论文-基层社会治理中“拆违”的瓶颈与对策研究

目录目录1摘要41绪论611研究背景612研究目的与意义7121研究目的7122研究意义713关于基层社会治理“拆违”的文献综述7131基层社会治理概念及研究8132违法建筑概念及研究9133违法建筑的分类914研究方法10141文献研究法10142实地调查法102上海市基层社会治理中“拆违”的时代背景及进展1121上海市“拆违”的时代背景11211基层社会治理中“拆违”在上海的起源11212违法建筑成为上海基层社会治理的重要问题1222上海市基层社会治理中“拆违”进展13221建立拆违工作的新体制13222规范政府拆违法规14223创立市区一体工作格局143上海市基层社会治理中“拆违”的现状调查1531研究方法的选择与运用15311文献研究的梳理15312实地调查的研究1732上海市基层社会治理“拆违”现状描述17321主体认知18322规则制定19323效果评估204上海市基层社会治理中“拆违”的瓶颈及形成因素分析2141上海市基层社会治理中“拆违”的瓶颈21411“拆违”在基层社会治理中重要性的认知不足21412基层社会强制执行能力薄弱22413行政主体行政权限界定模糊22414团体利益分配缺乏政策制度规范2242政府治理机制不完善22421行政管理部门对违法建筑认知薄弱23422规划编制和建设申报程序繁琐23423“条块分割”的行政运作方式2443社区自治能力缺乏24431社区自治组织无法形成合力25432居民多元化利益需求难以整合2644法律制度可操作性不强26441法律界定不明确，缺少规范执行条例27442土地权力法律分配上不平衡275上海市基层社会治理中进一步推动“拆违”的对策建议2851政府政策28511建立“责权”明晰的行政管理体制28512建立简洁高效的规划管理体制30513完善违法建筑在拆迁、征收中的补偿3152社区组织31521改善拆除违法建筑的微观环境32522规范违法建筑中建筑材料的处理32523制定及时妥善的管理政策3253法律制度33531明晰法律制度规定33532建立违法建筑民事权利的处理机制33参考文献35附录38致谢词41摘要受改革开放政策的影响，我国城镇一体的化进程取得了巨大的硕果，城镇人民生活水平差异日趋缩小，群众生活水平日益提高。但是，在取得成绩的同时，一些严重损害群众利益，影响城市公共安全，侵占城市公共资源的违法现象也不断涌出。违法建筑，成为一个严重影响群众生活环境秩序，对城市可持续发展造成影响的问题，屡禁不绝。从目前的治理情况来看，我国关于治理违法建筑的法律法规还不够健全和完善，各个行政执法部门未能有效的协调工作，单一的执法手段和薄弱的执法力量都是造成违法建筑屡禁不绝的原因之一，大量存在于农村的违法建筑也对松江地区拆违政策的执行造成一定程度的影响。本文通过对造成违法建筑禁而不绝的原因进行分析和研究，通过对造成违法建筑存在的根本原因进行讨论，找出其内在的利益传导因素，进而指出违法建筑给社会发展带来的影响和对人民生活造成的危害。从逆向思维的方向进行比较和研究，并根据结论提出对策，以共同治理的方法解决违法建筑的问题。针对违法建筑现象的存在，尽快建立完善相应的法律法规，并建立相应的管理机制和体制，对违法建筑实施长效和分类管理，充分发挥社区的自治作用，堵疏结合，从多个方面彻底解决违法建筑问题，促进松江地区经济和城市面貌的快速发展，尽快实现其与上海市区同步发展的目标。关键词基层社会，社会治理，违法建筑THEGRASSROOTSSOCIALGOVERNANCE“ILLEGAL“BOTTLENECKANDCOUNTERMEASURERESEARCHABSTRACTUNDERTHEINFLUENCEOFREFORMANDOPENINGPOLICY,THEPROCESSOFURBANIZATIONINCHINAHASMADETREMENDOUSACHIEVEMENTS,THELIVINGSTANDARDSOFURBANPEOPLEAREBECOMINGSMALLERANDTHELIVINGSTANDARDSOFTHEMASSESAREIMPROVINGDAYBYDAYHOWEVER,INTHESAMETIME,SOMESERIOUSDAMAGETOTHEINTERESTSOFTHEMASSES,THEIMPACTOFPUBLICSECURITY,THEILLEGALOCCUPATIONOFURBANPUBLICRESOURCESISALSOCONSTANTLYGUSHINGOUTILLEGALBUILDING,ASASERIOUSIMPACTONTHELIVINGENVIRONMENTOFTHEMASSES,THEPROBLEMOFTHEIMPACTOFTHESUSTAINABLEDEVELOPMENTOFTHECITY,ANDREPEATEDPROHIBITIONSFROMTHEPOINTOFVIEWOFTHEPRESENTSITUATIONOFTHEGOVERNANCE,THELAWSANDREGULATIONSABOUTTHEILLEGALCONSTRUCTIONGOVERNANCEINCHINAISNOTENOUGHTOIMPROVEANDPERFECTTHE,COORDINATIONOFVARIOUSDEPARTMENTSOFADMINISTRATIVELAWENFORCEMENTHASFAILEDTOEFFECTIVELY,SINGLEMEANSOFENFORCEMENTANDWEAKLAWENFORCEMENTFORCESARECAUSEDBYILLEGALCONSTRUCTIONISBANNEDREPEATEDLYINCESSANT,ABOUNDINRURALILLEGALCONSTRUCTIONOFSONGJIANGAREAILLEGALPOLICYEXECUTIONCAUSEACERTAINDEGREEOFINFLUENCEINTHISPAPER,CAUSEDBYILLEGALCONSTRUCTIONBANINCESSANTREASONOFANALYSISANDRESEARCHBYTHEROOTCAUSEOFTHEEXISTENCEOFILLEGALBUILDINGSAREDISCUSSED,TOFINDOUTTHEINTRINSICCONDUCTIONOFINTERESTFACTORS,ANDITISPOINTEDOUTTHATTHEILLEGALCONSTRUCTIONTOTHEDEVELOPMENTOFSOCIETYBRINGSTHEINFLUENCEANDHARMTOPEOPLESLIFEOFFROMTHEDIRECTIONOFTHEREVERSETHINKING,ANDRESEARCH,ANDACCORDINGTOTHECONCLUSION,TOSOLVETHEPROBLEMOFILLEGALCONSTRUCTIONBYCOMMONGOVERNANCEINVIEWOFTHEPHENOMENONOFILLEGALCONSTRUCTION,ASSOONASPOSSIBLETOESTABLISHPERFECTTHECORRESPONDINGLAWSANDREGULATIONS,ANDTOESTABLISHCORRESPONDINGMANAGEMENTMECHANISMANDSYSTEM,LONGTERMANDCLASSIFICATIONMANAGEMENTOFILLEGALCONSTRUCTION,GIVEFULLPLAYTOTHECOMMUNITYAUTONOMOUSROLE,BLOCKINGSPARSECOMBINATION,FROMMANYASPECTSTOSOLVETHEISSUEOFILLEGALCONSTRUCTION,PROMOTETHERAPIDDEVELOPMENTOFSONGJIANGAREAECONOMYANDTHEAPPEARANCEOFTHECITY,ASSOONASPOSSIBLETOACHIEVETHEGOALOFTHESHANGHAIAREAWITHSYNCHRONOUSDEVELOPMENTKEYWORDSBASICSOCIETY,SOCIALGOVERNANCE,ILLEGALCONSTRUCTION基层社会治理中“拆违”的瓶颈与对策研究王珏1512111261绪论本章主要从背景、研究方法、目的、意义等方面着手，对社会基层治理下的“拆违”工作进行了介绍，并通过对相关文献的研究和总结，使基层社会治理的概念更加明确，违法建筑的概念更加清晰，并对相关内容做出了一定的归纳、总结和研究。11研究背景造成我国违法建筑泛滥现象的主要原因是城市土地资源紧缺、居民住房需求旺盛、房价过高以及城乡一体化进展不断深入等因素。违法建筑已经成为影响我国城镇一体化进展的重要顽疾之一。作为一个新兴的法律名词，违法建筑，是以牺牲大部分人的公共利益，满足小部分人的个人利益为前提的一种侵占公共资源，迫使公共管理成本增加，并给社会治安及社区居民带来安全隐患的建筑。违法建筑不仅对公共安全造成威胁，对土地资源的优化配置也造成了严重的影响，使社会转型期的矛盾更加激烈，阻碍了社会发展的协调性和可持续性。有效治理违法建筑，不仅能够建设良好的城市形象,维护公共利益,又能有效解决人民群众关心的热点问题，对构建和谐社会意义非凡。本文的研究重点和对象是“在社会基层治理下”的“违法建筑”。通过对现阶段各级政府在治理违法建筑过程中发现的问题进行分析，对违法建筑屡尽不止现象的根本原因进行研究。以松江地区的实地情况为研究对象，通过对相关法律的梳理，选取具有代表性的案例进行实证分析，从其产生的原因、违法建筑的实际情况以及治理情况等方面进行研究，寻求解决影响上海市拆违政策实施的办法，并对此提出了建议。从目前的治理情况来看，我国关于治理违法建筑的法律法规还不够健全和完善，各个行政执法部门未能有效的协调工作，单一的执法手段和薄弱的执法力量都是造成违法建筑屡禁不绝的原因之一，大量存在于农村的违法建筑也对松江地区拆违政策的执行造成一定程度的影响。对“拆违”瓶颈进行研究，并根据结论提出对策，以共同治理的方法解决违法建筑的问题。针对违法建筑现象的存在，尽快建立完善相应的法律法规，并建立相应的管理机制和体制，对违法建筑实施长效和分类管理，充分发挥社区的自治作用，堵疏结合，从多个方面彻底解决违法建筑问题，促进松江地区经济和城市面貌的快速发展，尽快实现其与上海市区同步发展的目标。12研究目的与意义本章主要对违法建筑拆除工作的目的和意义进行了探讨和研究。121研究目的在分析影响社会治理基础上，了解拆除违法建筑存在瓶颈与问题的原因，探究对策存在的必要性，提出切实可行的对策和方案。通过对基层社会治理中存在的拆除违法建筑的问题及影响因素进行调查问卷，探究拆除违法建筑之所以存在瓶颈的影响因素；以及通过研究相关公众对于拆除违法建筑的想法与现状，可以提高相关公众对于拆除违法建筑问题的认识，同时也可以使相关拆迁部门处理者针对“拆违”事件发生、发展等不同阶段进行针对性的研究和解决，使基层社会治理人员解决问题的能力得到提高。122研究意义受改革开放政策的影响，我国城镇一体的化进程取得了巨大的硕果，城镇人民生活水平差异日趋缩小，群众生活水平日益提高。但是，在取得成绩的同时，一些严重损害群众利益，影响城市公共安全，侵占城市公共资源的违法现象也不断涌出。违法建筑，成为一个严重影响群众生活环境秩序，对城市可持续发展造成影响的问题，屡禁不绝。造成这种现象泛滥的根本原因就是经济利益的驱使，地方保护主义的影响，以及我国相关法律法规制度的不健全和不完善等。尽快建立健全完善的城市管理体系和相关的法律法规；加强对违法建筑拆除后的管理工作及综合治理工作；在基层社会治理的执法过程中秉承文明、科学、和谐、以人为本的基本原则。为了建立更科学更完善的城市规划管理体系和制度，使相关法律法规更加完善，政府执行部门的执法效率更高，笔者在文中提出了相应的建议和解决办法，对促进城市建设和城市管理早日走上法制化、专业化、正规化，以及有效治理城市违法建筑，都具有一定的指导意义。13关于基层社会治理“拆违”的文献综述对造成违法建筑禁而不绝的原因进行分析和研究，通过对造成违法建筑存在的根本原因进行讨论，找出其内在的利益传导因素，进而指出违法建筑给社会发展带来的影响和对人民生活造成的危害。从逆向思维的方向进行比较和研究，找出适合于解决上海市拆除违法建筑工作的办法。本节将从基层社会治理概念及研究、违法建筑概念及研究这两方面进行文献梳理。131基层社会治理概念及研究基层社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳各个基层社会组织等多方面治理主体的参与，对社会公共事务进行的治理活动。对于基层社会治理的含义，学者们有以下几种看法史云贵当前在我国城市社区治理的现状、问题与若干思考中认为随着现代社会治理理论和实践的发展,人们越来越意识到公民自身在社会治理中的重要地位和作用,即公民应在社会治理中扮演积极的主人。张虎祥在社区治理与权力秩序的重构对上海市KJ社区的研究中阐述了在城市管理体制改革的推动下，现实中的基层社区日益显露它的社会性，出现了居民委员会、业主委员会、物业管理公司，他们在体制与功能上分别属于国家行政的的、民间社会的、市场经济的，因此这里产生了行政权、财产权和自治权的关系空间。此外，还存在着大量的非正式组织如居民兴趣小组、社区服务组织等等。在协调基层社会组织之间的关系时，非正式规则往往与正式规则共同发生作用，甚至在有些情况下，非正式规则对于组织关系的影响力超过正式规则。基层社会治理，是指在处理基层社会公共事物时，治理主体通过对社会关系进行协调和规范，以相对平等的身份解决社会问题，维护社会稳定，促进社会和谐发展的合作行为。根据不同的社会现状和发展阶段，政府应该采取不同的治理方法和模式。例如，用新的基层社会治理模式取代旧有的基层社会治理模式，以满足我国迅速发展的新型社会发展需要。社会的结构、组织形式以及价值观和理念等一系列因素的改变，都要求政府不能用旧有的管理模式进行管理，必须紧跟社会发展的脚步，制定出适用于市场经济运行体制的管理方法。从正式制度和非正式制度二个层次制定政策，实现既可强迫人们遵守正式规则和制度，又可满足人们利益需求的目的。通过多元化的管理，实现政府与社会的深层互动，行成一套卓有成效的治理社会和经济问题的办法。明确治理主体应该承担的责任，并将其界定清楚。使政府行为和公众利益相得益彰，通过与其他社会组织的互相配合，完满解决存在的公共问题。132违法建筑概念及研究将违法建筑定义为经规划行政主管部门审查，确认为妨碍了社会公共利益或不符合城乡整体规划，且未办理建筑用地许可证和建设工程许可证而处于不合法状态并应予以拆除的建筑物、构筑物和其它设施。对于违法建筑的研究，学者有以下几种观点对于违法建筑蒋拯（2012）给出了明确定义。违法建筑是指，未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并发给许可证（或批准书），或虽经许可，但不按许可条件建造的建筑物。我国应将“违法建筑”和“违章建筑”统称为“违法建筑”，具有必要性，符合客观事实。对违法建筑概念进行类型化分析，关涉违法建筑之处理，具有重大意义。苏国华（2008）认为违法建筑是指违反规章以上规范性法律文件的义务性或禁止性规定，未经相应行政主管部门的审批、许可或者违背审批、许可的范围而进行建筑活动所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害的建筑物以及其他建造设施。133违法建筑的分类蒋拯对违法建筑进行了系统的分类，主要分为以几下个方面从违法建筑所处地域的不同来划分，可分为农村违法建筑与城镇违法建筑。即地处农村的违法建筑称为农村违法建筑，地处城镇的违法建筑称为城镇违法建筑。对建于农村的违法建筑，一般为违反农用地转用及建房审批有关规定所建的建筑，有的同时违反了一户一处宅基地及层高的规定，大多为自用。从违法建筑所占用土地的产权属性，可分为国有土地上的违法建筑与集体土地上的违法建筑。从违反程序法或实体法的角度，可分为程序违建与实质违建。根据违法建筑建造的程度，可分为主体建成之前的违法建筑与主体建成之后的违法建筑。作如此区分之逻辑动因系主要基于对违法建筑的及时处理。根据建造的程度，还可将违法建筑分为“在建之违法建筑”与“已建成之违法建筑”。对在建之违法建筑作处理时，应一律先责令停止建设，如可补办手续使之准正，则应先补办手续方可继续开工建设。对已建成之违法建筑，则不适用停工之处理，应径直对是否违法建筑作出认定，对能否使之存在、暂时存在或立即拆除作出判断。根据违法建筑涉及实物部分之大小，可分为整体违法建筑与局部违法建筑。在我国，一栋建筑如果未经建设用地许可、规划许可或施工许可，并领到许可证（或批准书），建造的建筑物自然是整体违法建筑，同时违反实质性要件危及其可存在性时，仍然是整体违法建筑。唯有“虽经许可，但不按许可条件建造的建筑物”，则需视具体情况判断是整体上对许可条件的违反，还是局部对许可条件的违反。从是否侵害私益的角度，可将违法建筑分为“未侵害私益的违法建筑”与“侵害私益的违法建筑”。从违法建筑所妨碍的公共利益及价值的种类，可将违法建筑分为妨碍公共安全型、妨碍公共卫生型、妨碍交通安全型、妨碍公共绿化型、妨碍市容景观型等。从上述诸多定义可知，违法建筑都是因为建设行为违反了公法而受到公法的否定性评价。违法建筑有的是对公共利益的侵害，有的是对建筑管制秩序的侵犯，也即是说，违法建筑都是对公益的危害或威胁，或是对公共管理秩序的侵害。14研究方法实地调查法和文献研究法是本文的主要研究方法。141文献研究法为了更好的配合实地调查工作，笔者通过统计局网站查找了上海市的相关数据和资料、并通过万方数字资源和维普期刊资源等数据库查阅了相关的文献资料。以“拆违”作为关键词，将文献年限设定在2000年和2014年进行搜索，在以上三个数据库分别有439篇、284篇、542篇文献。以基层社会治理中的“拆违”作为关键词，将文献年限设定在2000年和2014年进行搜索，以上三个数据库显示文献107篇、71篇、34篇。再按照文献的相关度、发表的核心期刊等条件经过筛选，最终选择了50篇中文文献。通过对已有文献的阅读，笔者对于社会基层治理下的“拆违”这个领域当中学界对此的讨论有一些了解，将围绕基层社会研究、基层社会治理研究、“拆违”现状与发展评价以及关于基层社会治理下的“拆违”瓶颈对策研究四个方面进行论述。142实地调查法首先是问卷调查，笔者多次深入到上海市松江区作为调查的样本，通过走访、发放调查问卷、现场采访、个人访谈等方式，对该地区多个居（村）委会（主要以玉昆街道和秦安小区和大港街道的居民为主）、深入与当地社区居委会进行交流，对当地违法建筑的拆除情况进行了解，对当地居民关于政府拆除违法建筑的行为有什么看法和意见进行细致、认真的询问。本次调查的调查对象是截止到2014年12月20日上海市松江区社区居委会以及周边居民，本次调查采取随机抽样的方法，共计发放调查问卷120份，一共收回有效问卷100份。由于调查条件有限，故未采取典型抽样。其次是知情人访谈。基于典型性、代表性和可行性的考虑，笔者选取了5名居委会参与拆除违法建筑相关工作人员、2名在住居民进行访谈，从深层次、多角度了解拆除违法建筑相关状况。2上海市基层社会治理中“拆违”的时代背景及进展在上海市的相关政策的文件中屡次出现“拆违”的字眼。从上个世纪90年代起，上海市采用土地级差效应来对城市进行更新，“拆违”就已经被用于这种模式中了，其实质是对旧区的违规建筑进行拆除后再给予补偿，然后对土地进行开发利用。本节将对上海市基层社会治理中“拆违”的时代背景及进展按照时间发展进行梳理。21上海市“拆违”的时代背景一般情况下，拆除不合法的建筑说的是拆除那些已经建好的城市中，因为历史、自然或者人为的原因使得城市中可以利用的空间、环境、设施等不足，无法跟上法律的步伐。根据有关的法律文件记载，在城乡建设部及各地方的标准法规中对拆除违法建筑有着各式各样的定义，例如对旧房的重建、重建危险住房、拆除重建旧城等。不管对它的定义是针对区域还是危险住房，其都具有区域特性。211基层社会治理中“拆违”在上海的起源回顾历史，上海老城区拆除不合法建筑的改造过程，该工作并不是在1990年之后才出现并开始的。新中国解放之后，上海的政府部门就开始关注老城区的拆除和重建，并把该任务当作政府工作的重点，并逐步开始执行。在那个时期，上海的房子大多是老式的里弄及棚户区，数量超过上海可住房子的70，这些房子都不大，构造简单，环境简陋。在那以后的很长的时间里，政府资金不足，使得拆建旧房只涉及很小的范围。根据调查，19501990的四十年内，上海拆掉的棚户、简陋住房有2568万M2。在1990年之后，上海拆除重建旧房的工作才大规模的进行，这和中国的房屋体制变革及土地体制变革有着不可分割的关系。与此同时，拆除重建的工作也迅速进行，发展过程可以描述为下面几个方面第一阶段20世纪90年代进行的“365危棚简屋改造”。这一过程，被拆除重建的老城区有被规定为市中心的365万M2的危险棚户简易住房和与这些房屋临近或有交集的地方。根据上海市政府的设想，在拆除重建工作中，还要顺便拆掉二级旧里以下的危险破旧住房，大概有300万M2。被划分在老城区拆除重建中的区域，上海的各个地方要以1991年调查出的365万M2的危险棚户简易住房为准，确定需要拆除重建的区域，根据法定要求，上海的房地局和规划局要一块一块的进行确定，拿出一个真正可以执行的拆除方案，确定好的拆除区域要上报建委、市计委建立档案。第二阶段“十五”一批新的旧房拆除重建。这一工作要根据城市整体策划的规定，整体策划，适宜的布局，使重点明显，一步步的进行，要使老城区的拆除重建和政府的基本设施建设、绿化工作、生态文明很好地联系起来。被规定为老城区拆除改建的区域要根据原来的确定365危险棚户简易住房拆除重建过程中的需拆除重建的区域的规范，把它规定为市中心的住房建造大小为住房总建造大小的70，并且老式的里弄住房建造大小在70以上的地方，尤其是住房构造与住房环境不好的二级旧里以下区域和老式的建造的住房同现在的法律不同步的状况下被拆掉，但是，那些结构还没有损坏、不成套的住房要作为一整套来重建。针对不同的需要拆除重建的区域要根据各个地方上报要重建的区域从中拆掉一、二级旧里和各种房屋的面积，迁移住户和公司的数目、回迁比例等，经市建设委员会、市房地资源局、市住宅局、市规划局等相关机构一起确定。212违法建筑成为上海基层社会治理的重要问题到2005年末，原来确定的需要拆掉重建的区域中，包括1000多万M2的低于二级旧里的住房。2006年1月，上海市人大十二届四次会议商议制定了上海市国民经济和社会发展第十一五计划，其中规定进一步拆掉重建旧式城区，主要是把市中心的400万M2的大面积低于二级旧里的住房拆掉。这样，对那些根据要求已经被确定为旧房拆除重建的地方，上海市旧改办和有关的管理单位，制定出旧房拆除重建的专门方案，从而把它作为上海重要住房发展计划的一部分。2005年以后，拆掉重建旧房不只是政府自己的想法，同时还要有住户们的认可。在这一过程中，产生了五个新的体制一是在进行试行工作的地区重建之前征求居民意见的体制，改变了从前不和谐的拆迁气氛，是拆迁工作不再被动而变得主动，使拆迁工作越来越能顺利的进行，也使得住户不再与拆迁机构发生矛盾。二是在试行地区采取数砖头加套型保底体制。可住房屋的弥补处置要把市场的预测价值当做参考标准，旧房的拆除改建对居民造成的损失要保证到最低，根据这些标准和原则，政府提高了2030的资金补助。另外，还为不能成为一套的房子都补加了15M2的面积。三是利用就近安顿的措施。四是形成了旧房重建协商体制。五是重建过程要透明公开。22上海市基层社会治理中“拆违”进展2009年，在上海城市发展及管理方面进一步遵循科学发展观，进一步不提高城市管理能力，在整体上创建拆除不合法房屋的有效体系中起着重要的作用。这一年里，上海市各级政府及有关的职能机构都依据市人大重新修改后的上海市拆除违法建筑若干规定和市政府关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见进行工作，时刻考虑到世博城市环境构造这一重要工作，沿着“抓拆违、促发展、迎世博”这条线，重视体制建立，加强各机构协作，将各执法因素结合在一起，提高执法力度，促进上海市拆除重建违法建筑工作的进行。一年拆掉的的不合法的建筑有530万M2，包括新形成的不合法房屋36万M2，以前就有的不合法房屋494万M2，成功的限制了新的不合法房屋的形成，使得以前就有的不合法房屋的整治工作能够循序渐进。闸北、青浦、宝山、卢湾、徐汇、闵行、松江、黄浦、长宁的地方，严格依据法规工作，拆除不合法房屋的机构比较全面，工作体制也合理，工作效果很是突出，尤其是如闸北区一样的市中心地区的拆除不合法房屋的形式和如青浦区一样的郊区拆除不合法房屋的形式，可以供全上海的拆除不合法房屋的工作参考。221建立拆违工作的新体制要考虑拆除不合法房屋的工作的体制化、标准化以长效化，重点成立拆除不合法房屋工作的新体制。一是使发现不合法的房屋源头的监控体系更加全面。12319城市建设服务热线一同处理举报，基于此，上海各地方都规定了举报电话，直接接受处理本地区的举报时间。闸北、青浦、宝山等通过设立奖项鼓励居民进行举报，还派专门的巡查人员到各小区及村委会进行巡查，设置不合法的房屋检查日志及市民举报不合法房屋的通讯卡，强化市民遵守法律，维护权利的理念。二是建立了快速反应机制。徐汇、闸北、宝山等地构建了直接属于他们的执法队伍，规划和国土资源管理局、房产管理局、城管执法等单位要同时派出工作然预案参加，一起处理管辖地区的新形成的不合法房屋。8月到12月，12319举报热线接受处理的举报时间有明显的增加，其中举报的构建不合法房屋的有4839件，同比提高到266，区县接受处理的的不合法房屋时间有881件，拆掉了92。三是形成了监督办理重要案件的机制。出台了关于进一步加强拆除违法建筑督办工作的通知，强化监督办理领导批示事件、重复举报事件的力度，采用发放督办单的方法，规定好办理及答复的时间限制强化对不合法房屋拆除重建的管理，对没有立即处理、工作不完善的人要采取处罚措施。市城管执法总队执法支队可以实现对全上海不合法房屋的投诉监督办理，指导工作由副总队长专人进行，现场督察办理协商。市拆除重建不合法建筑的联席办发放了240件督办单，现场督查办理的有43件。现在199起事件已经得到了答复，有18起已经依据规定的程序被拆掉，49起已经被计划在了拆迁任务中。222规范政府拆违法规重新修改制定的上海市拆除违法建筑若干规定出台后，上海市政府特别进行了电视电话会议，针对的是在全市拆掉不合法的房屋，主要规定了怎样更好地依据法律规定拆掉不合法的房屋，对其做出了确切的要求，指出上海各地区一定要根据法律规定全面建设专门拆除不合法房屋的部门，加大这部分的工作力度，一定要防止出现新的不合法房屋，一步步的减少以前就有的不合法房屋。由市建设交通委员会带头，市城管执法局、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局严格按规定工作，不止一次的召开专项会议和区县拆除不合法房屋办公室主任工作例会，明确安排各部分工作，前后出台了关于进一步明确本市拆除违法建筑相关部门职责分工的意见、本市拆除违法建筑法律文书统一样式等标准性规定，深入地将各部门的职责进行划分，明确各自的责任，给出具体的措施，加强监督和考核制度，并对各地区的工作的开展进行指导。根据上海市统一的规定，拟定详细的执行方案，并向下发放拆违的具体工作和执行细则，对相关工作进行规范，从而在市和区两个层次上形成一个完整的拆违的法律法规体制。223创立市区一体工作格局上海市的一些主要职能部门，包括城乡建设和交通委员会、城市管理执法局和市规划国土资源局等，一起建立了上海市拆除违规建筑的工作联席会议办公室，并成立了相关的规章制度，如组员单位联系的制度、每个月进行通报的制度和定期开展例会的制度等，以此来对本市的违规建筑的拆除进行协调和规划。为了鼓动拆违工作部门的建立，2009年至2010年，这一期间，市拆违联席办三次组织相关部门到各地区对拆违办工作的进展进行了调查，特别是部门的成立情况、机制的运行情况、人员是否到位和装备是否齐全等情况进行督查，然后将调查结果向上级部门进行汇报。经过一番努力，最终在金山、奉贤、静安等区域建立了新的拆违办，并调用了专门的技术人员，这些部门已经实现了合署办公。同时，普陀区也发布了相关的文件，文件中明确指出要建立拆违办，相关的部门和机制的建立即将启动。通过这两级的通力合作，如今，在上海已有18个区县建立了拆违办，并逐步形成市区一体化。很多地区的工作力度大，处理措施得当，效果显著。宝山、闵行和奉贤等区域还加大了拆违的力度，青浦区也开始把这一工作作为党委政府工作的首要工作，领导可以实时地了解党员或干部的违规建立建筑的情况，并对其进行系统性的教导和核查，从而形成良好的氛围。3上海市基层社会治理中“拆违”的现状调查作者将松江区作为本次研究的区域，该区地理位置优越，坐落于上海市的西南面，处于黄浦江的上游，东部与闵行区、奉贤区为邻，南、西南和金山区交界，西部、北部和青浦区接壤，离市中心和各个机场都有几十公里远。随着城市化的不断推进，该区的综合能力名列前茅，并逐渐成为上海市西南部的主要区域。因此，将其选为研究对象是有一定的代表性的。31研究方法的选择与运用本小节将对调研设计以及调研对象的选择和运用上进行说明，充分考虑到上海市基层社会治理“拆违”的现状，为探究“拆违”的工作和将其与基层社会的治理工作相结合打下了扎实的基础。311文献研究的梳理通过对已有文献的阅读，笔者对于基层社会治理下的“拆违”这个领域当中学界对此的讨论有一些了解，将围绕基层社会治理研究、“拆违”现状与发展评价这两方面进行梳理。基层社会治理研究的有关文献梳理中，归纳出两种思想美国的学者博克斯指出,美国对民众的治理原理的构建的前提是三项基本价值，这三项分别是地方的控制、小型但是有回应的政府和以顾问的身份出现的公共服务人员。夏玉珍、李骏等学者也提出“基层治理以网络型结构为基础。以社区发展委员会为中心。以双向平衡互动为规则。为了形成一种良好的协调、交流和合作的体制，需要将社区的经济、政治和整合等组织和模式维持自治形成一个社区共同体。国外和国内的研究者的观点都表明了这些机构都有属于自己的运作原则，并以社区的共同事务为中心进行分互动，从而在形成一种特有的整治体系。这种体系的主要特征是横向合作。此外，这也表明政府已经逐渐地扩大自主的社区生活范围，从而形成一种新的社区制度。从拆违现状与发展评价两方面进行分析，学者大都将目前所遭遇的困境归纳为以下几个方面一、关系到广大民众的自身利益，民众对此产生激烈的抵触。在城市中，大部分违反规定建立的建筑都是民众由于缺乏居住环境或是为了提高收入而在控制的土地上建立的或是对旧的房子进行改造、扩建等建立的。在这些建筑中，有的是用来自己居住，有的是用来出租赚钱的，也有的是用来赚取拆迁费的。虽然这些建筑都是违法的，但其关系到广大民众的利益，因此，民众对拆除这些建筑的行为抵触很大，导致在拆除这些建筑的过程中困难重重；二、以前留下的问题太多，情况比较繁杂；三、相关部门的职能分工不明确，工作效率不高。有权利对违规建筑进行处理的部门包括城市规划建设局、城市管理办公室和城乡建设委员会等，各个部门的职能、分工不明确，从而导致在对违规建筑进行拆除的过程中，各个部门之间相互推卸责任，不能及时地解决问题；四、在此过程中存在“特权”现象，没有做到公平公正。其中苏国华关于拆违现状做出了准确的描述一、法体系的困境首先，法律的制定和对违规的建筑的界定权比较分散。在我国，对于违规建筑的鉴定和处理还没有专门的法律法规，只在一些规范性的法律文件中对这方面的问题的处理进行了规定。因此，我国还没有做到对违规的建筑的鉴定是由国家一级来集中鉴定的；二、在处理过程中遇到很多困难，并且对其进行惩处的方式是不理性的；首先处罚方式不公平、无效益。在很多地方，相关部门在对违规建筑进行处理时，通常采用限期拆除的方法或是强行拆除的方法；其次，不对拆除的建筑进行补偿，对于一些由于历史原因而建立的违规的建筑，有些地方政府采用专门的处理方式，可以对其进行从宽处理，当时机成熟时，可以将这些建筑转变为合符相关规定的建筑。三、管的困境。缺乏常态监管针对违规建筑的拆除，政府没有从根源上解决违规建筑，也不对其进行常规的监督和管理，而是采取突击性的整顿，即在某个时间段，集合所有资源进行处理。四，由于对此类建筑的监督和管理比较分散，增加了监督和管理的费用，工作效率不高，各个部门间缺乏协调。国内大多数学者对于拆违问题的研究从以下几方面进行第一，规范统一法律界定。我国没有相关的法律法规对违反法规建立的建筑进行认定和确定相关部门的处理权利；法律的制定缺乏技术性。我国对此类法律的制定，一般根据相关的经验来制定，而没有采取先进的技术，这种利用经验来形容违规建筑的行为的方式来取代法律界定，这种方式的适用性不全面，导致在实际情况中，往往分不清“拆迁”和“拆违”的区别。所以，在实际情况中，经常会出现用拆违来替代拆迁的现象，这侵害了民众的合法权益。第二，加大对于监管技术的投入。我过的大多数地区都是通过举报和突击检查的方式来发觉违规建筑的行为的，只有少数比较大的城市例外，这些方式不仅需要消耗大量的人力、物力和财力，而且效果不明显，无法做到及时、准确地发觉这些行为。此外，在技术方面还有待完善；无统一监管主体当前，我国对违法建筑进行监管的部门不集中，通常以法律法规规定的不同的行政主管部门为主，因此，各个监管部门不是特意为那些违法的建筑而设置的。此外，由于监管部门不集中，处理力度较弱，导致一些部门越权对违法建筑进行拆除。312实地调查的研究本次调查研究采用分层随机抽样的方法获取研究样本，在调查过程中，笔者选取的调查地点主要是小昆山镇的秦安、玉昆、大港三个街道。分布较为均衡，这就为笔者所要展开的社会调查提供了大量、充足的调查样本。针对此项调查，设计样本120例。一共发了100多份问卷调查，成功回收100份，之后对收回来的问卷进行逻辑校验分析。32上海市基层社会治理“拆违”现状描述本研究以问卷调查结合访谈的形式研究上海市基层社会治理下“拆违”的实施情况和影响效果的因素。问卷调查部分运用数理统计的方法对调查对象的基本情况、需求及现状、对当前“拆违”实施的意见反馈等方面进行分析，摸索基层社会的治理中拆除违反规定的建筑的近况和存在的障碍。问卷整体上分为五个部分，“基本情况”，“服务需求及现状”，“项目评价”，“社会支持系统”、“意见建议”。“基本情况”对调查对象的年龄、性别、收入状况、身体状况、照料等级等信息进行采集，为细分调查对象做基础性的工作。不同年龄阶段、收入、文化程度对于基层社会治理了解会有所不同，对于“拆违”面临的现状看法也不尽相同，也由此形成了不同的利益群体。通过对于人群的细分，在了解不同层次的人们基层社会中“拆违”的总体看法的同时，认识到不同群体对其看法的区别。其他几方面主要了解群众对于基层社会概念的理解、对于“拆违”工作的认识、对“拆违”工作的理解、对社会相关系统的意见建议。从而分析当前基层社会治理中“拆违”基本现状和存在问题。同时对部分治理对象和居委会等工作人员进行访谈，深入了解当前在社会基层中“拆违”状况。321主体认知此次调查共计120人，有效问卷100份，男女分别占4646与5354，也比较符合当前社会老人男女比例情况，样本选取较为合理。图31性别比例图问卷调查样本选取主要是1870岁以上居民，其中1830岁有24名，3050岁有29名，5070岁32名，70岁以上15名。年龄阶段基本涵盖了当前主要居民年龄段，符合分析需求。图32年龄分布图322规则制定调查的民众的学历情况是大专和中专学历的占了3131，大学本科的占了4242，研究生和博士生占了2626。由此可知，人员受教育程度不同，对于基层社会治理概念以及对于“拆违”的理解有所不同。图33学历调查图调查居民原居住地情况主要是城市占到4507，农村占到5493。原来的生活环境对于“拆违”问题的看法会有不一样的理解，符合分析要求。图34原居住地调查图323效果评估从对于国家出台的关于“拆违”相关政策，有2021的人了解的比较清楚；有3434的人是知道一些；有2828的人不太了解相关政策，还有1717的人是完全没有听说过。这样的调查结果显示，“拆违”在社会基层中，尤其是居民和普通民众中，并未十分的普及，更多人对于政策的了解并不十分清楚导致在基层治理过程中责任主体的缺失，不能明确责任和制定措施的主体彼此推脱责任。图35政策了解调查图对于基层社会治理参与者的调查情况来看，在100个人中，有35个人认为治理主体是政府，有28的人认为“拆违”的基层主体应该是居委会，只有11个人认为主体也应包括自己，而还有26个人认为是其他的社会组织。对于许多人对于基层社会治理不是十分的了解，概念模糊，包括行为主体也不明确，这也是存在的问题之一。图36基层治理主体参与者我们可以从调查中看出，在100份有效问卷当中，只有15的人能明确区分出“拆违”和“拆迁”中概念的区别。而45的人认为两者是有点区别的，但对于区别在哪里并不明确以及40的人认为两者是没有区别的，概念都一样。这样我们可以知道群众对于“拆违”的概念的模糊的，与“拆迁”的概念是混为一谈的，这也是基层社会治理中的难点之一。图37“拆迁”与“拆违”区别4上海市基层社会治理中“拆违”的瓶颈及形成因素分析对于基层社会治理中“拆违”的现象研究，重点是对于基层社会治理的理解，以及在基层社会治理的大环境下“拆违”的实施和存在的问题。结合我国的实际情况来看，拆迁违法建筑问题在社会中之所以能够引起这么强大的注意，在调研中总结出一些不合理的地方，总结出来可以表现在下文中的几点41上海市基层社会治理中“拆违”的瓶颈面对上海市基层社会治理中“拆违”的瓶颈形成因素，不是单一的因素的形成，更多是由以下几方面因素的共同作用而形成瓶颈。411“拆违”在基层社会治理中重要性的认知不足在以上海市作为研究对象的过程中发现，有关于对违章建筑依法拆除这个宣传并没有到位。不仅是普通居民群众对此了解甚少，甚至有些社区的骨干，原本应当肩负起对违章建筑监督和管理的基层社区主体对拆迁违章建筑都没有足够的重视。因而，也就导致了没有办法将工作执行到位。还有一种情况，在多个治理主体的情况下，职能相互交叉，因而可能产生推诿的现象。412基层社会强制执行能力薄弱针对目前正在行使的制度环境而言，在基层社会治理方面存在实施力度过于单薄，且水平较低，同时相应的措施还不够完善，没有达到预期的威慑作用，实施的主体在具体的实践中，对于那些逃避或抗拒实施行政决策的违法者常常无法落实强制实施的权利，很难让违法者实施自身的义务与责任。现在相关的法律政策对强制实施措施方面的说明也存在歧义，直接与间接强制措施之间没有实现很好的衔接和配合，进而造成在此方面的实施水平与力度不够强。413行政主体行政权限界定模糊“拆违”过程中行政主体与司法执行权限界定模糊，实践做法莫衷一是。因为国内的法律规范在行政部门与法院所拥有的行政执行权力之间的区别规定并不明确，因此，存在司法权大于行政权的现象。此外，大部分行政部门由于没有法定执行的强制权而需要通过法院审批才能去实施，许多这样的申请导致行政实施效率低下，还大大加重了法院的工作量，把行政执行权交由法院管理，既很难确保行政实施的客观与成效，也在一定程度上干扰法院实施的客观与平等性。414团体利益分配缺乏政策制度规范在“拆违”实施过程中，团体利益的分配缺乏政策制度规范。过去在此实施过程中，政府是处于不可动摇的主体地位。通常会使用行政方式来开始实施和领导征收环节。在物权法出台之后，此种方式便与此法维护私人权益的核心思想背道而驰，所以政府必须根据法律规定来适时的调整其方式，进而包障被征收者的正当权益。而主城内的主要道路或社区等区域存在的违法建设由于形成因素较为繁杂成，且涉及面比较大。因此在处理过程中违，会出现各种被征收者的暴力或极端行为威逼，或者群众性的围追堵截执法者，严重的出现群体暴力事件。此外，相关部门在实施拆违任务的人员大部分是由各个有关部门抽取或社会招聘组成的，团队缺乏稳定性，人员不足，导致在具体实施过程中往往处于较为被动的局面。42政府治理机制不完善从我国长期的违法建筑整治实践过程来看，与群众居民之间经常产生冲突的主要来源其实是，政府的总体方针和拆迁过程同居民的要求之间存在较大的矛盾。因此，从我国政府的治理机制来看，还是存在一些不完善的地方的，造成在进行基层整治过程中，各地各级的政府自身之间存在矛盾，在实际操作过程中，与当地的居民之间也是有所冲突的，这是社会矛盾所带来的不可避免的问题。但是，在这过程中，必须要考虑的是广大的基层人民确实有着一些困难，因此，有关于目前我国政府在“拆违”的这个实际问题中所表现出来的问题主要有以下几点。421行政管理部门对违法建筑认知薄弱思想认知是一切的根源，政府治理机制不完善的表现结果也是和思想有直接关系的。比如说，涉及到行政管理的部门对于业绩急于上手，对于如何发展经济，搞好建设非常的热心，但是出于经济利益或是保护的想法，对国土规划中居民私自违法搭建的建筑则是睁一只眼，闭一只眼。他们甚至错误地认为发展好经济才是最有用的，至于违法建筑，更多的是不管不问，顺其发展。原因有二，其一，虽然是违法建筑，但是毕竟也为当地的居民和企业带来了收入，这不仅仅发展了当地的经济，也是当地政府的一部分收入来源。其二，若是因为违法建筑与当地群众发生冲突，涉及到经济利益的矛盾总是难以协调的，冲突一旦无法控制，对当地政府的政绩也是有很大影响的。在这种想法的驱动下，当地政府纵容了违法建筑搭建的行为，此外，其他的相关部门也会出于各种各样的原因没有行使自己应当行使的监管职责，更加助长了搭建违法建筑的意识。比方说，在违法建筑的建设、租赁和生产等过程中，不可避免的会与消防、房屋租赁以及工商等部门单位产生联系。而这些单位往往也只会考虑自己的经济利益，纵容这些行为。因此，如果行政管理部门对惩治违法建筑有着正确的思想，并且和相关部门协调合作，从根源上对搭建违法建筑进行抑制，并时刻进行有效的监督，违法建筑也就无法建立起来，即使存在，也会因为没有办法产生收益而自己选择拆除。因而，行政管理部门有关违法兼职的思想意识不到位是政府的治理机制不到位的一大重要体现。422规划编制和建设申报程序繁琐为什么违法建筑屡禁不止，是有原因的。如果正常的项目申报能够效率快速，那么这些问题可能就不会表现的那么明显。因而，我国的项目建设的申报过程非常的复杂，也是政府治理机制不到位的表现，也导致了“拆违”问题的产生。目前，行政管理部门的办事环节较多、程序较复杂，对于“短频快”的“三来一补”企业，在众多地方利益主体的激烈竞争环境下，这种申报程序是不符合市场要求的。正是因为程序上的各种繁琐，拖得时间非常长，因而在实际操作过程中，往往采取先建设，后审批，或者是还没等审批下来就先建设了，这是不符合规定的。此外，政府对这块程度的宣导也是非常不到位的，导致很多居民没有申报程序的意识。一方面是村民没有意识，另一方面也是我国实际中存在的特有的城乡二元结构所决定的，即使有规划，也是难以实施的，没有足够的独立性和权威性。因而也就是说没有足