第三编 第三章 行政规则法

1、第三章创制性行政过程及其规行政规则法（二）第一节行政规则之意涵第二节行政规则之创制第三节行政规则之控制第一节行政规则之意涵 在其规范意义上，行政规则之基本意味有三：（1）行政规则创制主体必须是享有行政职权的行政主体；（2）行政规则创设权属于行之范畴；行政规则的创制乃行政主体行使行政职权的一种方式；（3）作为行政规则创制权运行结果的行政规则，在一定范围内具有普遍性效力，并可反复适用。一、行政规则之要素 此处之所谓行政规则，意指行政主体为达到一定的行政目的，依据法律、法规、规章和政策制定的行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令之总称 就其概念而言，行政规则至少包含主体、性质、形式

2、与目的等基本要素。政法规、规章所规定的权利义务关系予以具体化。 （一）主体 行政规则的制定主体是行政机关以及获得法律、法规授权的其他公共管理组织。 （二）性质 就其性质而言，行政规则是一种体现国家强制力的行为准则，它对不特定的相对人具有约束力、规范力和指引力。 （三）形式 在其一般意义上，行政规则通常表现为决定、命令、指示、行政措施等形式。 （四）目的 就其目的而言，行政规则旨在将法律、行二、行政规则之类型施书面行政指导时所形成的行政规则（一）效果标准 基于其法律效果之不同，行政规则被划分为 创制性行政规则 即行政主体在不启动行政立法权的前提下，为不特定主体创设新的权利义务的行政规则。 解释性

3、行政规则 即行政主体为了实施法律、法规和规章，或者为了统一各个行政主体及其公务员对法律、法规、规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释所形成的行政规则。 指导性行政规则 即行政主体为了实施行政指导而针对不特定公众事先实（二）目的标准制定的行政规则。 基于其目的之不同，行政规则被划分为执行性规范、补充性规范和自主性规范三类。其中： （1）执行性规范 意指行政机关为了执行某一法律、法规或规章而制定的、将法律、法规、规章予以具体化并使之形成具体详细之行政准则的行政规则。 （2）补充性行政规则 意指行政机关为补充法律、行政法规、规章而制定的行政规则 （3）自主性行政规则 意指行政主体为了实际管

4、理的需要，在无行为法授权的情况下，依据宪法、组织法所授予的职权三、行政规则之效力 即行政规则一经制定，其所确定的权利义务关系即不得任意更改 行政规则的效力，意指指其在规则体系中的效力等级及其对行政法律关系主体和其他社会主体所具有规约力。具体有二： （一）行政规则之一般效力 作为一种创制性行政方式之产物，行政规则在一定范围内具有普遍性效力。具体有三： （1）公定力 意指行政规则一经制定，即对任何人具有被推定为合法有效并获得社会尊重和信任的法律效力 （2）确定力 （3）拘束力，意指行政法主体受行政规则所设定的权利义务的拘束；其要义有三： 制定主体对其制定的行政规则应当予以尊重， 不得违反行政规则设

5、定的义务； 下级行政机关对上级行政机关制定的行政规则亦应当遵守，不得任意违反； 在特定情况下，上级行政机关对下级行政机关制定的行政规则，在下级行政机关管辖区域内， 非经正当程序予以撤销，上级行政机关也应当予以遵守； 就相对人而言，行政规则所设定的行为模式约束和限制相对人之行为，相对人违反行政规则所设定的行为规则，有可能招致相应的不利后果。（二）行政规则之效力等级 行政规则的效力等级包括两方面内容： （1）行政规则相较于法律、法规与规章的地位。 就其与宪法、法律之关系而言 基于法律优先之原理，作为创制性行政规则之产物的行政规则之效力低于宪法和法律； 就其与行政法规之关系而言 制定的行政规则之效力

6、低于行政法规 就其与地方法规之关系而言 除法定解释性行政规则外，在本行政区域范围内，地方性法规的效力要高于制定的行政规则；其他行政规则之效力一律地低于地方性法规； 就其与行政规章之关系而言制定的行政规则之效力高于组成部门及地方政府制定的行政规章；除法定解释性规则之外，地方政府和部门制定的行政规则之效力低于其制定的行政规章；省级政府制定的行政规则之效力高于较大的市政府制定的政府规章；无权制定行政法规和规章的主体制定的行政规则，其效力一律低于法律、行政法规、地方性法规和规章； （2）行政规则相互间的效力等级 行政规则相互间的效力等级按制定主体之相互关系而言，上级政府制定的行政规则效力高于下级政府制

7、定的行政规则，互不隶属的行政机关所制定的行政规则无效力高低之分。第二节行政规则之创制一、行政规则之创制权 在我国，享有行政规则创制权的主体主要包括 及其组成部门，县级以上地方各级人民政府及其组成部门和乡镇人民政府等。（一） 的行政规则创制权直接源自于宪法的规定，根据宪法第89条规定第1项之规定， 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；根据宪法第89条第2项至第18项之规定，创制行政规则之内容仅限于国民经济和社会发展计划和国家预算的执行、经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育、民政、公安、司法行政和监察、对外事务、国防建设事业的领导和管理等事项。（二）县

8、级以上人民政府 县级以上地方各级人民政府的行政规则创制权亦源自于宪法之规定。根据宪法第107条之规定，县级以上地方各级人民政府有权发布决定和命令； 县级以上地方各级人民政府创制行政规则之内容仅限于本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法、计划生育等行政工作。（三）政府组成部门 政府组成部门，包括组成部门和县级以上地方各级人民政府组成部门，其行 政规则的创制权并无宪法或组织法的明确 规定。但基于其执行机关之本质，行政机 关在执行法律、法规和规章过程中，不可 避免地涉及对法律法规之理解和解释 行政机关将其理解和解释以一定的文本形 式固定下

9、来是其行使执行权的要求。故而， 即便是没有法律明确规定，行政规则之创 制权乃行政主体所固有的法律执行权的有 机成分。二、行政规则之创制程序 具体包括： （一）和立项 （二）起草、听证和协商 （三）审查 （四）决定和公布 其中审查包括审查和合理性审查，具体而言：（三）审查 （2）合理性审查原则主要审查行政规则之内容是否得当，是否符合大众理解的一般正义的标准。 （1）审查 要义有三： 权限审查 即审查行政机关是否在宪法、法律授权的范围内制定行政规则，凡超出宪法、法律划定界限之行政规则，应当予以撤销； 内容审查 即审查行政规则是否与已有的位阶较高的法律相抵触；它关涉行政规则条文本身的实质 ，即要求行

10、政规则的条文与宪法、法律的规定保持一致内容违法是行政规则之可撤销性的法定理由之一； 程序审查 即审查行政规则的制定过程是否符合法定的程序；它体现了现代法治国家对行政立法权行使的最高限度要求，“行政立法必然恪守程序法定主义原则，行政立法程序的正当性，来源于程序的法定性。第三节行政规则之控制行政规则是法律、法规或规章的具体化形式，是具体行政行为作出的直接依据。行政规则的质量，不仅影响法律、法规的实施效果，还涉及具体行政行为之合法与否，影响公民的权利义务。因而，行政规则之制定主体及其权限、程序、内容必须有明确的法律依据，符合人们的一般理性所理解的正义标准。故此，行政规则之控制是现代行政法治的重要内容

11、。一、立法控制 所谓立法控制，即是立法机关对行政规则 的监督审查。在我国，各级人民代表大会 对行政规则的监督是其监督权的组成部分。其依据有二： （1）根据宪法第67条之规定，全国人民代表大会有权撤销制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令 （2）根据宪法第104条之规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令二、行政控制 所谓行政控制，即行政系统对行政规则的审查与监督。上级行政机关对下级行政机关所制定的行政规则的监督权源于宪法和组织法的赋予 根据宪法第89条之规定，有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，

12、改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令； 根据宪法第108条之规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作， 有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府 的不适当的决定。 在我国，上级行政机关对下级政机关对行政规则之控制途径主要包括行政复议和备案审查。三、司法审查 我国实行的是人大领导下的“一府两院”的国家 组织形式， 没有进行违宪审查的权力。 但是，我国现行法律框架为 对行政规则进行司法规制“默示”了一定的制度空间。具体有三：（1）根据宪法第126条之规定，人民的依据是法律，人民可以依据其对法律的理解和对事实的认定做出；在此过程中，行政规则对审判权之行使不具有约束和限制的效力；（2）根据行政法第53条之规定，人民行政，参照部、委根据法律和的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、政法规制定、发布的规章；其中“参照”二字，默示了人民之于行政规则之选择权；（3）根据行政法司法解释第62条第2款之规定，人民行政，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件；这里的“合法有效”默示了人民对行政规则的判断权。 当然，现行法律“默示”之行政规则司法审查之空间毕竟是有限的。具体有三： （1）程序的有限性依据的行政规