经贸办。2001年乡镇机构改革时，一类镇设党政办、社事办（挂人口与计生办牌子）、农业办（挂安监办牌子）、社会治安综治办、国土村建办5个办事机构，财政所不占机构编制；二类乡镇设党政办（挂社会治安综治办牌子）、社事办（挂人口与计生办牌子）、农业办（挂安监办牌子）。3个移民乡镇增设移民办。2016年乡镇建制调整时，对乡镇内设机构作了微调，将农业办更名为经济发展办。社会治安综治办与安监办、司法所合署办公，将党政办的信访、稳定及农业办安全生产职能划入该办。撤销国土村建办、行政职能划入经发办。2016年乡镇综合体制改革，镇政府内设机构主要在名称上进行规范，特大镇和较大镇均设党政办、社会事务办（挂人口与计生办、民政办牌子）、经济发展办、社会治安综治办（挂安监办牌子）。7个特大镇多设一个城镇建设管理办公室。2016年乡镇建制再次调整时，所有镇均设置了城镇建设管理办公室。2、乡镇事业单位设置1993年底，各乡镇设有文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、水利水保站等7个事业单位。1995年，除两路、龙安等6个乡镇外，其余乡镇设立了计生站。1996年龙兴等5个镇设立了水产站。1997年至2001年，4/15洛碛等7个镇相继组建了环保站。在2001年乡镇机构改革中，乡镇设置了农综站、林业站、统计与农经站、文化广播站、村建所、国土所6个事业单位。2016年对事业单位作了小调整，撤销了石坪等5个林业站，各镇设置了市政环卫所。2016年洛碛等5个镇增设了航管站，统景、洛碛增设了社保所和环保站。2016年乡镇综合体制改革，各镇设置的事业单位统一为农业服务中心、文化服务中心、财政所、社保所、人口与计划生育生殖健康服务站。3、乡镇机构放收状况1993年以前，原区公所和乡镇几乎没有一个经过编制部门批准设置的事业单位。1994年1月，原江北县委将县级部门管理的文化站、乡镇企业办公室、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、农经站、司法助理员等人财物下放给乡镇管理。当时明确为双重管理，以部门管理为主的有工商所、税务所、财政所、法庭、派出所、国土所、村建所、房管所、医院、计生站、环卫所、交管站、船管站、码管站、航管站、畜牧兽医站。1997年，渝北区委将除龙溪、两路、人和以外的财税所、国土所、村建所的人、财、物下放给乡镇管理，将所有乡镇的教办室、中小学校（不含区教委直属中小学）下放到乡镇管理。2016年，除计划生育生殖健康服务站下放给镇政府管理外，乡镇国土所被上收区国土分局直管；中小学、司法所被收5/15到区级业务部门主管，这一轮体制上划风潮，引起了乡镇较大反弹。（三）街道机构设置与调整2001年成立4个街道办事处时，内设办事机构为党政办、社会治安综治办、城市管理科、经济发展科、社会事务管理科、财税科。2016年将党政办调整为综合科，内设机构与特大镇完全一样。2001年建立街道时，仍按原有镇事业单位设置。在2001年机构改革中，街道事业单位统一设置为统计与农业经济管理站、文化广播站、农业综合服务站、社区服务中心。双凤桥、双龙湖、回兴设林业站，龙溪设人口与计生服务站。2016年撤销回兴、双龙湖林业站。2016年在4个街道增设了社保所，4个街道的环保站收归区环保局直管。2016年综合体制改革时，街道统一设文化服务中心、财政所、社保所等45个事业单位，双凤桥、双龙湖设农业服务中心，回兴、龙溪设置社区服务中心，双凤桥设人口与计划生育生殖健康服务站，龙溪和回兴街道市政环卫管理体制上划给区市政委管理。各街道的司法所、中小学校上划区级业务部门主管。（四）主管部门直管机构设置现状截止2016年3月底，主管部门在各镇街设有派出所、卫生院、教管中心、中小学校、司法所、畜牧兽医站、市政综合执法大队。按片区设立的机构有7个部门。一是区6/15房管局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、茨竹、兴隆、石船、洛碛、统景、龙兴9个地区房管所。二是国土分局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、回兴、兴隆、茨竹、大湾、古路、石船、龙兴、统景、大盛、洛碛13个国土所。三是区工商分局设有龙溪、加州、两路、双龙湖、机场、沙坪、木耳、茨竹、统景、洛碛、石船11个工商所。四是地税局设有一所、二所、三所、龙溪、龙山、龙塔、石船、空港园区8个地税所。五是国税局设有龙溪、加州、石船、空港开发区和一所、二所、三所7个片区国税所。六是区法院设有茨竹、统景、洛碛3个法庭。七是区交警支队设有龙溪、龙山、石船、兴隆、两路5个交警大队。根据管理特殊需要设立派出机构的部门3个。区环保局设有两路、龙溪两个城区环保站。区市政委设有龙溪、回兴两个环卫所。区交委所属部门设有石船、洛碛交管站，洛碛航管站和花石沟、玉峰山超检站。二、渝北区历次向镇街扩权概况（一）1994年划定乡镇机构和人员管理权限1994年1月，与撤区并乡建镇改革配套，原江北县委决定将县级部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一律下放到乡镇管理。一是双重领导。当时实行双重领导，以县级部门为主管理的有工商、税务、财政、法庭、派出所、国土所、村镇建设所。二是放给乡7/15镇。将司法、计生、乡镇企业管理机构和人员，文化站、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、蚕桑站、果经站等事业服务机构和服务实体及人员，一律下放乡镇管理。三是维持原状。医院、计生服务站、环卫站、房管站、交管站、船管站、航管站、码管站的人、财、物仍由县级主管部门管理。四是共同管理。除原各区中学由县教委管理外，中小学由乡镇和县级主管部门共同管理，以乡镇管理为主，干部任免按原体制。乡镇水厂（除城乡委管理以外）由主管局和乡镇共同管理，以乡镇为主。设在乡镇的粮站、食品站、供销社、信用社实行双重管理，行政管理以乡镇为主，人事、业务管理以县级主管部门为主。五是党务管理。县级部门设在乡镇的机构（除法庭、原各区中学外）党的关系由乡镇党委管理，党支部书记的任免应主动征求主管局的意见。六是人事管理。乡镇党委负责乡镇事业服务机构负责人任免和一般干部管理。（二）1997年下放权力分级管理1997年9月，区委发出渝北委发199721号文件，主要向乡镇下放了两大权力。1、下放人事任免权一是将区委组织部任免管理的乡镇内设的六个办公室和群团组织负责人，下放给乡镇党委任免管理。二是明确除龙溪、人和、两路镇维持原管理体制外，其余乡镇的8/15财税所、村建所、国土所负责人下放给乡镇党委任免，实行乡镇和区级主管部门双重领导。乡镇在任免前，应征求区级主管部门同意后再办理任免手续。如分歧意见较大，报区委组织部协调解决。三是乡镇教办室主任及乡镇中小学正副校长实行双重管理，乡镇在任免教办室主任及中小学正副校长之前，应征求区教委同意后再办理任免手续。如分歧意见较大，报区委宣传部协调解决。四是根据工作需要，在编制范围内，乡镇有权对所属干部、职工在行政、事业编制之间换岗安排，但对事业人员转编到行政的，应报区编办核编同意后，再报区人事局研究办理。五是设在乡镇的派出所、法庭、工商所、房管所、环卫站、供销社、粮站的正副职领导，各主管部门在任免之前，应征求乡镇党委意见后再研究办理。2、下放项目审批权在符合国家产业政策、符合城镇总体规划、符合环保要求的前提下，乡镇自行平衡资金，固定资产投资在1000万元人民币以下的项目（除特种项目外），由乡镇自行组织项目论证和审批，并及时报区计委、环保局及有关部门备案。（三）2002年进一步调整下放干部管理权限2002年1月，区委、区政府发出了关于进一步调整下放干部管理权限的意见（渝北委发20021号），涉及9/15放给镇街的干部管理权限有以下几项。一是将区委组织部对街道二级班子的任免权下放给街道党工委。二是区委组织部不再审批乡镇、街道人武部副部长和专职人民武装干事，人武部副部长由区人武部和镇街共同提名、共同考察，区人武部任命，专职人武干部由区人武部和镇街共同协商，镇街审批，区人武部任命。三是对镇街教办室副主任、所属中学副校长、中小学正副书记、成人文化学校校长、幼儿园园长、街道国土所和村建所负责人、乡镇城管中队负责人、街道财税科（所）负责人、镇街农技推广部门和计生办主要负责人等双重管理干部的任免权进行了调整下放，增大了镇街对这些干部的管理权限。遗憾的是，由于种种原因，近年来区级主管部门的权力逐步强化，镇街在双重管理中角色尴尬。如2016年将以镇管理为主的房管所、卫生院、中小学的机构和人员上收为以部门管理为主，镇仅剩下“监督”权。同时，镇街的预算内资金使用权、国有资产管理权、融资贷款权、临时人员聘用权、工作激励权、零星树木采伐审批权、小二型水库所有权、娱乐场所监管执法权、建设安全过程监督权、非法渔业船舶和非法采矿取缔权等一些基本权项逐步上收，镇街在责任日趋加重的形势下统筹经济社会发展的能力遭到了削弱。（四）2016年开展委托执法试点10/152016年，渝北区在兴隆镇、玉峰山镇开展了委托执法试点工作，委托执法涉及7个部门24项执法权项，并收到应有的效果。三、当前镇街简政扩权的主要屏障（一）取向不明，镇街角色难定位镇政府是国家基层政权组织，法律赋予了七项职能。街道办事处是区政府的派出机构，1954年一届全国人大通过的城市街道办事处组织条例规定了三项任务。随着改革的深化，镇街在改革中正面临着“强化”与“弱化”的抉择。浙江等省推行“强镇扩权”改革，增强了镇政府统筹经济社会发展能力，效果十分明显。按照几千年来“皇权不下县”的思路，也有一些地方加速弱化乡镇政府职能。1995年，上海市建立起“两级政府”“三级管理”的城市管理体制，在扩大街道规模基础上，将权力重心下移至街道，街道在城市建设和管理中的准政府功能获得了巨大成功。南京等地也开展了撤销街道办事处的试点，弱化街道职能和权力正在成为改革的另一种取向。由于镇街“强化”与“弱化”改革取向的不确定性，实践正在颠覆镇街的原有法律定位。由此而成的区和镇街权责不清、职能错位，使镇街简政扩权面临艰难选择。（二）“条块”分割，体制坚冰难打破政府职能行使的前提和基础是权力。不同的“条块”11/15权限划分必然产生不同的动力机制。目前，在依法行政的大背景下，从立法体制到执法体制，从执政理念到执政行为，权力分配的天平总是倾斜于“条条”。在“条条”主导下的“条块”分割，其结果是部门上划、权限上收、责任下放。市、区职能部门派驻镇街的机构，不断切割着镇政府和街道办事处的行政权力。镇街面对现行的人、事、财“谁主管谁负责”，做事担责“属地管理”原则的管理体制，充满了苦恼与无奈。（三）权责错位，行政能力难保证“条块”分割，必然形成“人、事、财”不匹配，“权、责、利”不对等状况。目前，镇街面对区域经济社会发展“第一责任人”、众多“责任书”和“一票否决”的责任压力，却在行政管理方面缺少行政处罚权，在国土资源管理和城乡建设方面缺少规划权和建设管理权，在中小企业创业基地发展上缺少融资贷款权，在安全稳定方面缺少监管执法权，在分配方面缺少激励调控权，等等。在压力型管理体制下，镇街不得不无条件地承担着太多上级政府压下来的任务。权力缺位、责任越位，镇街缺乏应有的统筹经济社会发展能力。四、镇街对简政扩权的迫切期盼（一）清理界定确保镇街职责归位12/15按照法律、法规、规章的规定，对上级政府及区级职能部门和镇政府、街道办事处职能职责进行一次全面清理，并按照“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁执法谁负责”等原则，科学界定上级政府、区级职能部门和镇政府、街道办事处在镇街推动科学发展、促进社会和谐中的权责关系，避免滥用“属地管理”原则和“目标责任书”，将区级部门应当履行的职责义务和责任下沉到镇街，确保镇街在统筹经济社会发展中不缺位、不越位、能归位，真正负起本区域改革、发展、稳定的责任。（二）机构放收凸显科学实效宗旨2001年以来，设在镇街的教育、国土、司法等多个部门管理权限上收，加之过去上收的派出所、工商所、税务所等部门，镇街履行职能的基本权力已掌握在上级主管部门，镇街领导尽管投放大量精力对其“协调”，最终难以实现“统筹”。为此，多数镇街盼望以“增强统筹发展能力，培育壮大镇街区域经济，促进镇街社会和谐”为出发点，上级的直管部门设置应实行“一镇一所”，并坚持“依法下放、能放则放”原则，将区级部门派驻镇街的机构一律下放给镇街管理。少数镇街认为现在已上划的职能部门，有的工作已步入正轨，有的上划时间并不长，建议维持现状，以维护区委、区政府决策的严肃性。（三）双重管理名实相符必须到位13/15目前，垂直机构双重管理工作很不平衡。镇街对一些直管部门的领导、管理、监督难以到位，对其负责人的任免、交流、考核难以协管。镇街期盼相关部门细化镇街直管部门“双重管理”办法，凡直管部门的党团关系应实行属地管理，其负责人的任免、交流应征得镇街党（工）委同意，主管部门对派驻机构及其负责人考核应征求镇街意见，赋予镇街对直管部门及其负责人履职情况评议权。（四）行政审批简化程序提高效率建设项目审批的部门太多，一个项目少则几十多则上百道程序，待审批手续办完，市场形势已时过境迁。镇街建议简化审批程序，减少审批项目，凡符合产业发展规划和政策，也符合环保要求的项目审批，应实行“见章盖章”和“备案制”。对农村公路、小城镇建设项目，在资金下达前已有区级部门多次审查，不必再多次进行项目会审。城镇规划区外的小型项目建设涉及的规划定点、建设许可、质量监督等审批事项，相关主管部门可下放或委托镇街负责。不需区级财政补助投资额在50万元以内的建设项目，可下放给镇街会审。物业公司年审、社区医疗服务站（室、点）的审批及年审，占道开挖、停（洗）车场及广告牌（栏）设置的审批，社区和街道办事处应签署审核意见。赋予镇政府婚姻登记权、零星树木采伐审批权。（五）行政执法“看得见”与“管得着”结合14/15镇街行政执法管理项目繁多，点多面广线长，具有执法主体资格的区级执法部门人少事多，鞭长莫及。看