乡镇面临的问题和对策

1/13乡镇面临的问题和对策改革和发展的实践正在推动着传统农业向现代农业、城乡分离向城乡融合、农民向市民的转变。与此同时，党对“三农”问题认识有了新提高，“三农”政策有了新突破，“三农”工作有了新要求。作为人民政权的基石、党的执政基础、与人民群众联系最直接和最紧密的乡镇组织，如何积极主动地去适应这种转变，适应新的要求，是当前各级党委、政府面临的重要课题。一、当前乡镇工作面临的新形势1、“三农”政策有了重大调整，“三农”发展面临新的机遇。从2016年起，中央连续两年以1号文件的形式强调了解决“三农”问题的重要性，指出全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，必须下大力气解决农业、农村和农民问题。省、市同样以1号文件结合各地实际加以具体化，提出了现阶段要以增加农民收入、提高农业综合生产能力作为今后农村工作的根本任务。这显示了中央和省市在新的发展战略中，对解决“三农”问题的决心。农业税和农业特产税免征、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、国债资金和财政资金加大对农业的投入，都是政策调整的具体体现。“三农”政策呈现从“取”到“予”，从“积累”到“反哺”，从“保障供给”到“质量效益”的大转折。一系列“三农”政策的调整与出台，使“三农”2/13发展面临前所未有的好机遇各级更加重视、政策更加优惠、环境更加宽松、支农投入更多、体制机制更活。但要把机遇转化为现实，乡镇党委、政府还必须准确理解、把握和运用好当前的各项政策。2、干群关系明显改善，职能转变面临新的要求。“两减免三补贴”、“多予、少取、放活”惠农政策极大地理顺了群众的情绪，化解了干群矛盾，密切了党群关系，农民因此得以休养生息，农民生产积极性空前高涨。与此同时，乡镇干部也从“要钱、要粮、要命”冲突中解脱出来。但曾经占据乡镇很大一部分精力的收粮收款等任务腾空或大大减轻后，乡镇工作却出现严重“失重”的感觉，甚至部分乡镇党政主要领导对乡镇今后如何抓工作也出现茫然，感到心中无数。因此，进一步明确新时期乡镇工作重点，转变乡镇工作职能，完善乡镇工作评价体系，应引起各级党政组织的高度关注。3、农民素质显著提高，干部素质面临新的挑战。农民经过义务教育普及、改革开放锻炼和市场经济教育，面对信息技术推广、传媒手段开放、农业装备水平提高、农业科学技术进步和经济实力增强等，进一步激发了新的需求、新的理想和新的奋斗目标，经营能力、科技知识、效益观念、竞争意识、民主法制意识、文明道德水平等都有了较大的、普遍的提高。与此相对应，乡镇干部也应提3/13高素质，增强服务本领，转变工作方式方法和工作作风。现实中，部分乡镇干部的能力、素质难以适应新的形势和工作任务需要。尤其是取消农业税后，不少乡镇干部“犯晕”，思想上出现转型时期的“困惑”。习惯了传统指挥、命令方式的他们，一时陷入了“无权、无钱、工作无抓手”的内心“恐慌”。适应形势、调整心态、转变角色、搞好服务，是乡镇干部面临的新挑战。4、矛盾问题急待破解，执政能力面临新的考验。取消农业税后，农民得到了前所未有的实惠，但乡村两级组织却正经历着前所未有的震荡。不少乡村干部在座谈中表露出较强的忧虑乡镇财政本来就是吃饭财政，现在被切掉一大块后到哪去补这个缺口，乡镇干部何以生存，乡村公益事业何以建设，巨额债务怎么还，谁来还；本来就有不少村干部不愿当，农村基层组织相对薄弱，现在村干部工资、离退职更没有保障，他们的积极性何以调动，战斗力何以增强；本来就分散、难管的村民，现在国家政策给了更多的空间和自主权，对其权利的保护也更加重视，在目前老办法（行政手段）不敢用、新办法（依法行政）不好用、好办法（以人为本）不管用的情形下，对农民管理又有何妙方等等。这些都对财权、物权、用人权被大幅度削减的乡镇党委、政府的执政能力、执政方式、执政理念造成了新冲击。4/13二、乡镇工作适应新形势的主要障碍1、部分干部素质、作风不适应。目前乡镇干部虽绝大部分是中、高等院校毕业生，但由于长期从事行政管理工作，所学知识基本上已老化或还停留在理论认知层面，缺乏实用技术与专长。加上多年养成了管理型习惯，要转变为服务型一时困难，这就造成了农民所需与干部所做不对路，结果领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。此外，部分乡镇干部还存在作风不实、工作飘浮，难以下沉的问题。反映比较突出的是有些乡镇的主要领导，精力没用在工作上，功夫在“诗”外。具体工作都压给副职，任务一分，人就不见了。对乡镇一、二把手管理太松，约束监督乏力。有的乡镇书记、乡镇长进出都是自己开车，可以随便在城里请客吃饭、玩乐、拉关系。由于主要领导作风不实，对其他干部影响很大。2、逼迫型任务指派机制。财政收入、招商引资是上级每年下达给乡镇的两大经济指标，而且不管富镇穷乡、好年灾年，任务层层派、指标年年涨。如有个偏远山乡，2016年财税任务由上年的650万元增加到1100万元，增长70；招商引资任务是亿元。另一个镇2016年完成财政收入400万元，2016年780万元，2016年下达的任务指标涨到了1200万元。这些任务指标是上级考核乡镇工作的重要内容，能否完成，关乎“帽子、位子”。乡镇为完成任务，5/13要么寅吃卯粮，提前端走子孙饭；要么弄虚作假，玩数字游戏。即使条件好的地方真能完成，乡镇干部也是疲于奔命，根本无暇顾及其余的工作。3、工作考评机制不尽合理。目前各地对乡镇工作的考评，基本上都是沿用一个方案、一个标准，即穷乡与富镇、有资源乡镇与无资源乡镇、边远乡镇与郊区乡镇都是处于同一起跑线。由于工作基础、经济基础的差异，往往造成在穷乡巧干苦干一年下来，最后结果却不如人家在富镇轻松赋闲考评分高的现象。在使用干部上，多年来，事实也是富乡大镇和郊区乡镇的干部比穷乡小镇和边远乡镇提拔更多、更快，富乡大镇和郊区乡镇的党委书记可以直接提副县级干部，而穷乡小镇和边远乡镇则一般还要在富乡大镇和郊区乡镇过渡一下才能提拔。这种用人导向挫伤了穷乡小镇和边远乡镇干部的积极性。大家反映，宁肯在富镇当一般干部，也不愿到穷乡当副科级领导干部。4、挤压型机构职能设置。目前，在乡镇的站所有三类一种是县（区）管机构，如财政所、农业五站等；第二类是乡镇主管的机构，如计生办等；第三类是垂直的驻乡镇机构，如警务局（派出所）、国税、地税、工商行政管理、土管所等。大家反映乡镇行政权力在条条的挤压下，权小、责大、能力弱，甚至存在有责无权、有权无责的问题。有权、有钱的部门上面垂直管理，困难大、要花钱的6/13事都交给了乡镇。“七站八所”，乡镇基本上是管不着、调不动。权力被抽走了，按照权责统一的原则,相应的责任按说也应一同带走，但现实却并不是如此，乡镇在没有职权、没有执法资格的情况下，却必须尽心尽责地替国税地税收税、替警务局（派出所）维护社会稳定、替农业五站提供农技服务指导。这种责权不统一，人权、事权、财权脱节状况，导致了“管得着的看不到，看得到的管不了、管不好”的现象。5、承包型财政管理体制。在现行的分灶吃饭、分级负责的财政包干体制中，国家、上级每年都要从乡镇完成的财税收入中抽走一部分，而乡镇干部、教师的工资、农村办学、修路、小城镇建设等支出项目却一样没带走，乡镇财政基本上是“交足国家的，满足上级的，留给自己是很不足的，用之于民是空白的”。据反映，像纯农业、无资源乡镇连工资都难确保，而其他类型的乡镇即使是有钱养兵也是无钱办事。如有个财政状况较好的镇2016年财政总收入1684万元，扣除国税和体制性上解部分外，仅剩730万元（），基本上只够付工资（该镇现有财政供养人员700人，其中老师486人）。据有关部门统计，全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字还要翻一番。三、加强和改进乡镇工作的探讨7/13（一）指导思想要转变1、思想观念上应由“因循守旧”向“奋发进取”转变。一些乡镇干部总认为农村工作难搞，却很少思考难的“症结”在哪里乡镇干部要在思想观念上树立起“如何解难”的意识，针对农村工作的每一道“难题”，乡镇干部都要主动去化解，而不能被动去应付。只有具备了勇于“解难”的观念，才会有善于“解难”的水平与能力。关键和落脚点是思想观念必须要随着新时期“三农”工作的新需求而转变，不能再停留在过去那老一套上。2、工作方式方法上应由“简单粗暴”向“和风细雨”转变。乡镇干部在实际工作中应从“命令式”、“压迫式”、“一刀切”变为服务型、引导型、扶持型，要把解决农民的困难与问题作为己任，要把如何加快发展、如何实现农民增收、如何改变农村面貌作为第一要务，要把怎样让农民安居乐业作为一种责任与任务，围绕这几个“关键”去开展工作，党群、干群关系才会融洽密切。3、工作作风应由“蜻蜒点水”向深入实际转变。当前农村工作“变招”多，如是“蜻蜒点水”势必不能“以变应变”。只有作风深入了、扎实了，就会对农村情况了如指掌，对农业生产心中有数。要善于与农民群众交朋友，了解他们的要求、意见与建议，然后对症下药来调整我们的工作思路与对策，使我们的工作更加适应“三农”8/13工作的需求，使乡镇干部能真正与农民群众打成一片。4、发展思路应由“要我干”向“我要干”转变。当前“三农”工作的核心是农民如何实现增收。而农民要增收，关键在于乡镇干部如何去引导。乡镇干部要在拓宽农民发展思路、信息引导、技术指导、流通服务等各个方面主动唱好主角、出一些好点子、当个好“高参”，真正使农民发展有路、致富有门、奔小康有大道。只有农村经济的快速发展，才能使农民安居乐业，也才是乡镇干部向党和人民交上的一份合格答卷。5、上级要加强对乡镇工作的领导。上级党委、政府应从全局的战略高度，把加强乡镇工作列入重要议事日程抓紧抓实。各级党政领导干部必须经常深入基层、深入乡镇调查研究，及时解决存在的问题，引导好、保护好、发挥好农村广大干部群众的积极性。各有关职能部门要分工负责，密切配合，齐抓共管。创新任务分派机制。充分考虑乡镇的实际情况和承受能力，科学、合理地下指标、派任务，不加或少加提前量，不搞或少搞达标评比，不用或少用一票否决。变下指令性计划指标为下指导性计划指标，没有完成任务的不惩罚，完成或超额完成的可实行奖励制。真正重视乡镇建设、真情关怀乡镇工作、真心爱护乡镇干部。把对乡镇干部的关心爱护和严格要求统一起来，并贯穿于干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约9/13束的各个环节之中。县区直部门领导职位空缺时，应优先从乡镇领导干部中选调。市、县区机关事业单位工作人员出现缺额时，可重点考虑从乡镇干部中公开择优招录。（二）乡镇职能要调整要把加快农村发展作为乡镇工作的第一要务。牢固树立和全面落实科学发展观，把加快经济发展、促进农民增收和财政增长作为乡镇工作的主题，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。要理清发展思路，完善发展规划，突出发展重点。调整优化农村产业结构，推进农业产业化经营，培育壮大主导产业，大力发展个体私营经济，加强基础设施和生态环境建设，促进劳动力向非农产业转移，不断提高农民生活水平。要把维护社会稳定作为乡镇工作的第一责任。按照法律、法规的授权，依法管理农村社会事务，加强农村社会管理。搞好社会治安综合治理，加强治安防范和事故预防，完善群体性事件和突发性事件处理预案，加强信访工作，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，充分发挥人民调解、司法调解和行政调解的综合作用，努力化解社会矛盾，维护农村社会稳定。要大力发展农村教育、科技、文化、卫生、体育和计划生育等各项事业，加强宣传思想工作和精神文明建设，努力构建农村和谐社会，促进农村全面进步。10/13要把提供公共服务作为乡镇工作的重要职能。乡镇工作要坚持以人为本，始终代表最广大人民群众的根本利益，始终维护农民群众的合法权益，切实为各类市场主体特别是农民群众的生产生活提供服务。当前主要是提供农村经济发展和产业建设中政策、资金、科技、信息、销售、法律等方面的服务，建立健全各类服务体系，发展新的合作经济组织。抓好群众医疗保险、社会养老和各类维权工作，关心和解决困难群众生产生活方面的突出问题。（三）乡镇体制要完善1、精兵简政一是优化和精简乡镇机构设置。进一步缩减乡村数量，严格控制人员增长，合理设置乡镇内设机构。我们认为乡镇设党政办公室、财政所、计生办、农技服务中心、乡镇调解中心、办证中心6个内设机构即可。二是理顺乡镇机构管理体制。不能随意上划乡镇机构和人员的管理权限；农技、畜牧、林业、水利、土管、公安、司法等站所机构，统一归属乡镇管理；实行全国垂直管理的工商、税务等机构，应在工作上接受乡镇党委和政府的协调、监督，人员考核、任免、奖惩等应征求和尊重乡镇的意见。2、完善考评机制一是在考评标准上，可在统一方案、统一考评指标体系的基础上，制定工业型、农业型、资源型乡镇三类11/13标准，以解决所有乡镇处于同一起跑线的问题。二是在考核指标的设计上，弱指标考核，重实绩考核，取消工农业总产值、财政收入、招商引资等总量指标的考核，强化对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变、基层组织建设等方面的考核。三是在考评主体上，变内部考核、上级评为主为内外结合、上下结合式考评。应广泛发动各级党代表、人大代表、政协委员和群众通过政绩公开评议等形式参与到考评中来。四是在考评方式上，变封闭式为开放式考评。可通过在适当范围内进行考评预告、政绩申报表公示、群众问卷调查、接受群众公议、实地核查、考评结果公示和反馈等，广泛接受广大群众的监督；真正把考评结果与奖惩挂钩，使其成为干部能上能下的重要依据。3、完善干部任用、管理机制一是抓好乡镇领导班子建设。重点选配好党政领导班子正职，可试行乡镇（长）直选。减少乡镇领导职数，推行领导干部交叉任职，乡镇党政领导职数一般控制在78名，大镇可增配12名，提倡党政副职领导兼任站所负责人。稳定乡镇领导班子，原则上领导班子成员在一个乡镇工作要干满一届（5年）以上。对乡镇副科级后备干部可试12/13行资格考试考核录用制。二是坚持正确的用人导向。对所有乡镇一视同仁，甚至是对穷乡小镇、边远乡镇干