关于溧水县村民自治制度建设的的调查与思考

1/11关于溧水县村民自治制度建设的的调查与思考1988年以来，在上级党委、政府的领导下，在人民群众的监督下，我县认真贯彻落实村委会组织法，深入开展村民自治示范活动，有力地促进了农村基层民主政治建设，逐步建立和完善了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度。一、我县村民自治的发展历程1、起步阶段全面设置自治组织村民委员会。1989年底在原云鹤乡进行试点。全县各乡镇在1990年12月25日至30日，村民自治全面铺开，标志着我县村级体制实现了由行政管理向村民自治的有序过渡。2、发展阶段广泛开展村民自治示范活动。1996年，我县在白马镇开展了创建村民自治模范村的活动，重点狠抓了以村规民约为主要内容的各项自治制度建设。第一次明确提出了，在农村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治制度。此后，各乡镇也分别选择了23个村开展了村民自治活动。3、高潮阶段全面创建村民自治模范县活动。1997年后，村民自治呈现出三个特点，一是村民的民主意识增强，二是密切了党群关系，三是推动了农村经济社会的发展，广大群众从自治中得到了实惠。1999年2/113月，我县抓住第五届村委会换届选举的契机，在全县全面开展了创建村民自治模范县活动。县、乡（镇）、村三级都建立了组织，制定了工作方案，落实了目标责任，并通过典型示范、以点带面、分类指导，在全县掀起了创建热潮，到目前为此，全县8个镇94个村中已有7个镇是市级村民自治模范镇、84个村是县级村民自治模范村。二、村民自治制度建设过程中采取的主要措施及成效在村民自治制度过程中，我县深入贯彻村委会组织法并结合我县实际采取了一系列行之有效的措施。1、以第五届村委会换届选举为契机，实现了民主选举的新突破。1999年3月我县进行第五届村委会换届选举，我县抓住宣传贯彻组织法这一有利时机，从宣传发动、组织实施到建章立制和开展培训，在全县212个村中的32个村中首次采取了直接提名的方式，产生了村委会成员候选人，向民主直接选举制度迈出了突破性的一步。在第六届村民委员会换届选举中，所有的村全都采取了直推的方式产生村委会成员，实现了党的领导、群众意愿和合法程序三者之间的有机统一。2、以村民代表会议为抓手，形成了民主科学决策的新程序。3/11新的村委会选举产后，各村一般按每10户推选1名村民代表或一个村民小组推选3名村民代表的办法，组成了村民代表会议，每年至少要召开2次以上会议，听取村委会的工作计划、各项任务的完成情况、一些涉及村民利益的重要事项，村民关注的热点、难点问题，以及全村道路建设和社会事业发展的重大事务，都交给村代会讨论，并按多数人的意见作出决策，从而在体制上保证了决策的科学，符合村民的利益。3、以自治章程为准则，形成了民主管理的新章程。我县各村把村民的权利和义务，村级的各类组织关系，工作程序以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，都以章程、制度的形式明确下来，为村民实现自我管理提供了有效依据。4、以村务公开为主要内容，形成了民主监督新机制。我县从1996年开始全面实行村务公开。目前，各村都建有公开栏，实行村务公开，初步做到“四个规范”（1）组织机构规范各镇成立了村务公开监督领导小组，村成立了民主议事小组和民主理财小组；（2）公开的内容规范统一规定了必须公开的12项内容；（3）公开的程序规范重点的村务由民主议事小组审查确认后公布；4/11（4）公开时间规范财务收支等常规事务按季公布，宅基地审批、计划生育、集体财产承包租赁等阶段性问题不受时间限制及时公布。三、村民自治制度建设过程中存在的问题目前，我县村民自治框架已基本形成，也取得了一些明显成效，但也应看到，与村委会组织法和政治文明建设的要求相比，还有一定的距离，村民自治管理形式滞后于村民的民主需求，主要表现在四个方面。1、在少数同志的思想认识上还存在“四个误区”。一是认为村委会仍是乡镇的“腿”。极少数同志一直沿袭以前的老观念，把村委会当作镇政府的下属机构，习惯用行政的办法处理问题，阻碍了村民自治建设的健康发展。二是认为村民自治影响党的领导。少数同志认为实行村民自治由村民自己管理，重要的村务也是村民代表会议说了算，那么党的领导如何体现三是认为村民自治造成了村民不好管理。少数同志不能正确认识村民自治的重大意义，面对实行村民自治后村民思想活跃、参与意识强的现状无所适从，不是主动地从自身的思想认识上找问题，而是一言概之为“不听话，难管理”。四是少数同志认为，当前以经济建设为中心，村民自治没必要，产生了软指标、硬指标的思想，导致有些村民自治流于形式。5/112、民主决策存在“四个不规范”。一是村民代表会议与参会对象不规范。少数村民代表会议开成了村干部会议、党员小组长会议或是村民代表和村干部的联席会议。二是村民代表会议程序不规范。一些村委会没有按提前23天的要求通知代表本人，代表们事前不知道会议议题和内容，不仅自己没有时间考虑，更没有时间与其他村民交换意见，表面通过了，实际操作起来村民却会提出相反的意见。三是村代会和村委会的会议召集人不规范，少数村还存在村支书主持召集村民代表会或村委会会议而村委会主任坐在旁边听会的现象。四是一些村民代表会议的决策内容不规范，有些本属村委会的工作范畴的，如社会治安、经费上缴等，提交到村代会上讨论。而有些应是村代会作出决策的，却是村委会拍了板，如集体资产发包等工作。3、村务公开存在“三多三少”现象。一是事后公开多，事先公开少。一些村往往只是公开村务决策和办理的结果，对预先计划、事务安排很少在事先公开，不便于村民监督运作过程。二是数据公开多，相关说明少。有的村把资金平衡表、资产负债表等财务原始报表原样公开。至于资金如何使用，没有相关文字说明，群众只能是“雾里看花”。三是被动公开多，主动公开少。少数村村务公开是为了完成任务，应付检查，做做表面文6/11章。4、村民自治的政策规定不配套。目前，村委会成员的工资及养老保险一般由镇政府支付，所以，很多村干部在工作上听镇政府的多，工作关系上变为执行的多。但是村委会组织法第四条明确规定乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这在一定程度上影响了村委会与镇政府关系的协调。同时村委会组织法明确规定，村委会成员每届三年与乡、民族乡、镇的人民政府的任期（5年）不一致，因任期较短，导致村委会主任缩手缩脚。此外，在村委会和村党支部的关系协调处理上缺少更明确又有指导作用的规定。四、村民自治制度建设的建议和对策推进农村基层民主建设，实行村民自治，是党领导亿万农民建设社会主义民主政治的伟大创造，是实现政治文明的重要举措。如何继续推进村民自治建设，依法保障广大农民的民主政治权利，结合现有的实际，我们建议一是加强宣传，深入学习村委会组织法，深刻领会实行村民自治的重要性和必然性。村委组织法是村民自治的纲领和指南，不仅7/11广大群众要学，而且各级干部要带头学。广大群众只有学深、学透其中的要旨，才能依法履行自己的权利和义务。各级领导干部只有全面、深刻领会其中的内涵，才能做到理解不片面，执行不动摇，落实不走样。二是加大力度，完善村级民主政治制度建设。搞好村民自治，制度建设使根本。重点要规范村委会的民主选举制度，让农民群众选出自己信得过的人管理村务。规范民主议事制度，保证农民群众参与村内重大问题的决策。规范村务公开制度，保证农民群众参与村务管理，实行民主监督。当前，可将村民自治与依法治村结合起来，切实加强村级法制建设。政府部门对村级民主制度建设要给予必要的指导、帮助和督促。建立健全行之有效的监督保障机制，推进村民主自治法制化、规范化。三是加大培训力度，提升村委会干部的整体素质。目前，村委会干部接受培训、学习的机会和时间相对较少，素质相对较低，处理问题的能力较弱，村委会主任的魄力和决策能力远小于村党支部书记。从农村改革和发展的实际出发，对村委会干部进行法律、法规和政策的培训，并逐步形成一套完善的机制。要从农村实际出发，增强培训内容的针对性、实用性，提高农村干部学法、懂法、知法、守法的自觉性，在实际工作中增强依法办事的8/11能力。四是明确职责，处理好村委会与镇政府和村党组织的关系。1、处理好村委会与镇政府的关系。村委会组织法规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作”。从法律上明确了指导和被指导的关系，支持与被支持，帮助与被帮助的关系。镇政府要真正转变运作范式，变“指挥”为“指导”。不能因“指挥关系”操作起来更便利些而放弃行政成本较低的“指导关系”。镇政府一方面要及时准确的了解村委会的工作现状，帮助理清工作思路，制定工作方案；另一方面在分配任务时，充分考虑村委会实际，采用指导而不是“指挥”、“命令”、“指示”等行政手段布置工作。村委会一方面要积极主动地征得镇政府的指导、支持和帮助；另一方面必须自觉地协助镇政府开展工作，完成任务，承担各项法定义务。2、处理好村委会和村党组织的关系。村党组织与村委会是领导与被领导的关系。党支部要明确自己的职责和依法支持村委会的工作。根据中国共产党农村基层组织工作条例的规定，作为村级组织核心的村党支部的主要职责是研究决定贯彻上级党委、政府的路线方针政策的具体措施；研究决定本村社会和经济发展的重大事9/11项；领导村民自治组织，协调他们之间的关系；领导精神文明建设，做好村民的思想政治工作；部署党组织自身建设；负责村、组和村办集体企业干部的教育、培养、选拔、推荐、考核和监督。这样的职责分工体现了党组织管方向性的大事，村民委员会管具体事务的原则精神，有利于村党组织从大量日常具体事务中解脱出来，将主要精力用于把握村的发展方向，避免了行政化倾向。党支部和村民委员会的各自任务明确量化以后，工作就会到位，关系便会自然理顺。村委会应接受党支部领导，依法做好职责范围内的工作。村委会的重大问题和重要工作要及时向党支部报告。村委会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。这就是村民委员会的主要责任。村民委员会的经济职能，是支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济；承担本村生产的服务和协调工作；保障集体经济组织和村民合法的财产权和其他合法权益；维护以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制；依法管理本村土地和其他财产；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会在法制建设和精神文明建设方面的任务，是宣传宪法、法律、法规和国家政策；维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律规定的义务；开展多种形式的社会主10/11义精神文明建设活动。村民委员会在加强民族团结方面的任务，是在多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。村党支部依据村委会组织法，结合本地实际制定各种具体的村民自治制度。村民委员会按照村委会组织法规定的村民自治原则，遵守村民自治中的各种具体制度、依法民主管理好村里的各项工作，自觉接受来自党组织和人民群众的监督。五是实行村两委交叉任职，创新村民自治制度的实现形式。目前村、组干部队伍的人数过多，职位重叠，直接导致村两位关系协调不畅，用于村、组干部的工资性支出总量大，落实到村、组干部个人的报酬明显偏少，影响了部分村干部工作的积极性。实行村两委交叉任职有利于理顺了村两委之间的关系，保证党对村民自治的领导，使村党支部更直接地对村委会进行领导；有利于调动村民自我教育、自我管理、自我服务的积极性，使村民自治运行机制充满活力；有利于密切党群、干群关系，交叉任职，人少事未少，书记主任一