行政管理学课件-蔡教授

行政管理学主讲人蔡立辉，法学博士、中山大学政治与公共事务管理学院教授、行政管理专业博士生导师。EMAILLPSCLH163COM一、教学目的与要求“行政管理学”课程是行政管理学专业的专业基础课。通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力，培养一定的研究能力和从事行政管理工作的实践能力。学习本门课程，要求学生以开阔的视角，紧密结合中国现代化建设的实际，努力探索行政管理的规律，为创建中国特色的行政管理学而努力。教学要求1要求全面掌握公共行政学专业的前沿理论，培养专业兴趣、专业意识、理论素养和行政管理具体领域的专业知识；2通过课程学习、案例讨论、社会专题调查、专题讨论会和方案设计等形式，要求在知识、理论、技能等方面得到好的训练；（3）以问题为导向，课程学习要面向社会实践、面向需求，培养综合素质、分析方法和和实践能力；（4）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。对于没有问题的同学，坚决请出教室；（5）上课不能迟到，迟到了就不得进入教室；上课时积极思考问题，不能交头接耳，否则，将被请出教室。二、教学内容第一章导论行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政二、行政管理学研究的对象、内容和方法第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起二、西方行政管理学的发展趋势三、行政管理学在中国的重建和发展第三节建设中国特色社会主义的行政管理学一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则第二章行政生态与环境理论第一节行政环境及其对于行政管理的必要性一、行政环境问题的提出二、行政环境的理论依据三、现代行政管理与行政环境联系的加强第二节行政环境与行政管理的相互作用一、行政管理与行政环境的平衡二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容三、行政管理对行政环境的利用和改造第三节我国现阶段行政环境的主要特点一、和平与发展时代的两大主题二、社会主义初级阶段我国的基本国情第三章行政领导与战略管理第一节行政领导与战略管理概述一、领导的含义、特点及其与管理的关系二、领导管理工作的专业化三、行政领导的含义、特点及其地位、作用四、战略管理的含义、特点及其地位、作用第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位二、行政领导者的职权三、行政领导者的责任四、行政领导权威第三节行政领导制度一、民主集中制二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制三、日常的具体行政领导制度第四节行政领导的方法、方式与艺术一、行政领导方法的含义二、根本的行政领导方法三、行政领导方式四、行政领导艺术第五节行政领导者的素质及其结构优化一、行政领导者的素质二、行政领导者个人素质结构化三、行政领导班子素质结构及其优化第四章公共政策与行政决策第一节现代公共政策一、现代公共政策的内涵二、现代公共政策的主要研究范畴三、现代公共政策质量与现代政府公共行政能力四、公共政策的逻辑过程五、政策系统的运行六、公共政策体制第二节行政决策一、行政决策概述二、行政决策的基本程序和方法三、现代行政决策体制第三节行政目标一、行政目标及其作用二、行政目标管理第四节行政计划一、行政计划及其作用二、行政计划的制定第五章政府部门人力资源管理第一节人力资源开发、人事管理和人事行政一、人事管理中的人和事二、人力资源开发和人事管理三、人事管理和人事行政第二节国家公务员制度的演变和基本理论一、西方国家公务员制度二、中国公务员制度的建立三、中国公务员制度的指导原则四、中国公务员制度的主要机制第三节国家公务员管理制度一、国家公务员的内涵、义务与权利二、国家公务员的管理制度三、国家公务员的管理机构与监督四、中华人民共和国公务员法五、公务员绩效管理与绩效评估第六章公共预算与公共财政管理第一节公共预算与公共财政管理概述一、公共预算的概念、职能和作用二、公共财政管理体制第二节政府预决算管理一、政府预算概述二、政府预算组织形式三、实行符合我国国情的复式预算四、绩效预算改革五、政府决算第三节预算会计一、预算会计的概念和作用二、预算会计的分级三、我国预算会计体制的演变和发展第四节政府审计一、政府审计的概念和作用二、政府审计的一般原则和内容三、政府审计的权限和基本方法第七章政务信息资源管理与电子政务第一节公共信息概述一、公共信息的内涵及意义二、公共信息管理第二节行政咨询一、行政咨询概述二、行政咨询机构及其与决策层的沟通三、行政咨询与行政信息的关系第三节电子政务一、政府信息化及其发展二、政府信息化对公共信息管理及咨询的影响三、我国电子政务四、“一站式”网上行政许可服务系统第八章行政立法第一节行政立法概述一、行政立法的概念二、行政立法的必要性三、行政立法的基本原则和要求第二节行政立法体制一、行政立法体制概述二、行政立法权限的划分第三节行政立法的程序及效力一、行政立法的程序二、行政立法的效力三、我国行政立法存在的问题第九章行政执行第一节行政执行概述一、行政执行的概念二、行政执行的任务和原则三、行政执行在行政管理中的地位和作用第二节行政执行的前提与手段及其方式一、行政执行的前提二、行政执行的手段及其方式第三节行政执行的权力保障及对权力的控制一、行政执行的权力性质二、行政执行的权力保障三、对行政执行权力的控制第十章行政沟通与行政协调第一节行政沟通一、行政沟通的含义和特征二、行政沟通的模式三、行政沟通的任务四、行政沟通实务举要第二节行政协调一、行政协调的概念和作用二、行政协调与行政管理过程三、行政协调的主要模式和基本原则四、行政协调技术举要第十一章行政效率第一节行政效率概述一、行政效率的含义与特点二、行政效率的要素三、行政效率研究的出发点及其意义第二节行政效率的测定一、行政效率测定的基础二、行政效率测定的原则三、行政效率测定的标准四、行政效率测定第三节行政效率的提高一、影响行政效率的主要因素二、我国行政效率的现状分析三、提高行政效率的途径和方法四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义第十二章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的概念二、行政监督的意义和作用三、我国行政监督的历史概况第二节我国现行行政监督制度一、行政监督的内容及其指导思想和基本原则二、行政内部的监督三、行政外部的监督第三节我国行政救济监督制度一、行政复议救济监督二、行政诉讼救济监督三、行政赔偿救济监督第十三章行政文化与行政现代化第一节行政文化概述一、行政文化的含义与特点二、行政文化的构成与作用第二节行政心理一、行政心理及其制约因素二、行政心理对行政管理的作用第三节行政道德一、行政道德概述二、我国社会主义行政道德规范第四节行政精神一、行政精神概述二、我国社会主义行政精神第五节行政现代化一、行政现代化的含义二、我国实现行政现代化的途径第十四章行政改革与行政发展第一节当代美国的行政改革一、当代美国行政改革的背景二、当代美国行政改革的内容三、当代美国行政改革评述第二节当代英国的行政改革一、当代英国行政改革的背景二、当代英国行政改革的主要内容三、当代英国行政改革评述第三节当代日本行政改革一、当代日本行政改革的背景二、当代日本行政改革的内容三、当代日本行政改革评述第四节当代中国行政改革与行政发展一、当代中国行政改革的背景二、当代中国行政改革的主要内容三、对当代中国行政改革的评述四、当代中国行政发展的途径第一次课后作业阅读与练习题一、阅读袁和平编著公共行政管理（中国人民大学出版社1998年版）第一章绪论二、阅读斯蒂尔曼二世著公共行政学概念与案例（中国人民大学出版社2004年11月版）第一章三、查出国内外有关“行政”、“行政管理”的概念。要求如下（1）列举概念的具体内容；（2）提出该概念的学者；（3）提出该概念的文章或论文；（4）具体时间；（5）对所列举的上述各种概念进行分析和评论。第一章导论行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政一“行政”是行政管理学的基本概念1、行政广义的含义把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。2、行政狭义的含义行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。3、行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理。行政的动态含义第一层次政务（EXECUTIVE主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次行政ADMINISTRATION主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次管理MANAGEMENT主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。行政的要素含义1、目标与价值2、组织结构3、人员（人力资源）4、运作过程5、资源、手段与方法（二）与行政有关的几对概念1、政治与行政政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。“政治和行政二分”的理论产生、发展、演进的历史过程。2、管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。行政与管理的区别、行政是公务的推行，是目的取向；管理是事务的处理，是手段取向；、行政更强调计划、策划、决定目标和决定政策，以政治、法律为主要方法；管理更强调任务的运作过程和达成目标，以经济的、技术的手段；3、立法、司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。二、行政管理学研究的对象、内容和方法一行政管理学的研究对象行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。公共行政既是一门科学，一门探索知识领域的科学；同时，又是一门艺术，是管理公共事务的各种活动的总称。行政管理学的研究对象1、主体国家行政机关2、客体公共事务，包括（1）国家事务；（2）社会公共事务；（3）行政机关的内部事务3、管理原则依法管理4、根本任务行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政现象的发展规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。二行政管理学研究的主要内容1、行政管理学作为一门科学，首先必须研究和了解它的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设中国特色社会主义行政管理学的依据和途径。2、研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境相互作用、密切联系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有意识的主观活动。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。4、行政管理是一个过程。行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，它是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，提高行政服务质量，是行政管理的出发点和归宿。7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。为了适应社会主义市场经济发展需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革。围绕行政体制改革深入研究，总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是行政管理学责无旁贷的重要任务。8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，实现行政手段和行政方法的改进与提高、推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容；研究行政文化与行政现代化。（三）行政管理学的研究方法研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的政治性、社会性、理论性、应用性和实践性、独立性和综合性的学科。行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，等等。1、理论联系实际的方法2、调查研究法3、案例分析法4、历史研究法5、比较研究法6、定量分析法第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的行政研究，1900年，古德诺出版政治与行政以及1926年怀特LEONARDDWHITE18911958出版的行政学导论，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。（一）西方国家公共行政学产生的条件1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。（二）西方国家公共行政学的阶段西方国家公共行政学划分为三个阶段（1）传统的行政管理阶段（1887年至20世纪30年代），又称为形成阶段传统管理阶段；研究方法科学管理研究重点权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化（2）人性的行政管理阶段（20世纪30年代到20世纪60年代），又称为成长阶段科学阶段；研究方法行为科学研究重点互动性、心理动机与反应、人际关系、组织行为（3）系统权变的行政管理阶段（20世纪60年代以后），又称为科学化阶段现代化管理时期。研究方法系统分析研究重点整体性、开放性、反馈性、权变性、行政生态（1）1887年20世纪70年代老公共行政阶段（2）20世纪80年代90年代公共管理阶段（3）2000年至今新公共服务阶段以上请参考新公共服务服务，而不是掌舵第2章分析评价改革政府中政府是掌舵而不是划浆与新公共服务服务，而不是掌舵中得有关观点结合我国得实际如何对政府职能进行定位公共管理的含义1、米尔瓦特（HBRINTONMILWARD）的观点公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（EXPERIENCEBASEDPRESCRIPTION）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。2、詹姆斯佩里（JAMESLPERRY）简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理。有用的和实用的这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向PROBLEMORIENTED。根据詹姆斯佩里的观点，公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法，以便增加管理绩效。3、胡德HOOD公共管理这艺术THEARTOFTHESTATE，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。结论分析公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理与公共行政的区别与联系公共管理是重视公共组织或非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。第一，二者的联系。公共管理是公共行政（PUBLICADMINISTRATION）中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则方面，仍然坚持与公共行政保持一致。第二，两者的基本区别公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调管理过程中的政治的、法律的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段。公共管理理论吸取了现代经济学和私营管理的理论与方法，包括从“理性人”的假设中获得绩效管理的依据；从公共选择与交易成本分析理论中获得政府公共部门应以顾客为导向，提高公共服务的效率、服务质量、公共责任和社会公众满意程度的依据；从成本效益分析中获得确定政府绩效目标、测量与评估政府绩效的依据；从私营管理中吸取管理的具体方法，提出在公共部门的管理中也应引进市场与竞争机制、采取绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发、推行服务承诺制、决策与执行分开等方法。因此，公共管理的出现给公共行政注入了新的活力，使公共行政获得了实现其目标的新手段，从而极大地推动了公共行政的自我发展。结论公共管理是公共行政中的一个理论派别或分支学派。因此，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中国流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PUBLICADMINISTRATION”；或者有人根本不再提“公共行政”这个词，一律改用“公共管理”，认为“公共行政”是传统说法，只有“公共管理”才是现代的和时髦的。这种做法只会进一步造成理论上的混乱和认识上的错误，不利于公共行政的学科建设，更不利于改革实践的发展。二、西方行政学的发展及趋势（一）西方行政学的发展（1）由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；（2）由静态的研究到动态的研究；（3）由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；（4）由法规的研究到行为的研究；（5）由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。（二）西方行政学的发展趋势发展趋势表现为1研究领域的拓宽和加深2研究内容和研究方法更结合实际3不同学派之间的争鸣和交流三、行政管理学在中国的重建和发展（1）行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。（2）20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。（3）党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。（4）在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。四、行政管理的目的与理念（一）行政管理的目的1、提高行政效率2、促进行政现代化行政现代化的条件科学化、制度化、民主化、专业化、适应性和效率性3、培养行政人才4、促进行政的公平与正义（二）行政管理的理念1、强调科学管理2、重视人性化管理3、增强民主化管理4、注重整体运作5、不断扩展效率观念从机械的效率观到社会效率观6、权变观念日益受到重视7、研究发展日益受到重视（三）行政管理的价值1、行政管理的价值（1）效率价值（2）公平、公正、正义的民主价值2、行政管理效率价值与民主价值的关系（1）行政管理效率价值与民主价值的变动关系（2）民主价值是行政管理的终极价值（3）决定行政管理价值的关键因素第三节建设中国特色的行政管理学一、建设中国特色行政管理学的深厚基础一行政管理的二重性行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和政治性。虽然这两种属性互相渗透，但也有区别。二丰富的历史遗产现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。三当代的行政实践半个多世纪以来，我国现代化建设的伟大实践丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学发展的最坚实基础和取之不竭的源泉。二、建设中国特色行政管理学的原则1、坚持国际化、全球化与本土化相结合的原则，要符合中国的国情，并服务于中国建设2、强调行政管理研究的内容紧密围绕中国现代化建设以及市场经济下的行政体制改革等政府公共管理问题，促进民主行政的建立和发展，为现实服务3、加强与相关学科的结合，坚持多学科的取向和强调各学科间的渗透、融合与交叉4、强化创新意识，推动学科建设的创新发展思考练习题1、行政管理与企业管理的联系与区别2、论述政治与行政二分理论的意义与产生缘由；并说明20世纪40年代以后，这一理论在理论研究与行政实务上的发展情形参考要点（1）提出政治与行政二分理论的社会背景和主要代表人物；（2）政治与行政二分理论对建立独立的行政学学科的意义；（3）政治与行政二分理论的历史局限性；（4）20世纪40年代以后西方行政学对该理论的批评和否定；（5）新公共管理理论关于决策与执行分离的理论主张；（6）在行政实务上，当代西方国家政府改革实行了决策与执行分离，包括英国、澳大利亚、北欧等；（7）我国实行决策、执行、监督相协调的意义，对行政三分的说法加以评论；3、在公共行政的研究中，历来存在两种不同的取向一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。问题试论述两种研究取向的主要特征及其代表人物，并提出你个人的看法。第二章行政生态与环境理论第一节行政环境及其对于行政管理的必要性行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。一行政生态学的兴起生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰高斯发表政府生态学一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯弗雷德分别发表了比较公共行政模式及在此基础上写成的公共行政生态学，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式1融合型即农业社会的行政模式；2棱柱型即过渡社会的行政模式；3衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。二行政环境的基本含义1、行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。2、行政外部环境的构成行政的外部环境可以区分为自然环境与社会环境两大类1自然环境。自然环境是指在行政界限之外、未经人工制作而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面。2社会环境。社会环境是指在行政界限之外、直接影响行政活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。它是行政活动赖以产生、存在和发展的社会基础。社会环境可以分为国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。国内社会环境主要包括政治、法制、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团、人口等。3、行政与外部环境的互动分析行政与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。1行政对外部环境的依赖主要表现为第一，行政是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定行政的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，行政活动所需要的物质要素人、财、物，非物质要素信息，都要从外部环境输入。行政只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。2行政对外部环境的选择与塑造，具体包括第一，行政不是接受外部环境的所有投入，而是必须有所选择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分；第二，行政不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。行政通过对外部环境的改善，使外部环境得到优化；通过对外部环境的控制，使其按照行政的希望与要求去发展。3宏观环境与微观环境。影响行政的外部环境有宏观与微观之分。所谓行政的宏观环境，是指广泛影响整个行政系统的环境。所谓行政的微观环境，是指影响某个个别行政的特定环境。（三）外部环境对行政的影响1、经济环境对行政组织的影响经济环境是行政外部环境中最基本的方面，是行政赖以生存和发展的最深层环境。行政的经济环境，是对行政有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。经济体制对行政组织的影响经济体制对行政的影响；具体的经济体制影响着行政的功能配置和运行模式，并规定经济资源配置的方式第一，在自然经济体制中，行政的政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能微弱，负责经济、社会事务的部门少而小；其行使功能的手段比较简单，主要是通过行政手段进行管理。第二，在市场经济体制中，由于市场的失灵需要政府的积极干预加以弥补。政府运用各种经济杠杆、经济法规与必要的行政手段，引导、调节和规范经济活动，以调控宏观经济；保证市场经济的有序运行；限制垄断，促进公平竞争；提供公共产品；保障公正的收入分配等等。政府设置大量相应的管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。第三，在计划经济体制中，行政的功能配置和运行模式具有直接而广泛、命令强制、企业被动适应等特征。创建良好的经济环境经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政活动，行政活动对经济环境具有反作用。因此，行政对经济环境的影响是有一定限度的。1巩固、发展和完善社会的基本经济结构行政是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；发展，即要随着生产力水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；完善，即要使生产关系更加精细、更加灵活、更加有效地适应生产力发展的需求。2建立、健全符合本国国情的经济体制经济体制作为社会基本经济结构的具体表现形式，具有多样性和可变性。在既定的生产力和生产关系发展状况之下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其主要是行政权力，根据本国的具体国情选择决定。例如，我国建国后在相当长一段时间内，实行的是计划经济体制。十一届三中全会以后，我国开始对传统的经济体制进行改革，逐步实行有计划的商品经济体制。党的十四大则正式提出了要建立社会主义市场经济体制。行政组织结构设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。三发展生产力，提高人民的生活水平1、充分、合理地开发与利用自然资源。行政要正确地处理保护与利用自然资源的辩证关系，既要重视充分发挥自然资源的优势，又要注意对资源的合理利用，保持自然生态系统的良性循环，保持人类与自然和谐统一的发展。2、合理开发与利用人力资源。行政要从本国的具体国情出发，遵循人口发展的客观规律，正确处理人类自身生产与物质资料生产的关系，使之协调发展。要制定出科学的人才规划，按照人才发展的固有规律培养人才，使各级各类人才在数量、质量和结构等方面与经济、社会发展的需要相适应。3、建立科学的微观控制机制。有效的微观控制机制，能够有效地调动人们的积极性，保证企业持续、稳步和适度发展。行政要充分利用价值规律和市场机制，充分利用按劳分配规律，将个人利益与社会利益，将个人、企业的积极性与提高社会生产率紧密地结合起来，推动社会生产的发展。4、建立科学的宏观调控机制。有效的宏观调控机制，能够保证国民经济稳定、持续和协调发展。为此，行政要通过种种途径和方法，对国民经济各部门、各地区、各单位的生产经营活动进行宏观调控，使之统一行动、分工合作、彼此协调发展。下面就以“市场化取向下的政府外包及其管治”为内容来具体说明经济环境对行政的影响作用。第一、市场化取向改革的含义市场化取向是当代各个国家行政改革引入市场竞争机制、实现政府从社会中部分退出和政府职能转变所采取的一项根本性措施，是与信息社会相适应的一种新型的管理方法，其内容实质就是将市场机制引入到政府公共管理之中。具体包括（1）推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中引入竞争与市场机制；（2）减少政府职能，将政府职能向社会转移实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用；（3）减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市场的管制，简化政府管理的行政流程；（4）优化政府组织结构，放松规制，裁减机构与人员，削减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性；（5）将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识。市场化的具体表现内容1、政府行政机关内部管理的市场化在政府行政机关内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位，实现项目管理制。这样，放松了传统的规制管理，下级政府和工作人员的自由裁量权增加了，政府行政机关的内部管理从过程导向的管理转向了结果导向的管理。其特点是（1）责任明确；（2）结果导向；（3）合同约束；（4）用户至上。2、政府行政机关内部人事制度市场化适应信息社会的需求，建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括（1）实行合同雇佣制。有助于政府对不确定的环境作出灵活、快捷的反映，摆脱传统的公务员终身制的束缚，根据工作需要随时增加或减少人员；（2）淡化职位分类。实行自由流动，达到人力资源的最优配置，造就通才；（3）简化管理规则，将公务员的录用、晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中；（4）改革工资制度，推行绩效工资制。3、政府行政机关自我服务的市场化在政府行政机关内部的自我服务活动中引入市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。在内部的自我服务功能上，政府不一定都要自己直接经营，而是可以设立特殊的市场，花钱为自己购买服务，采用竞争性的、公开的市场招标形式，并进行宏观管理。第二、实现市场化的具体途径1、市场化不等于民营化（私有化）2、具体途径（1）租赁（2）承包（3）合同（4）招标第三、市场化取向下的政府管治1、处理政府与企业、市场的关系图示图示政府管理1、公共事务2、消费者政府管理1、市场2、企业3、个体经营者1、公共事务2、消费者2、处理企业与消费者之间的关系3、处理政府与公众之间的关系4、纠正两种偏向（1）将管理与服务对立（2）将划浆与掌舵对立第三章行政领导与战略管理第一节行政领导一、领导的含义及其特点1、领导的概念领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。2、领导的特点（1）领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。领导者是在一定的组织体系中处于组织、决策、指挥、协调和控制地位的个人或集体，在领导活动中处于主导地位。被领导者就是按照领导者的决策和意图，为实现领导目标、从事具体实践活动的个人和集团，构成领导活动的主体，是实现预定目标的基本力量。环境是独立于领导者之外的客观存在，是对领导活动产生影响的各种因素的总和。（2）领导是一个动态的行为过程领导是为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。领导的三要素表现为两对基本矛盾领导者与被领导者的矛盾；领导活动的主体与领导活动的客体的矛盾。【案例】假如你是一个副职，而你的领导是一个能力较差、但工作认真负责的人，你如何与他相处、搞好工作（3）领导是高层次的管理高层次管理主要是宏观管理，带有方向性、原则性的重大问题，独立性强。（4）权威性领导权威表现在领导者与被领导者的关系上，既反映领导者的权力和威望，也反映被领导者对这种权力和威望的服从、认可。二、行政领导的含义、特点、作用1、行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等行政活动。2、行政领导的特点1行政领导只是对行政的领导2行政领导具有执行性的明显特点3行政领导具有鲜明的政治性3、行政领导在行政管理中的地位和作用1行政领导是行政管理协调统一的保证2行政领导贯穿于行政管理的全过程3行政领导是行政管理成败的关键4、行政领导的方式与艺术（1）行政领导的方式强制方式。这种方式注重正式组织结构、组织规章及纪律的作用，采取通过行政系统发布有权威性、非执行不可的指示、命令的领导方式实施领导；说服方式。这是指领导者在工作中通过启发、劝告、诱导、商量、建议等，使被领导者接受并贯彻自己的意图；激励方式。指领导者运用物质或精神激励的手段激发被领导者的工作积极性，以达到工作目标；示范方式。是指领导者以本人身教或者树立榜样典型，供组织成员仿效、学习的一种领导方式。（2）行政领导的艺术授权的艺术。授权就是上级授予下级一定的权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权，这是行政领导者的分身术和成事术；对领导者来说，重要的是要有全局的眼光和战略的眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，小事情则委托给部属办；运用授权艺术，其原则有授权留责、适度合理授权、因事择人、视能授权、逐级授权、加强授权后的监督控制、防止反向授权。用人艺术。用人是行政领导者的一种主要职责，为了合理使用干部，做到人尽其才，必须讲究用人艺术，掌握用人之道，要有宽阔的胸襟，用人不求全责备，不埋没人才，要善于用人，主要原则有扬长避短、待人诚恳、注重激励、爱护下属。处事艺术。要求是领导干部要干好本职工作，专心致志于本业，不要超越职权，去管不该管、管不了、管不好的事情；另外还要统筹安排。运时艺术。主要原则是检查时间耗费情况，合理、有序地安排时间；集中时间抓主要工作，提高时间使用效率；精简机构，善于授权；开好会议，节省时间；善于科学地挤时间等。案例1我们翻阅了一下副市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以1998年5月4日为例，早上6时，去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全市上月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7点30分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向优胜单位和个人颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11时，回家阅批文件到深夜12点半。据悉，这一天，该市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推迟了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说“市长们真忙，也真难找啊”请你运用行政领导的有关理论分析这位副市长一天的工作作为行政首长的市长怎样才能摆脱繁杂的日常事务，履行好自己的职责分析结论行政首长的主要职责是出主意、用干部。所谓出主意，主要是切合当地实际，作出当地经济和社会发展的各种决策。这就要求行政首长深入实际进行大量调查研究。所谓用人，主要是如何选用优秀人才，以及如何发挥下属的积极性。作为一名市长，应该集中精力进行宏观调控，而不应该忙于琐碎事务。市长应该管大事，出好主意，用好干部。作为行政首长的市长要履行好自己的职责，必须注意下述几点明确市长的职责，抓好大事。善于授权，充分发挥职能部门的作用。减少“文山会海”，克服形式主义，不做表面文章。案例2张明是一位建国前参加革命的老同志，原在B市公安局政治部工作，1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污染补贴费；为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这4条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他的点头许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。问题1、为什么张处长离休后威信也随之消失了2、行政领导者怎样才能建立持久有效的威信分析威信，是指一个人在人群中的声望和信誉。行政领导干部的威信，实质上就是行政领导干部在群众中的影响力。影响力大，威信就高；反之，影响力越低小，威信就越低。那么行政领导应该怎样提高自己的威信呢行政管理的历史经验告诉我们，行政领导者的影响力不外乎来自于两个方面一是来自权力性因素，即依靠法律赋予的职权所产生的影响力，其特点是以外部推力来影响和改变人们的心理和行为，具有强制性，且难以持久；另一方面来自非权力性因素，即依靠领导者的学识、才能、品行、人际关系等所产生的影响力，其特点是它使部属自觉追随，表现为一种内趋力，不具有强制性，是在部属心理认同的基础上产生的，它能稳定地、长久地、深入地影响部属的心理和行为，可以发挥出权力性因素所无法发挥的影响。案例中，张处长的领导基础观是片面的，没有理解领导的真正含义；他单纯依靠行政手段去推行工作，而忽视了自身道德素质的提高，特别是忽视了依靠发扬民主、做群众思想动员工作来调动干警的积极性和主动性；张处长的领导风格也有问题，采取的是集权型的领导方式，也违反了职权责一致原则，没有发挥一个领导者应有的职能，仅仅起一个管理者的作用。第一，张处长对威信的理解存在偏差；采取了集权式的领导方式。第二，领导者要建立持久有效的威信，必须注意下述几点提高自身素质。实行既集中又民主的领导方式。注重规章制度的建设。5、行政领导的基本素质行政领导的基本素质要求（1）政治素质。政治素质是社会主义国家行政领导干部特别要强调的素质，其主要内容是要有坚定正确的政治方向、要有服务意识、要有廉洁奉公的政治道德；（2）知识素质。要求行政领导者要有丰富而结构合理的知识，既要有专业知识，还要有其他相关领域的知识；（3）、能力素质。行政领导者的能力素质主要包括创新能力和综合能力；（4）、心理素质。行政领导者的心理素质要求是敢于决断的气质、竞争开放的性格、坚忍不拔的意志；（5）、身体素质。行政领导者要有强壮的、能够持续工作的体力，而且在工作中还应表现出充沛的精力和生命的活力。6、行政领导班子的素质结构行政领导班子的素质结构（1）年龄结构，行政领导班子由不同年龄合理构成的最佳年龄结构，它是根据不同的领导层次，由老年、中年、青年干部按合理的比例构成的综合体；（2）知识结构，行政领导班子中各种知识的合理构成，现代行政领导班子的组成，应该是具有教高文化知识水平和专业知识水平的各类人才的合理搭配，从而达到互相补充，使整个行政领导班子成为具有综合业务能力的整体；（3）智能结构，行政领导班子内不同类型智能的领导成员之间的合理构成；（4）气质结构，领导班子在不同气质方面的合理构成。三、领导管理工作的专业化1、领导管理工作的专业化的含义（1）经理革命实现产权和经营权分离，以领导管理为职业的软专家应运而生。（2）由领导管理者无专业业务知识到具有业务专长、再转变为具有领导管理工作专长，即由外行变为内行。2、领导管理工作专业化的实现途径（1）提高认识，转变观念（2）加强培训，完善知识结构（3）注重提高领导能力（4）强化日常选拔标准，实现领导管理双内行第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位一行政领导者职位的含义行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。二行政领导者职位的特点（1）职位是以