关于农村市场化进程中的工商行政管理的对话（之二）

1/13关于农村市场化进程中的工商行政管理的对话（之二）阜阳劣质奶粉事件的警示与寿光蔬菜产业的启示（警示与启示）关于农村市场化进程中的工商行政管理的对话（之二）二00四年四、五月间，发生在安徽阜阳的劣质奶粉坑害农村婴幼儿童的恶性事件，震动了全国，引起了社会各方面高度关注。五月中旬，工商出版社工商行政管理（半月刊）编辑部在国家工商总局支持并派员参与下，在山东潍坊市召开了“农村商品市场监管工作研讨会”，深入分析阜阳劣质奶粉事件的教训，探讨在社会转型期如何加强农村商品市场的监管与服务。会议期间，参观考察了闻名全国的寿光蔬菜产业，很受启迪，觉得与阜阳劣质奶粉事件作一比较，值得深入探讨，特写出此文，以期深化对农村市场的监管服务规律的认识。一、阜阳劣质奶粉事件的警示当沸沸扬扬的阜阳劣质奶粉事件渐归平静之后，当阜阳农村那些受害婴幼儿得到社会关爱，救助治疗的时候，给了人们些许的慰藉，当那些违法造假、售假者受到法律2/13惩戒和全社会的遣责的时候，使人们再次领略到“作恶终有报”的古训和感受社会良知的拷问；当那些对此事件负有责任的大小官吏受到问责的时候，留给人们的则是长长的思考。透过纷繁复杂的阜阳事件全过程的各种表象，我们不仅看到了事发的突然性，也不仅看到“如果某某人不怎么做就不会发生什么”的偶然性，更能看到其中的必然性，看到其中的深层原因和值得我们认真吸取的教训，看到须要冷静思考的警示。（一）要重视社会转型期局部农村市场混乱的问题。计划经济时期由国家统购包销的农村流通体系已经解体，新型的、适合当地农村经济特点和主导农产品顺畅流通的市场体系正处于重构过程之中，这是这次事件和其它类似事件发生的社会背景和主导因素。在此过程中，农村局部地区的市场经济秩序出现不同程度混乱的问题，虽然是不可避免的，但混乱造成的严重后果，应该引起我们足够的重视。阜阳奶粉事件，广州毒酒事件等，正是在这方面给我们上了一堂非常严肃的课市场混乱的种种表现形式，它的严重后果，危害程度，种种违法违规行为的手段、途径、渠道以及产生问题的直接利害关系和深层原因等等，都需要我们清醒地正视它，解析它，研究它，并从3/13中求出规范农村市场秩序之真，务出推进农村市场化进程之实。（有关这方面详细内容，请参见本书从农村消费现状看监管关口前移一文。）（二）农民未能充分享受政府应该提供的公共服务。提供“健康有序的市场经济秩序”这个公共产品，是政府及有关部门应向社会提供的公共服务，也是我们工商机关履行职能的基本任务和目标。阜阳事件给我们的重要警示就是“农民未能充分享受政府应提供的公共服务。对此可以从以下几个方面来解析首先，政府在农村的监管执法力量十分薄弱。担负市场监管执法职能的工商、质量技术监督、农业、卫生、食品药品监督等相关部门的执法机构大多设在县城，人员也住在县城，只有工商机关在农村有派出机关工商所，但人员很少。就一个中等县而言5080万人口中，县城一般只有十万多人，农村人口占7080。有关这方面详细分析，请参看本书的农资市场“三乱”及责任虚化现象介析一文。其次，上述几个相关部门在职能分工上，看似形成了一道环环连扣的防线，按现行法规的制度设定看，从从业人员身体健康卫生部门到开业资格许可卫生许可证、农药、种子经营资格分别由卫生、农业主管，从生产领域质量技术监督到流通领域工商的产品、商品质量监督，从主体资格的确认工商到4/13经营行为监管和违法行为查处各相关部门等，看似分工细密周全，但在阜阳事件中暴露出的最突出问题是这道防线在农村形同虚设。究其原因，既有几个部门职能分工是否合理的问题；也有分工的职责不明晰，边界不清，责任不落实的问题，以致互相推诿；还有每个部门内部的纵向上的上下级之间，执法集体与执法者个人的职责分配不清，执法责任制未落到实处的问题等。第三，从实际的执法监管工作运行机制看，现行的执法监管市场的手段、方法也很不适应，大多是巡查、质量抽检，突击会战式专项整治，被动式的投诉、举报查处，还有应急反应式的媒体曝光打击、整治等，这些大多是事后监督，对如何实行长效的事前防范、事中监控，还缺乏有效的机制。有时还会发生几个部门重复搞抽检，企业叫苦不迭，几个部门争办案或互相推诿的问题等；第四，更重要的是反映出我们各级政府和有关部门在树立科学发展观上要注意纠正“重城轻乡”的倾向，真正树立执法为民的理念。不能忽视7080的农村人口，尤其是在市、县一级，虽然GDP总量是城市占大头，但人口却是农村占大头。我们执法监管市场，为社会提供公共服务，不能“见物不见人”，只看GDP，忽视了最重要的执法为民。（三）凸显了食品安全问题阜阳劣质奶粉事件突显了食品安全问题的严重性，5/13引起了全社会广泛关注，也引起中央高层的高度重视。食品安全，从广义上来看，包括三个方面的安全一是数量安全，主要是“米袋子”问题。即是否有足够的粮食保证人民生活的必需，不能发生饥荒。特别是我国石油需求对海外市场依存度不断升高的情况下，强调粮食安全，更有其特别重大的意义。同时现代文明健康生活还要求，不仅要有足够的热量，还要营养平衡，炭水化合物、蛋白质、矿物质、食物纤维等各种营养要综合平衡，来满足不同人群、不同年龄的发育阶段的需求；阜阳发生的“大头娃娃”就是“奶粉”中缺少婴幼儿发育所必需的蛋白质而使身体受到损害；二是发展安全。就是可持续发展问题。主要是土地被大量占用，耕地减少；土壤污染，不能生产；环境恶化、土地荒漠化；水体污染，养殖生产能力下降，甚至不能用于养殖；海洋污染，发生赤潮，生产能力下降；滥捕酷捞，导致渔业资源枯竭，每年对海洋、湖泊实行定期休渔禁捕，就是防止资源枯竭等，要实行可持续发展战略，防止食品生产的后继乏力的问题发生。同时，发展安全还包括生物安全，也就是外来物种的侵犯问题。如外来病毒、虫害、草害造成农业产业的损害，甚至打破生态平衡，造成生态灾难，还有转基因食品是否安全的问题，争议也很大。三是质量安全，主要是“菜篮子”问题。我们日常6/13所说的食品安全主要是质量安全问题。产生不安全，可以从三种污染和三个环节来看。三种污染是化学污染如施用化肥、农药，食品加工中违规、超量使用添加剂、保鲜剂、色素等；重金属污染，如土壤、水体污染导致所产食品中的铅、砷、镉、汞等重金属含量超标；生物污染，主要是霉变含有黄曲霉素等，还有食品中含有抗生素残留。三个环节是农业生产环节，如养猪使用“瘦肉精”等，农产品（尤其是蔬菜）中的农药残留等；食品加工环节使用劣质原料，使用违禁物质或超标使用保鲜剂、着色剂、甜味剂等食品添加剂加工成有毒有害食品；流通商贸环节，主要是仓储保管、运输、批发零售等，主要问题是过期变质、霉变、再加工中的再次污染等问题；针对上述涉及食品的“三大安全”、“三种污染”、“三个环节”，我们要在掌握规律的基础上，根据职能和分工，做好我们应做的工作，维护好食品安全。正是阜阳劣质奶粉事件引起了中央高层的高度重视，温家宝总理主持召开国务院常务会议，采取十项果断措施，加强食品安全，要求各级政府负总责，并对相关部门的职责、分工、权限做出进一步的调整和明晰。随后，我们工商机关从查处劣质奶粉入手，一波接一波地抓各类食品的安全，并探索建立新型的维护食品安全工作新机制。这应7/13该是阜阳事件给我们最重要的警示之一。（四）服务“三农”的前沿阵地急待加强。农村工商所是工商机关服务“三农”的前沿阵地。工商行政管理体制改革后，各地加强新一轮工商所规范化建设，改革监管模式，采取多种措施为“三农”服务，取得了很大成绩。但从阜阳事件和其他地方发生类似问题如四川省安岳工商部门强制收费暴露出来的情况看，农村工商所既有不适应农村市场化进程的新形势、新问题的一面，也有监管执法机制急待创新的问题，既有基层的软、硬件建设需要加强充实的问题，更有加强队伍建设，充实一线力量，提高人员素质的问题（有关这方面详细论述，请参看本书激活服务“三农”前沿阵地一文）。在农村市场化进程加速的情况下，我们农村工商所存在诸多不适应，归纳起来有五点一是执法为民，服务“三农”的观念有待进一步加强；二是农村工商所监管服务的工作运行模式不适应，突击性中心工作和收费占用大部分人力、时间、精力，常处疲于应付状态；三是执法队伍不适应，不仅人数少，而且知识结构和服务“三农”的能力也很不适应，四是保障机制不适应，不仅工作条件不如城里，人员的福利待遇也不如城区，而且家庭困难和子女抚养教育难以兼顾，导致队伍思想不稳定，工作不安心，“走读”现象很普遍；五是执法理念和执法手段都不适应，“重城轻乡”的城8/13市化思维，管办脱钩后忽视基础性的面对面现场监管，监管方法、手段等都急待创新，服务“三农”的综合能力急待提高。（五）要有应对突发事件的危机管理机制。这次阜阳劣质奶粉事件突发后，面对媒体的巨大压力和社会的各种责难，当地工商机关存在不同程序的应对失据、消极被动应付，甚至编制假案，搞假处理来糊弄上级，使问题进一步恶化，使工商机关蒙羞，造成很恶劣的影响，教训十分深刻。市场经济条件下，突发意外事件对市场造成冲击、波动会时有发生，一类是大的自然灾害，如洪涝灾害、风暴灾害、地震、泥石流等地质灾害；一类是突发公共卫生事件和人畜流行病、瘟疫，如“非典”、禽流感、疯牛病等；一类是人为事故灾害，如火灾、爆炸、工程事故、重大交通事故、有毒物质泄漏，此外还有群体闹事事件等，都有可能对市场造成冲击，引起波动，可能造成谣言四起，发生抢购风潮、哄抬物价、囤积居奇等问题。工商机关作为市场监管的主要力量，必须从制度层面上有一套应对突发事件的应急反应机制，危机管理机制，才能变被动为主动，增强驾驭市场经济的监控能力。二、寿光蔬菜产业的启示山东省寿光市是全国闻名的蔬菜之乡，通过多年的9/13逐步滚动发展，形成了适合蔬菜顺畅产销的新型流通市场体系，一大批农民经济组织成长为市场上中坚主体，有十万多流通大军、四万多辆汽车，每天把生产出的鲜活蔬菜源源不断地运销到全国二百多个大中城市。在大力发展蔬菜产业、构建新型流通市场体系过程中，寿光市工商行政管理机关，充分发挥职能，服务“三农”，作出了卓有成效的贡献。首先，培育、建设、发展了全国闻名的寿光蔬菜批发交易市场，形成批发交易中心。工商行政管理机关与所办市场脱钩后，市场的资产移交给地方政府，让掉部门收益，该市工商行政管理机关不仅不埋怨，还继续支持农村流通体制改革、发展。目前，不仅大小市场批发继续红火，还在此基础上发展了全国首家蔬菜期货交易市场；发展了蔬菜物流配送产业还发展了城乡一体的连锁经营等新型交易方式。与此同时，农资市场，农村消费品市场也很规范有序，还吸引国际上知名的农业种子公司落户寿光。可以说，寿光的蔬菜产业与新型流通体系之间是一个互相促进，相得益彰，互为因果的良性互动关系。在此过程中，工商机关是建市场、打基础在前，脱钩让利在后，监管服务贯穿全程，功不可没。第二，发挥工商行政管理机关登记职能、培育、支持一大批新型农村市场主体崭露头角。10/13在农村市场化过程中，把千百年来自给自足的小生产农民转化成市场主体，是一场最深刻的改造人的变革。工商机关作为市场主体的登记主管机关，发挥职能，通过行政指导来引导农民走进市场，按照市场经济的规律和法制规则来参与市场竞争，逐步锻炼成驰骋市场的各类经济主体，既是责无旁贷，也是一项极为有意义的宏伟大事业。寿光市的农民在发展蔬菜产业过程中，逐步成长壮大，全市从事蔬菜营销以及配套的流通大军大10万人以上，农用运输车辆4万多部，每天把新鲜蔬菜源源不断地运销到全国各大中城市。这些农民，已经不是原来意义上的小生产者的农民，而是农村市场化发展中的真正的市场主体，他们中的很大一部分人将在我国城市化城镇化进程中，逐步脱离农村，脱离农民行列，转化成新市民，同时，他们的经营事业还会一头连着农村、农民，一头连着城市、连着大市场。（三）第三，强化监管执法，做好“两保”。该市工商机关强化监管执法职能，强力规范农资市场，从生产源头上保护弱势产业农业，同时发挥“12315”消保职能，从生活资料消费和生产资料消费等各个领域开展涉农消保，保护好弱势群体农民。（四）第四拓展服务，做好“两帮”。一是拓展合同监管服务职能，加强对“订单农业”11/13指导，帮助广大小生产的农户用“订单”与大市场对接；二是拓展商标监管职能，发展“品牌农业”，支持农民把当地的名优特农产品申报注册商标逐步把一些优质、优势品牌做大做强，培养成享誉市场的名牌农产品。（五）第五初步探索出维护食品安全的行之有效的新机制。食品安全的源头在农村，从农业生产田头到消费者的餐桌全过程中，维护食品安全的任务十分繁重，其要害是要形成一套以责任落实为核心的生产、运销、服务、监管新机制，寿光的蔬菜产业链是农户大田生产市场交易收购、加工、运输大中城市批发市场零售市场消费者。从生产源头看，实行无公害化生产和标准化生产，生产出来的是有机绿色产品，是放心食品。从收购运销环节看，由于“公司农户”，由龙头企业定向销往大中城市的批发市场，再转到农贸市场零售。万一发生有问题食品，可以实行倒查，直至追查到是哪一户提供的哪一批蔬菜，这样就从源头上落实了食品安全责任制。从政府监管来看，工商、质检，农业等各有关部门在政府组织下，加强对蔬菜的质量安全监管，市里成立了检测中心，把对每批蔬菜的农药残留和质量检