村镇规划管理若干问题的思考

1/16村镇规划管理若干问题的思考1概述在短短的18年时间里，XX市由一个人口33万、城区面积只有平方公里的边陲小镇，迅速发展成了一个人口380万、建成区300多平方公里的初具规模的现代化大城市，创造了举世瞩目的“XX速度”和“XX效益”。从地域上和城市发展的层次上来说，XX市可以明显地划分为两个组成部分一部分是特区，总面积平方公里，建成区面积约100平方公里，社会经济、城市建设得到了飞速发展，城市面貌日新月异，是XX的政治、经济和文化中心；另一部分是由宝安、龙岗两区19个镇下辖210多个行政村和1000多个自然村组成的农村城市化地区，土地面积1690多平方公里，建成区面积约200平方公里，在这里，农村城市化迅速发展与村镇规划管理相对滞后之间的矛盾越来越突出，村镇规划、建设和管理中存在的问题也越来越严重。这种形势迫切要求我们XX的城市规划工作者，以科学的精神和实事求是的态度，认真总结当前村镇规划管理工作中的经验教训，认清形势，调整思路，进一步提高村镇规划管理水平，深入探索村镇规划管理的新路子，为XX的未来发展创造一个更加和谐的发展空间，努力实现“二次创业”的宏伟目标。2村镇规划发展的几个阶段2/16从1980年XX经济特区成立以来，由于一市一县的行政体制，XX的城市规划、建设和管理一直是以特区为重心，当时宝安县的建设重点仅局限于新安县城部分，对全县19个镇的规划、建设和管理非常薄弱，各镇则基本上处于一种自发发展的状态。1993年，原宝安县撤县建区，改划为宝安、龙岗两区，特区内外的关系因此而变得更为密切，并以国家土地法和城市规划法为指导，制定了一系列的城市规划管理政策、法规，并确定在制定城市总体规划时把全市2020平方公里作为一个整体来考虑。从此，XX村镇城市化才开始走上正轨。回顾起来，XX的村镇规划管理主要经历了以下几个阶段1村域规划的自发阶段80年代初，一些行政村或自然村利用侨民优势，“走出去，请进来”，吸引了大批香港、台湾的“三来一补”企业兴办大大小小的工厂，因而经济起步较早，发展也较快。随着经济实力的增强，村民们面临着搭建厂房、改善居住条件、建设水电基础设施等问题，客观上要求有一个大致统一的建设规划。一些率先富起来的行政村或自然村，开始在几平方公里的辖区范围内，自发组织编制了内容简单的村域发展规划，重点是解决村民居住和发展工业的用地问题。3/162镇域规划的起步阶段80年代末至90年代初，随着大量外资的引入，“三来一补”企业遍地开花，外地劳工大量涌入各村、各镇，经济日益繁荣，城镇用地和建设规模逐步扩大。“要想富，先修路”，而公路、城市道路等基础设施的建设又迫切需要有一个更大范围的镇域规划作为指导。宝安县各镇也相继开始编制墟镇总体规划和中心村的详细规划，大致明确居住、工业、行政办公以及部分镇级公共配套设施用地，逐步摆脱“马路经济”的老模式，初步引导和形成了农村城镇化的基本形态。1992年至1993年的一年多时间里，全国特别是沿海城市面临房地产开发热潮，各村、各镇盲目地扩大土地开发规模，大面积地推山、伐林，农田、草木和鱼塘面临威胁，生态环境受到了严重的破坏。XX市宝安县撤县建区的消息，更加剧了农民伺机大开发、多占地、多卖地、多建房、多受益的心理，各村镇又陷入了一个盲目开发的热潮。盲目地否定了原有规划，不断地扩大规模，冲击了村镇规划与建设的科学性和现实性。3区域规划的协调阶段宝安撤县改区前后，十年的改革开放、特区的发展以及珠三角的发展带动了特区外地区工业化水平的提高，传统的农业集镇都已经不同程度地发展成为工业城镇，各4/16镇的经济社会功能日益完善，特别是各镇中心区发展迅速，规模不断扩大。1993年宝安县撤县划为宝安、龙岗两个区，为了综合协调区域内城镇开发，提高城镇建设的水平，宝安区、龙岗区按照各自的社会经济发展计划分别组织编制了宝安区城市总体规划和龙岗区城市总体规划；1993年底，宝安和龙岗两区分别设立了规划国土管理的派出机构，并着手编制宝安区分区规划和龙岗次区域规划。4试点村规划的探索阶段1996年以来，为了使XX的村镇规划管理纳入正轨，控制村镇建设规模，提高土地利用率，特别是制止村民私宅的无限制建设，改善村镇面貌，同时也为了更深入地探索村镇发展的最佳模式及其实施策略，在宝安区和龙岗区分别组织了一批“试点村规划”。通过解剖“麻雀”，获得了宝贵的第一手材料，取得了丰富的规划成果，为下一步深入开展村镇规划管理作了有益的尝试，积累了经验。XX村镇规划管理的几个阶段综合反映了XX村镇规划、建设和管理从无序到有序、从自发到自觉和从局部到总体的历史发展过程。它有助于我们历史地、全面地看待XX村镇规划管理的整体状况，有助于正确地认识当前村镇规划管理中存在的各种问题，更有助于我们加深理解十五届三中全会提出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发5/16展的一个大战略”的重大意义。3村镇规划管理若干问题的思考XX特区的城市规划管理无疑已经步入正轨，取得了有目共睹的成就。但同时我们应该看到，XX全市人口的五分之三、土地面积的五分之四和建成区面积的三分之二都是在宝安和龙岗两区，如果疏漏了对村镇规划的研究和有效的管理，那么，建设一个区域性经济中心、花园式园林式城市、现代化国际性城市的目标就失去了重要的依托，可持续发展更无从谈起。因此，我们必须把规划研究的重点，及时地转移到村镇规划管理中来，积极地探索XX村镇规划管理的新路子。这里，我们针对村镇规划管理中几个带根本性的问题，提出几点很肤浅的个人意见，供大家参考。关于村镇规划发展的策略村镇规划发展将是一个长期、艰难和痛苦的过程。要彻底改变目前村镇发展中工业分散开发的模式，必然要经历一个相当时期，完成几个转变即城市建设模式从村镇型向城市型的转变，土地开发模式从零散粗放型向规模集约型的转变，产业发展模式上从“三来一补”工业型向规模化、产业化企业型的转变。这些转变将需要经过一个相当长的发展过程。在XX城市总体规划19962016中，对特区外6/16地区提出了一个在空间上呈六个城市组团的发展构想。这种模式实际上已经完全打破了村、镇乃至区的行政管理概念，是一个高度理性的规划，也是一个长远的发展目标。但是，从宝安和龙岗的现状发展到实现这个理想目标尚面临着诸多的困难。一是目前仍然缺乏区与区、镇与镇、村与村之间高度协调的行政管理机制；二是必须承认村镇规划及其发展与特区城市的规划与发展是存在相当大的区别；三是要尊重历史，承认现实，以实事求是的态度，把村镇规划作为实现远期城市总体规划的一个手段和过程，扭转目前城市空间形态分散发展的低水平状况，逐步引导和过渡到组团式的城市功能布局形态。村镇规划就是村镇规划，决不能等同于特区内的城市规划，村镇规划应该更加尊重和保留当地的历史文化和地方特色，更多地强调环境和资源的保护。行政村或自然村，是近十年来在房地产开发热潮中破坏规划、非法出让土地和违章建设的重点。对此，在村镇规划中要严格执行土地管理法、规划法以及XX市的一系列政策和法规，严格控制村的非农建设用地规模，规划的主要内容应重点包括统建住宅、公共配套、道路交通等内容，在规划布局和建筑形式上要研究探索现代化新村的风貌设计，充分体现村镇地方特色，努力创造一个个各具特色的现代化社会主义新村。7/16改革开放20年以来，应该看到，各区、各镇和各村在引进外资发展“三来一补”企业，初步完成了原始资本积累，经济实力有了很大的提高。近年来宝安、龙岗两区发展的高效农业高科技农业，已经构成深港城市发展、地区社会经济发展的基础。丰富的旅游资源日益受到高度保护和合理开发利用，在不久的将来将构成XX东西部经济增长的一个重要因素。这些需要我们认真地总结、研究和提高，引导村镇规划建设向高层次发展。关于村镇规划管理的基本单元在珠江三角洲地区，各城市的行政体制大体都是市辖区、区辖镇办事处、镇办事处辖行政村、行政村辖自然村，最后是以自然村为单位直接管理村民，各级政府之间实际上都存在着相当的利益冲突，下一级政府往往过分强调局部的地方经济利益。表现在城市建设上，就是土地资源利益上的矛盾，就是不服从规划国土的集中统一管理，从而直接导致城市开发和建设自成体系、自作主张和杂乱无章的局面。从XX目前的状况来看，宝安、龙岗两区每一个镇从建设的规模、形态乃至管理都堪称是一个独立的小城市。但在这个“小城市”内部，数十个行政村或自然村在土地管理、非农建设包括私宅、厂房及配套设施建设上实际都拥有相当大的自主权，都在很大程度上不服从上一级的管理。在近十年中，盲目开发、非法转让、个别8/16人受利而国家和集体受害的现象比比皆是。实践证明，这种依靠以村行政村或自然村为单元进行经济建设和土地开发的模式不可能实现现代化的城市面貌。目前，XX全市19个镇、212个行政村和1014个自然村，平均每个行政村的土地规模56平方公里、可建设用地3平方公里，平均每个自然村的土地规模为L平方公里、可建设用地不到L平方公里。每个村从自身的经济发展和生存要求出发，都要在以村为单位的狭小空间里开展住宅建设、厂房与私宅出租和公建配套等，纵使几十个村的村长都具备“规划意识”，都能在自己数平方公里辖区内规划合理、管理有方，也同样是不可能达到一个整体的“城市”功能、标准和风貌的。因此，我们应该正视目前的现实，吸取过去十多年村镇建设的经验教训，采取灵活的政策和强有力的措施，有力地加强市、区政府及市、区规划国土管理部门在城市建设与土地管理上的协调和宏观控制的作用，极大地强化镇一级政府在村镇建设和土地管理上的责任，调动镇政府的积极性，充分地发挥规划国土管理所在村镇规划、建设和管理上的职能，加强规划编制的技术力量和规划管理的能力。总之，要以镇为单位，采取以“镇”制“村”的策略，针对“城中村”、“城边村”和“城外村”的不同特点，按照城市的标准和集约用地的原则，分别采取完善配套、9/16限制规模和易地发展的措施，统一协调和平衡各村集体经济组织发展地方经济的要求，坚决取缔集体经济组织非法转让和开发土地，严格按照城市的标准和要求进行统一的土地开发建设，从而摒弃“芝麻开花”、“撒豆成兵”式的村级开发模式，使我们的每一个镇，都能够真正按照XX城市总体规划、次区域规划和村镇总体规划的要求，建设成为各具特色的现代化“卫星城镇”。关于村镇规划管理的规划机制僵化的村镇规划机制和落后的管理模式不可能保证村镇开发建设的合理、有序进行。有人说，“三分规划，七分管理”，但在实践中，规划编制和规划管理实施一直是未能很好协调的“两层皮”。规划的龙头地位往往受到规划编制人员的素质、调查研究的深度、传统的规划方法、编制规划的时间以及规划在实施过程中各种内外环境因素变化等的影响而受到冲击和考验。事实上，那种指望通过一次性的规划，描绘出一份理想的蓝图，今后若干时期内“严格按规划图纸执行”，就能搞好城镇建设的思路只能是一种天真的想法和形而上学的做法。目前，我们通常是委托规划设计单位，就某个层次的规划、某个地块或某个项目进行规划设计。项目完成之后，规划成果全部移交规划管理部门，在一段时期内，规划管理人员就大致按照规划图纸和报告执行“管理”，规划10/16编制技术人员从此不再介入规划的实施过程。一旦管理人员或领导工作变动而离开原有岗位，原始资料也许就找不到了，变化的依据和过程也不清楚了，规划的实施必然陷入某种程度的混乱。直到问题积累太多了，又重新委托规划编制单位，从头开始现场调查，重新收集资料，完成规划编制的图纸、报告，再将规划“成果”移交给规划管理部门“照图管理”，如此反复。这种“流水线”式的管理模式，“面多加水、水多加面”的规划手段，“头疼医头、脚疼医脚”的实施做法，在多年的实践中，证明是存在诸多弊端的，是难以产生“精品”的。在实践中，规划师认为是管理人员不按规划执行，管理人员认为是规划的质量不高，其实，根本的原因却是在于规划的编制和规划的管理相脱节。这一点在两区的村镇规划管理中尤其突出。面对各镇、各村迅速发展的现状，十分有必要强化基层规划管理部门的规划、设计职能，及时地、直接地为村镇的规划和建设服务。城市建设和发展是一个完全动态的变化历程，人类对城市、对自然特别是对城市建设中有关问题和规律的认识也是一个不断丰富和发展的过程，规划涉及到数十个专业和成千上万的数据，而且还在不断增加之中，任何一个规划师、任何一个专家都不可能对所有这些因素有绝对的认识和把握，在规划实施的过程中也必然出现许多新的情11/16况、新的问题，需要及时对各种方案、各种专业、各种因素和各种技术指标进行比较、调整、协调和修改，从而保证城镇开发建设的合理、顺利进行。规划绝不应该是静止的或不能改变的，问题的关键是要经过法定的程序、通过合理的机制进行适时和及时的调整，保持一种整体的、动态的平衡。关于村镇规划管理的体制在村镇规划管理中，必须进一步强化规划国土三级垂直管理体制，切实协调处理好城市整体建设和地方局部经济发展的矛盾。目前，XX实行的规划国土三级垂直管理体制为加强城市规划和土地管理做出了巨大的努力，收到了明显的成效，这种体制应该在实践中不断完善和加强，决不能弱化或取消。但是，从特区外的村镇建设现状来看，应该清醒地认识到，规划国土的管理机构，特别是各规划国土管理所的工作仍处于十分被动的局面。规划国土部门一方面要按照国家、省、市的法律法规政策，严格执行城市规划，另一方面各镇、各村以及村民仍能通过别的途径“办理”有关手续，甚至根本不办理任何手续自行建设。规划国土管理部门的规范化管理往往被视为影响和阻碍当地经济发展的众矢之的，很难有效地开展工作。土地是不可再生的资源，也是XX社会经济和城市得以飞速发展的根本动力所在。12/16应该说，目前这种以村为单位的土地开发模式，有其发展的必然性，在XX市乡镇经济发展的初期，也无疑取得了巨大的成功。但XX市的社会经济发展和城市建设已经进入了一个新的历史阶段，如果仍然维持目前这种“八仙过海、各显神通”式的村级无序开发建设机制，把营造起码的城市环境完全依赖于数百位“村长”个人的规划意识和法制意识，是很不现实的。这种状况不但已经造成并还将造成土地资源的极大浪费、土地资产的极大流失和自然环境的极大破坏，也无法从根本上消除村与村之间存在的贫富差距，而且，由于每一个村土地资源差距较大，各村所处的地理位置不一样，导致各村的经济发展速度也不一样，村与村之间的贫富差距越来越大，政府为此也不得不投入更多的资金实施“同富裕工程”。村镇规划管理，必须由专门的规划国土管理机构行使集中统一管理。管理所是最基层的规划国土管理部门，直接为镇、村的开发建设服务，应该在规划设计、地藉管理、地政监察和产权管理等方面发挥出更大的职能作用，从而保证村镇建设的有序进行，确保土地资源、资产的有效利用。总之，在村镇规划管理中，必须加强市政府对全市规划国土工作的统一领导和管理，明确各级政府、各个部门及其主要领导的责任，强化各级规划国土管理部门的职能和地位，充分发挥三级管理机构的作用，统一协调和指13/16导村、镇和区的城市建设，树立全市一盘棋的思想，提高村镇规划管理的水平。从长远来看，村镇的统一规划建设和土地规范化管理，只会从整体上促进资源的有效利用和社会经济的全面发展。同时，也只有通过规划国土三级管理体制才能真正实现全市规划国土的集中统一管理。关于村民私宅的建设问题村民私宅的规划、建设和管理是村镇规划管理的核心问题。不严格制定和执行村民私宅管理的可行政策，就不可能从根本上搞好村镇规划管理。目前XX村民私宅建设的数量、占地面积和建筑面积已经普遍大大地超过了原XX市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法市府1993283号的规定，大致达到了平均每个村民无论男女老少一栋套的水平，且仍有不断增长之势。目前，虽然规划国土部门不再批准私房建设，但事实上村民仍在不履行报建手续进行非法建设，形成了“一方不批、一方照建”的局面。要促使村镇农民的生活方式从农村化转向城市化，首先就要改变村民的居住方式。目前，XX各村各镇的村民仍然习惯于自划一块地来建设单门独院的住宅，一户多栋，用地面积严重超标，数量失控，布局不合理，环境受到破坏，建设用地规模不断扩大。市、区、镇政府应严格控制村民住宅的超标建设，加强出租房屋的管理，大力推广宝14/16安区沙井镇沙一村、龙岗区横岗镇西坑村等地统建公寓的经验，引导村民在居住方式上逐步转向集体公寓，从而控制村镇土地的扩张，提高土地利用率，改善村镇面貌。值得注意的是，村民私房的无限制建设，不仅仅是一个规划管理的问题，它与当地的经济发展带来的占绝对多数的“流动人口”息息相关。要实现特区外农村真正意义上的城市化，除了使当地村民转变落后的观念并成为真正意义上的城市居民外，还要使数倍于当地村民的暂住人口和“流动人口”中的一部分人真正转为该镇真正意义上的“常住”人口，吸引和鼓励较高素质的技术人员、企业管理人员、投资者以及村镇发展需要的人才在这里扎根落户，从而改变目前当地人与外地人“油水分离”的状况，使之逐渐融合成为当地的市民整体。同样重要的是，还要在村镇建设过程中，统一考虑各类、各层次居民的居住、生活、休憩、娱乐所需要的用地和设施，逐步改变村民只靠出租私房谋利致富的单一方式，在实施村民统建公寓的基础上，在一个较长的时期内，通过旧村旧城改造和土地置换，逐步把原有超标私房、破旧住宅的用地纳入镇一级的统一开发和建设，形成以镇为主体的现代化城镇面貌。关于村镇规划管理与村民的关系缺乏群众基础的村镇规划管理，不可能树立规划的龙头地位，更不可能发挥规划的指导作用。应该认识到，15/16