城中村改造调研报告

1、 城中村改造调研报告 城中村改造是一件非常复杂的事情，最近,我们就此问题到武汉市进行了一次调查研究。看到的却是另外一番景象所到之处的市、区、乡街、村居以及村民对城中村的改造交口称赞。一项改革政策能够得到利益调整各方的一致认同这是少有的。我们认为，武汉市城中村综合改造政策稳妥，富有创见，既解决了城市化过程中城中村存在的产权模糊、机制不活、监督不力问题，又解决了城中村被边缘化的问题，探索出了一条公有制的实现形式和城乡经济社会统筹发展的路子。武汉市的经验值得推广。基本作法何谓城中村现代汉语词典找不到答案，武汉市是这样届定的城中村是指武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图1997-xxxx年确定

2、的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市城中村综合改造的总体范围包括江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山等区城郊区暂未纳入此次改造范围共计147个行政村和15个农林单位，涉及总人口35.66万人，其中农业人口17.10万人。我们分别与武汉市城中村改造专班、汉阳区领导以及七个村的干部群众进行了座谈，了解到他们的基本做法是一、科学确定六改一建改造政策。武汉市委、市政府站在推进城乡统筹发展，构建和谐社会的高度，xxxx年9月正式拉开了城中村综合改造的序幕。在借鉴广州、北京、珠海先进经验的基础上，武汉市下发了中共

3、武汉市委、市人民政府关于积极推进城中村综合改造工作的意见和市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进城中村综合改造工作的意见的通知两个文件。文件明确提出了城中村改造的目标任务是六改一建，即经济组织改制，改村集体经济的双层经营模式为适应市场经济要求的现代企业管理模式;户籍改登，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口;村改居，依法撤销村民委员会组建社区居民委员会;福利改保障，村改按月发放福利为一次性纳入城市社会保障体系;土地改性，将城中村的集体土地转变为国有土地;村湾改造，按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施;按照城市管理规范要求，建设文明社区。六改一建较之全国其他城市

4、城中村改造，有很多创新，在全国有一定的影响，可以说是一项长治久安的善政。长治表现在政策的前瞻性、系统性，充分考虑了村企业的发展以及村民融入城市等问题;久安表现在永久性地解决了失地农民的生计问题。两年实践证明，这种设计是很科学的。二、试点先行。为了积极稳妥地推进城中村综合改造，武汉市将城中村分为abc三类，a类村为人均农用地小于或等于0.1亩，b类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村，c类村为人均农用地大于0.5亩的村。同时确定城中村的综合改造分三步走，第一步是办试点;第二步是以试点为基础，全面推进ab类村的综合改造工作;第三步是逐步解决c类村的问题。武汉市选择了16个村进行试点。汉阳区

5、的城中村改造是武汉市的一个缩影，abc三类村分布均衡，有6个村先期进入试点。区委书记郑永新告诉我们我们把这次城中村的改造看成是再造一个汉阳的重大机遇，当成统筹城乡发展的一个重要举措，精心组织，放手推进，深得市民的拥护。三、严格控制操作程序。武汉市城中村改造的步骤可以概括为6个字先改制，后改造。即率先进行集体经济组织的改制工作，配套进行村民户籍变更、劳动就业和社会保障、撤消村委会组建社区居民委员会的工作。在完成上述改制工作之后，推动村湾改造建设。改制是城中村改造的切入点。汉阳区对城中村改制的程序控制十分规范、严格，他们把改制分为九个步骤第一步，做好改制宣传工作;第二步，做好集体资产的清产核资工作

6、;第三步处理村集体经济组织的债务;第四步，制定集体资产处置方案，张榜公布，并根据村民意见进行修改;第五步，表决通过修改后的方案，依法办理有关确认手续;第六步，新组建企业向工商部门办理企业名称预先核准登记;第七步，制定或修改公司章程，明确股权管理办法;第八步，召开股东大会，选举董事会、监事会成员，召开董事会，选举董事长、聘任总经理，作出董事会决议;第九步，办理工商注册登记手续等。目前，汉阳区的试点村均已全部严格按照这四阶九步程序操作完毕，完成了改制工作。整个过程，公开、公平、公正，全程阳光，上下透明。因而，极少有上访的，更没有闹事的。四、把住股权量化的关键环节。村集体经济组织改制的关键环节是资产

7、处置，其间股权量化是难点。汉阳区区长李诗伟很有感触地说，改制过程中的股权量化要体现公平为主，兼顾贡献的原则。汉阳区试点村股权对象的确定、股权配置的数额、对村民补偿的办法等各村不同，但量化项目是相同的，分五种一是人头股;二是劳动年限股;三是任职股;四是学历股;五是表彰荣誉股。武汉市城中村改造实行的是一村一策，股权量化有一个共同标志群众同意。无论何种方法，要取得全部村民的绝大多数同意并签字。为探究村干部与村民股份量化的差距，我们对十里铺、前进、五里墩三个试点村的股份量化情况，尤其是村书记与村民的股份量化比较。五、建立保障体系。城中村通过村改居后，村民变成了股民，乡里人变成了城里人，他们不仅享有城市

8、居民享有的隐性福利，甚至有比城市居民还更多的生存门路和生活保障。据汉阳区委副书记李丹芳介绍，汉阳区城中村综合改造后，村民有了五条保障线，一是医保;二是社保;三是房保城中村改造还建有户不超过300平方米的政策，因而村民都有房子出租收入;四是就业优先村自办企业;五是低保。此外，持股分红还有一大块收入当然也有风险。六、推进村湾改造。改制完成之后，改造就提上了议事日程。目前这项工作正在进行中。武汉市城中村的改造有很严格的政策标准。即将土地分为四类，一类叫还建用地，一类叫产业用地，一类叫开发用地，一类叫储备用地。还建用地是指经过改建、整治后保留的住宅用地和拆除旧村湾后建设新居住区的还建用地。以村为单位计

9、算，户均建筑面积不超过300平方米，或者人均不超过50平方米，容积率按16-1.8 的标准计算。产业用地是指留给原集体经济组织发展经济、解决村民劳动就业的用地。产业用地的测算标准是按照改制后的经济实体中原村劳动力含退休人员劳均80平方米计算。开发用地是指为补偿建设还建房投入，在村湾改造腾退土地和其它剩余土地中按一定比例拿出用于商品房开发的用地。其测算标准是按新建居住区还建用地的1111.5的比例确定。储备用地则是留足上面三地之后的剩余土地，纳入土地中心统征储备。初见成效武汉市城中村综合改造试点工作已进行了两年时间，成效显著。16个试点村均已全部完成集体经济改制工作。共涉及集体总资产xxxx年将

10、有10个以上的村可开工建设，二环内非试点村将有xxxx年时间的探索，为解决这一综合顽症找到了一条新路。其主要经验和启示是一、实行综合配套改革。这是武汉城中村改造的亮点。城中村问题既是现实问题，也是历史问题;既是社会问题，也是经济问题;既是农村问题，也是城市问题。是综合性的问题，就应该采取综合配套政策。实践证明，武汉市城中村综合改造总体设计是科学的，突出体现在它是综合治理而不是单兵独进上。武汉市城中村改造包括集体经济组织改制、户口改登、撤村建居、建立社保、改造旧村湾等工作，是一个系统工程，旨在通过综合性改造，使城中村在经济组织形式、社会管理形态、生活居住形态方面实现全方位变革，让城中村居民共享城

11、市化发展的成果。既考虑了集体经济的生存发展，又考虑了居民的生产生活，既考虑了城市的发展需要，又考虑了百姓的发展需求，既考虑了眼前利益，又考虑了长远目标，既考虑了政府的经济承担能力，又考虑了群众的心理承受压力。综合配套改革思路慎密，整体推进，试点两年来，悄然无声地变革，水不动鱼不跳地推进，综合配套是最明智也是最关键的。二、把准时机和条件。推进城中村改造要把握好火候，行政捏合、人为推动都有是大忌。早改改不动，迟改动不了。武汉市城中村改造时机把握得比较好。就武汉市财力而言，只能走低成本改造之路，也就是说，既要完成改造任务，又要在资金上财力上包括资源上自求平衡。武汉市城中村民居正处在二、三层楼时代，改

12、造成本相对来说比较低，而一旦城中村民居进入六七层时代，改造的成本就太大，政府买不起这个单。一些城市出现政府退无底线、百姓屡拆屡建的被动局面，就是教训。从城中村的现实状况看，改制改造必须坚持五个必备条件人均耕地在0.5亩以下;村湾建设在城市规划之中;有能够理解政策和落实政策的强有力的村两委班子;有能够支付或者承担改造成本的经济实力;有大多数群众的同意和支持。条件不具备，时机不成熟，最好不要动，否则难收场。三、充分相信、充分依靠群众。成立市城中村综合改造领导小组办公室挂牌时，武汉市估计这项工作问题大，矛盾多，上访堵门少不了，为顾及影响，他们把办公室从市政府大院里搬出去借房办公，并作好了打持久战的准

13、备。结果恰恰相反，两年来，市村改办未遭遇一次恶性集体上访，办公室人员由原来10多人减为1人，办公地点从政府外又搬回政府内。这故事我们当初听了有点将信将疑。后来我们到村里座谈，得到了印证。在罗家村、在前进村、在铁桥村等地，村干部都曾接待过群众来访，但问题都能解决在村一级，解决在村民代表大会上。十里铺村书记刘启社告诉我们，来访较多的是原来农转非人员，要求量股分红，要求享受福利待遇。他的办法是，开群众大会或代表大会，你在会上把理由摆出来，然后请群众表决通过，通得过就给，通不过就没有。因而我们走访的村，原农转非居民的待遇大不一样。武汉市的经验证明，凡事把政策原原本本交给群众，把道理跟群众讲清楚，并且凡

14、事请群众当家作主，由群众代表大会决策通过，没有走不通的。通过这一次城中村的综合改造，城中村的老百姓对什么是以人为本，对怎样当家作主，有了更具体也更深切的体会，基层民主建设因此迈出了一大步。四、坚持一村一策。同样是村里书记，沙湖的闵芳华同志，不要贡献股，与村民平等分股;十里铺村的刘启社同志就有乡党委政府奖励给他的5万贡献股。同样是汉阳区的试点村，前进村支书量化股本是同工龄村民的11.53;而五里墩村支书的量化股本是同工龄村民的1xxxx年的社保、医保基金、为退休人员交纳10年的养老保障及医保基金等，村均都在两三千万元。二是试点村改制企业仍然承担着新建社区的社会管理、基础设施维护等这些企业不应该承

15、担的社会责任，有的村还要对领取养老保障金的进行再补贴。三是试点村改制企业税收负担明显加重。一般而言，城中村的产业主要是物业。改制前，村集体的物业租赁享受了很多涉农税收优惠政策，改制后一律按城市企业对待，物业税达到收入的17以上，村民受惠大幅减少。四是试点村改制企业承受着分红的压力。村集体经济改制后，股民的期盼是分红并能逐年提高，过去是给村民发福利，表现为施予，现在是分红，表现为贡献，经济压力陡然增大。因此，改制企业现在正处在最困难、最重要的转换时期，必须在政策层面上明确一个过渡扶持期，这不仅仅是企业发展问题，也是一个维护社会稳定的大问题。三、打破属村地域界限，追求城中村改造的整体效益和板块效益

16、。武汉市城中村的改造是以村为单位安排还建地、开发地、储备地，这样做的好处是便于操作，便于推进;不利的一面是不利于土地综合开发利用，也不利于各村与周边环境的协调开发建设，容易形成新一轮的城中村现象。对于地处城中、区位相邻、地块零碎的村，可考虑以两至三个甚至更多的村为单位，依据同一区域的改造规划，实现区域内土地资源的最佳整合，使土地资源的利用效益最大化。总的原则是村湾改造建设规划服从城市建设规划。但村湾改造规划，也要尽可能地体现规划的全局性、整体性、长远性，统一性，考虑它的规模效益、区域效益、板块效益。根据区域规划的功能区分，科学地成规模地配置还建用地、产业用地、开发用地，提升土地的利用价值，减少

17、市政基础设施配套建设成本。四、合理调整利益，确保村及村民土地市场化的合法权益。城中村改造政策的核心是土地变性，这就有一个国家、开发商、村及村民的土地利益配置问题。总的原则应该是确保村及村民的合法权益。从武汉的情况看全省，首先，对人均占地不足0.3亩的城中村，应原则上停止与综合改造无关的商业项目土地征用和储备。因为，总体上看，人均占地低于0.3亩，还建、土地开发、发展都无法平衡，最终仍然要由政府埋单。其次，城中村改造过程中，土地市场化，政府应让利于村及村民。随着城中村的土地逐步挂牌，走进市场土地量的占比肯定会提高，市场关注度也会提高。但由于城中村改造中土地变性是最后的晚餐，地块零碎不规则，利用效率不高，为了调动城中村改制企业参与的积极性，政府可考虑对城中村土地挂牌交易减免规费，并在土地出让、土地增值收入中，拿出一定比例实行以奖