有奖征文——当前开展村民自治的难点及对策

1/20有奖征文当前开展村民自治的难点及对策徐群英当前正在广大农村推进的村民自治制度受到政治体制、经济基础、历史文化、国民素质、利益再分配等多种主、客观因素的制约。其中有一些带有共性的难点和障碍难点之一，落后的经济基础与村民自治的发展不适应；难点之二，村民的综合素质与村民自治的发展不适应；难点之三，基层干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应；难点之四现行法律、法规的不完善以及配套制度的不健全与村民自治发展的不适应；难点之五，有关村民自治理论研究的薄弱与村民自治发展的不适应；难点之六各级政府的行政指导不力与村民自治的发展不适应；难点之七，宗族、宗教势力的干扰与村民自治发展的不适应；难点之八，财政投入严重不足与村民自治发展的不适应；难点之九，现行基层干部任免体制与村民自治发展的不适应，难点之十，村民自治现行管理体制与村民自治发展的不适应。针对上述问题，作者提出如下对策一、加快经济发展，为村民自治提供坚实的物质基础。2/20二、加大宣传、教育和培训力度，全面提高村民综合素质。大力普及和发展农村牧区文化、教育科技事业，引导农牧民破除自然经济和落后、保守的小农意识，逐步确立适应社会主义市场经济条件民主、平等、法制等现代意识，使之逐步成长为合格的村民自治主体。三、引导基层干部正确认识村民自治、切实转变工作方法。四、加强法制建设，进一步完善法律法规。一是根据村民自治的发展情况，做好地方性法规的立法及其配套制度的修订完善工作。二是尝试建立村干部“离任”审计和村委会“委托审计”制度，完善村级财务制度和专业审计制度。三是适时修改村委会组织法或在地方立法时对有关问题予以明确。四是强化各级干部特别是民政干部的理论和法律知识，建立规范的行政指导办法。五、加强村民自治理论研究。六、依法规范宗教行为，保障村民自治健康发展。对宗教干预村民自治及群众正常生产生活的问题，一要坚持正面教育、疏导；二要采取法律的、行政的、经济的手段坚决打击，确保村民自治健康发展。七、切实加大对村民自治工作的财政投入。八、加快现行政治体制和基层干部任免制度的改革。一是积极完善乡镇人民代表大会选举制度和群众评议相结3/20合的制度；二是积极推广村党支部书记选举的“两票制”；三是对村党支部和村委会工作职责和权限作出详细划分。九、进一步理顺村民自治管理体制。科学论证村民自治指导、管理体制，将基层政权建设和村民自治工作职能统一部门，以便统一政策、统一手段、统一部署，将基层政权建设和农村基层组织建设作为一个整体，全面、综合抓好落实。村民自治，顾名思义就是在农村牧区，广大村民在基层社会生活中，依法实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层群众自治制度，它的核心内容是四个民主，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。扩大基层民主，实行村民自治，是党的十五大所确立的一项战略目标，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治伟大创举，是亿万农民实现当家作主的历史性突破。这项制度的确立，对于提高广大农民的民主意识，促进农村经济发展，维护农村政治稳定，全面推动农村基层民主政治建设具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。然而，村民自治并不是孤立地存在着，它受到政治体制、行政管理体制、经济基础、历史文化、个体素质等多种主、客观因素的制约。笔者认为当前各地在开展村民自治工作中还存在着一些带有共性的难点和障碍，这些问题的存在严重制约和阻碍着村民自治的发展进程。4/20难点之一落后的经济基础与村民自治的发展不适应。党的十一届三中全会以来二十年的农村经济体制改革，虽然使我国农村发生了翻天履地的巨大变化，农村经济有了突飞猛进的长足发展，但是同时也要清醒地看到，目前，在我国一些贫困地区，仍然存在着地处偏远、交通不便、信息闭塞，经济、科技、教育落后，经济基础薄弱，特别是农村经济发展滞后的贫困现象。有的村集体除了固有的土地、山林和草场外，没有一分钱公共积累，是名符其实的经济“空壳村”。有的村至今没有一间固定的办公场所。落后的经济，必然导致落后的文化、教育和科技，必然导致村民的文化素质和民主意识的相对低下。有的地区出现无人愿意当村干部的现象。而村民自治基本属于农村上层建筑的范畴，没有必要的物质经济基础保障，村民自治很难有效地开展起来。难点之二村民的综合素质与村民自治的发展不适应。村民自治是社会主义市场经济条件下伴随农村经济体制改革而实行的一种基层民主政治制度。村委会组织法赋予村民自我管理、自我教育、自我服务的自治权利，客观上要求村民必须摒弃传统的、与市场经济不相适应的旧思想、旧观念，具有一定的文化水平、民主法制意识和自5/20治能力。但由于受中国五千年的封建文化思想的影响和长期小农生产方式的局限，村民自治的主体村（牧）民的文化素质相对于社会其它人群而言普遍较低。在有的地区，文盲仍占当地人口较大比例。相当一部分农民要幺思想因循守旧，“封闭、保守”的小农意识积淀较深，习惯于“上边咋说我咋干”，对村务漠不关心，不懂得如何履行自己的民主权利；要幺就是只讲民主，不讲法制，对村民自治的涵义认识不清，导致一些无序行为的发生。加之落后的生产、生活方式和文化、信仰、习俗等因素，都严重制约着村民自治向前发展。难点之三基层干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。村民自治是一项基础性、群众性、政策性很强的工作，村民自治制度的落实，责任在县，关键在乡，落实在村。因此，基层干部特别是乡镇干部的综合素质和依法行政水平的高低就成为影响村民自治实效的一个不可忽视的重要因素。根据村民委员会组织法规定，乡镇政府直接担负着指导、支持和帮助村民委员会依法开展村民自治的责任。目前在实践工作中，乡镇干部的素质与村民自治的要求不适应主要表现在以下几个方面一是传统的“官”“管”思想已经形成思维定势。当“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，一些6/20乡镇干部总是有意无意地将乡镇与村的关系定位在“领导与被领导”、“管”与“被管”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，错误地认为“当官管民”，天经地义。在这种思维模式的支配下，就出现了在村委会民主选举中，“上级”违法任命、指定、委派或者撤换村干部；在民主决策中，以所谓“上级”指示压制不同意见；在民主管理和民主监督上，不敢放手让群众开展自治。在工作方法上，习惯于把村委会当成乡镇的“腿”，以“指挥”、“命令”、“指示”等行政手段安排工作，甚至一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会。这种现象在一些地区比较普遍。笔者在一次调查中发现某县为了强化对村干部的管理，以县委名义制定了一个关于对村级干部规范化管理的办法（试行），办法对本县村级组织的设置、村干部任职标准、村干部外出请假、报酬标准、村干部“退休”年龄及报批程序等属于村民自治范围内的事项，参照管理机关干部的作法，作出了比较严格的规定。这种对村干部严格“管理”的出发点我们丝毫不能否认，但笔者认为把村委会当成县、乡党委、政府的办事机构，参照管理行政事业单位人员的办法来管理村干部，显然违背了村委会组织法关于村民自治的基本原则。第二种现象与前者截然相反，错误地认为既然村委会组织法已经明确村委会是群众自治组织，乡镇与村的关系是指导而不是领导，在具体工7/20作中不知如何依法指导村委会的工作。或存在一定畏难情绪，不知如何下手。或对村委会组织法了解不够，工作被动，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。三是部分基层干部的政治素质、文化素质和业务素质相对较低，“有钱吃饭，没钱订书”的现象在一些基层民政部门和乡镇普遍存在。对村民自治的意义认识不清，工作方法简单甚至粗暴，工作作风飘浮，不懂得也不善于做好群众工作，工作常常处于被动应付的状态，没有发挥出指导作用，与村民自治的发展不适应。难点之四现行法律、法规的不完善以及配套制度的不健全与村民自治的发展不适应。表现在一是村委会组织法和地方性法规的某些规定过于原则，缺乏前瞻性和可操作性。如关于村民资格的界定问题。依据组织法规定，只能是以户籍为准的本村村民，但随着农村剩余劳动力的流动加快和农村城市化的进程加快，现实生活中存在“户在人不在”或“人在户不在”的复杂情况。而且随着乡镇企业的迅猛发展和农村政治、经济体制改革的不断深化，“村民”这个概念实际上已经突破了传统意义上的以户籍和地域为界限的规定。如何很好地研究目前我国农村的人口现状，预见未来我国农村人口的构成，科学地界定村民资格，不仅有着很强的针对性和现实意义，而且有利于适应社会主义市场经济体制的要求，8/20开拓农村人才市场，为农村和城乡人才跨地域流动，拓宽就业渠道，创造宽松的环境。此外还有关于村民议事的程序规则问题、关于村务公开的配套制度问题、关于村委会候选人竞选演讲的规范问题、关于妇女当选的确切比例问题、关于群众来信来访的受理及调处权问题、关于村委会成员的罢免和辞职的程序问题、关于贿选的构成及其认定、处理等问题，目前急需规范。二是村级财务的监督机制不健全。目前，村级财务的民主监督手段仅仅定位在村务公开上，而在如何完善村级财务制度和审计制度方面，还是个薄弱环节。有相当一部分村财务账目是村会计的“良心账”。虽然有的地区成立村理财小组定期清理村财务，或者实行“村财乡管”、“村财乡审”，但由于监督方多是非财务专业人员，很难保证有效监督，这就为村级腐败的滋生提供了可趁之机。99年以来青海省民政厅受理的村民来信来访案件中有近30是举报村干部经济问题的。2001年34月份，仅我省西宁市城东区就先后有6村的村民因怀疑村干部为政不廉，状告村干部或启动罢免程序。因此，尽快建立规范、严密的村干部离任审计制度和村级财务委托审计制度，实行规范审计，已是势在必行。三是村委会组织法的纠错机制不健全。村民委员会组织法的立法宗旨定位在“村民自治”，对于违犯组织法的行为没有规定刚性处罚措施，我国现行的刑法、行政诉讼法、行政复议法也都9/20没将村级民主权利纳入其调节范围之内，造成村级民主权利全部被排斥在我国目前的司法实践和政府行政复议制度之外，从而造成纠错渠道单一，纠错机制软弱的现状。村委会组织法仅仅把村级民主权利的纠错界定在群众举报，人大、政府及民政部门调查处理和新闻媒体的“曝光”监督上，而调查处理又缺乏可操作的法律依据，造成了事实上的“有法可以不依，违法很难必究”。如对贿选的认定和处罚、故意扰乱选举会场、村务不公开或假公开、村干部腐败等问题的处理上目前缺乏详细的可具操作性的法律依据，这也是造成许多村民多次上访、越级上访的主要原因。这些问题的存在，严重影响着村民自治工作的法制化进程。难点之五有关村民自治方面理论研究的薄弱与村民自治的发展不适应。村民自治是一项全新的事业，从试行到现在，只有短短11年时间，其理论研究还相当薄弱。以青海省为例，目前，全省没有专门从事村民自治理论方面研究的科研机构和专业科研队伍。现有的社会科研机构和高等院校也没有专门开设村民自治理论研究的。在这方面很有价值的理论科研成果更是廖廖无几。各级党委、人大、政府等部门专司这项工作的部门和人员，在理论上有突破性科研成果的也十分罕见。从全社会来看，对村民自治比较了解，并10/20对这项工作有一定认识的人更少。有的人甚至片面地认为村民自治就是“不受法律的约束，不要党的领导，最终导致村民无法无天”。这反映了全社会对村民自治的整体认识水平还比较低下，还没有达到理论先行，指导实践的效果。难点之六各级政府的行政指导不力与村民自治的发展不适应。表现在一是对村民自治的指导缺乏一整套规范的、完整的、行之有效的政策和办法。存在行政性规定不全面、干部业务素质不高、指导方式单一等问题，往往是就事论事，缺乏从理论和深层次上分析、研究问题，制定对策的政府行为；二是对村民自治的指导程序和方法还不够完善和规范。县级民政部门和乡镇越级请示、多头请示、口头请示已习以为常，不同的部门、不同的个体在口头答复问题时难免出现失误或偏差，有的造成不利影响，急需规范。三是部分基层干部业务素质较差，自身对村民自治方面的法律法规和政策界限没有弄清，无法很好地指导群众依法开展工作。难点之七宗族、家族势力的干扰与村民自治的发展不适应。以血缘、姓氏、家族或才民族关系为纽带聚居，是我国农村基本单位形成的一大特点，这就决定了在农村许11/20多地方，存在着较强大的宗族和家族势力。由于村民自治的本质体现了民主的基本原则，体现了利益的分配关系，而在实施四个民主的具体运作过程中，村民的投票率是决定民主选举和民主决策的关键因素。囿于利益机制的驱动，这两股势力有时会对村民自治的具体运作产生较大的影响。搞不好，会形成以家族或宗族势力操纵选举的现象，严重干扰了村民委员会的民主选举和民主议事，阻碍了村民自治的进程。难点之八财政投入严重不足与村民自治的发展不适应。村民自治是在各级党委、政府的领导下，贯彻落实党的十五大精神和村委会组织法的一项全新的事业，不仅需要理论上的指导和法律上的有力保障，更需要一定财力的支持。而目前的现状是，各级财政对村民自治工作的投入严重不足，这种情况在西部地区尤其突出。经费的严重短缺，致使村委会换届选举、法律法规的普及宣传、乡镇政务、村务公开、基层干部的培训、调查研究、理论研讨、评比表彰等一些必要的工作很难有效地开展起来，地方民政部门在具体工作中只能违反政策，采取“拆东墙、补西墙”的办法，挪用其它资金弥补，基层同志戏称这项工作为“喊起来重要、干起来次要、给起钱来不要”。经费的不足，严重制约了村民自治工作的有效开展，也挫伤了相当12/20一部分从事基层政权建设工作同志们的积极性。难点之九现行基层干部任免体制与村民自治的发展不适应。表现在两个层次第一个层次是乡镇政府领导的产生与村民自治不适应。按照我国现行干部管理体制，乡镇长的任免程序是组织部门考察、推荐，乡镇人民代表大会选举产生，实行的是间接选举。而乡镇政府是国家政权的基础，直接面对群众，指导群众、服务于群众。乡镇领导的学识、作风、能力直接影响着几个甚至几十个村的村民自治工作。反之，村民对乡镇领导的思想作风、学识能力最了解、最有发言权。而现行体制，极易造成乡镇领导只注重对上级负责，而忽略了群众的利益，极易导致乡镇干部频繁调动，工作不实，消极应付、弄虚作假、欺上瞒下甚至违法违纪等消极腐败现象的产生。第二个层次是村党支部与村委会的关系与村民自治的发展不适应。从党支部的产生方式看，按照党章规定，党支部只能在本村党员内部选举，而一个村的党员人数毕竟占全体村民的少数，相对于由全体村民直接选举出来的村委会主任来说，村主任的群众基础显然绝对优于村书记。而村党支部书记在农村工作中又担当着堡垒、核心的角色和领导村委会开展村民自治的重任，这就给农村党组织如何13/20驾驭领导全局工作，如何保证其核心和战斗堡垒作用，带来了一定挑战。从二者所承担的职能和管理“权限”来看，中国共产党农村基层组织工作条例规定，村党支部有“讨论决定本村经济建设和社会发展重要问题”的权利。而村民委员会组织法规定，村民委员会有“办理本村公共事务和公益事业”的责任，此外，组织法第十九条还规定了许多必须由村民会议决定办理的重大事项。在千头万绪的农村工作中，“经济和社会发展问题”与“本村公共及公益事业”很难截然分清。另外，村党支部的“领导核心”权利范围到底有多大，其“核心”作用究竟应当怎样正确发挥等都是村民自治实践中经济遇到的棘手问题。有的村书记单纯强调其核心作用，以加强党支部的领导为名，大权独揽，不依法支持村委会开展村民自治；有的村委会主任单纯强调其是依法选举的群众性，甩开村党支部搞“自治”，个别村主任和村书记为争权夺利，长期不和，互相拆台，甚至发展到对薄公堂，严重影响了村民自治的健康发展。从理论上探讨村党支部和村委会的关系问题，实际上涉及到我国的政治体制，即党政职能如何科学划分的问题。我国现行的农村基层自治组织的权利结构套用的是国家政权结构形式，实行的是“二元制”（党支部、村委会）。但在长期的实践运作中，却往往执行的是党支部的“一元14/20化”领导。实践证明，农村基层群众自治组织套用这种行政管理体制，弊大于利，它导致村中权利过分集中在一人手中，容易滋生官僚主义，形成权利不清，职责不明，极易产生腐败，在实践工作中要幺造成村党支部权利过分集中，要幺造成支部、村委“两张皮”的现象。难点之十村民自治现行管理体制与村民自治的发展不适应。1、按照我国现行管理体制和部门职能界定，村党支部属党委组织部门领导，村委会则属于政府民政部门指导。从理论上看，村民自治是在村党支部的领导下，村民依法开展的自治，它需要党支部和村委会两个班子密切配合，互相支持。村民自治开展的是否卓有成效，与各级党委和农村党支部对村民自治的重视与否密切相关。农村基层组织建设应该是一个包括村级党组织建设和村民自治组织建设的整体。然而，从目前各地开展村民自治的实际情况看，有的地方党委组织部门在抓农村基层组织建设时往往只注重党支部的建设，而忽略了以“四个民主”为主要内容的村民自治建设。在地方组织部门制定的农村基层组织先进县考核百分制内容中，120分的考核内容中，涉及村民自治的内容只占了6分。考核内容中竟然没有村民委员会民主选举、民主决策、民主管理的内容，民主监督方面也只是村务公开占了2分。组织部门要求建立的村级后备干部选15/20拔制度，造成在村民委员会的民主选举中，乡镇党委直接提名村委会候选人的事实，与村民委员会组织法所规定的“直接选举制度”相悖。一位州委组织部主要负责人在总结村委会选举工作存在的主要问题时，毫不掩饰地说村委会选举的最大问题就是没有能贯彻乡镇党委的意图，亦即乡镇党委的意中人没有被选中。2、民政部门指导基层政权和村民自治工作，缺乏起码的工作手段、制约措施和必要的工作经费，特别是对乡镇政权建设的指导名不符实。而同时各级党委组织部门承担的指导基层组织建设的职能本身又包含基层政权建设和村民自治的内容，实践中组织和民政部门多以两家名义开展工作，实际上形成职能交叉，难以有效发挥整体效能，既不利于工作，又造成人力、财力和物力的浪费，一定程度上影响了村民自治工作的协调发展。针对村民自治中存在的问题，提出以下对策一、加快经济发展，为村民自治提供坚实的物质基础。村民自治作为农村基层民主政治建设的一项重要内容，属于农村上层建筑的范畴，而农村经济建设，则属于经济基础的范畴。经济基础决定上层建筑，上层建筑不可能超越一定的经济基础而独立存在，这是马克思辩证唯物主义的基本观点。因此，当务之急是要加快经济建设步伐，16/20特别是中西部地区，要紧紧抓住西部大开发这个千载难逢的历史机遇，全面提高地区经济基础，逐步改变贫穷落后的经济面貌，千方百计增加农民收入，不断发展壮大农村集体经济实力，积极推进农村市场化进程，为村民自治的开展提供必要的物质基础条件。二、加大宣传、教育和培养力度，全面提高村民综合素质。采取有力措施，大力普及和发展农村牧区文化、教育、科技事业，大力宣传村委会组织法，加大村干部的培训力度，引导农牧民破除自然经济和落后、保守的小农意识，逐步确立适应社会主义市场经济条件的自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新等现代意识，使之逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，变“要我自治”为“我要自治”，成长为合格的村民自治主体。三、正确认识村民自治，切实转变工作方法。乡镇领导干部要认真学习、领会党的十五大以来中央关于农村工作的一系列重大方针、政策和法律法规的精神实质，学会用马克思辩证唯物主义的观点分析和看待开展村民自治的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，看到任何形式的民主都不可能一蹴而就，同时更要看到村民自治这项崭新的事业所焕发出的强大的生命力和无限广阔、美好的民主前景，看到它对推动我国民主化进程所产生的伟17/20大意义和深远的历史影响，切实解放思想，转变观念，彻底摒弃传统的“当官管民”的思想，不断提高自身的政治理论、文化素养和法律知识，树立服务意识、民主意识和法制意识，积极探索市场经济条件下农村工作的新思路、新方法，切实发挥好法律赋予的对村民自治的指导作用。四、加强法制建设，进一步完善法律法规。村民自治是九亿农民广泛参与的一项基层民主活动，要使亿万农民共同进行协调有效的社会参与，必须有完善、规范、稳定的法律体系。具体措施一是根据村民自治的发展情况，以村委会组织法为依据，围绕四个民主，结合本地实际做好地方性法规的立法和各项制度的修订完善工作，建立规范、完整的行政指导规章、办法。尽快制定地方实施村民委员会组织法办法、村民委员会选举办法和有关民主议事、民主管理、民主监督的详细规则，规范四个民主的具体运作程序。地主性法规和规则的制定一要有突破性，二要当地实际。二是尝试建立村干部“离任”审计和村委会“委托审计”制度，完善村级财务制度和专业审计制度。三是建议对目前争议较大的“村民资格”的界定、罢免程序、违法现象纠错等问题可在不同地区进行试点，取得成功经验后，适时修改村委会组织法或在地方立法时对有关问题予以明确。四是加强培干部训力度，强化各级干部特别是民政干部的理论和法律知识，全面提高18/20他们的政治、业务素质，建立规范的行政指导办法。五是建议将村级民主权利纳入国家司法调节范围之内，确保村民自治有法可依，违法必究。五、加强村民自治理论研究。任何一项事业的大发展，首先得益于理论上