「地方自治法」讲义

1、地方自治法講義第一章 地方自治之概念及本質、地方自治之概念1. 中央集權VS地方分權2. 單一國體制下地方自治之特色3. 聯邦國體制下地方自治的雙重性質：聯邦與各邦分權 （以各邦主權讓渡為 基礎）+各邦的地方自治、地方自治之本質1. 理論上有固有權說、承認說、制度性保障及住民主權說，各有其制度之 淵源背景。2. 釋41 9理由書提及地方自治團體之制度保障為憲法之基本原則 （惟釋 499 確未將之列為不得修憲之事項 ）。而釋 498 則確認地方自治為我國憲法所 保障之制度，其內涵則為住民自治之理念與垂直分權之功能。第二章 中央與地方權限之劃分、中央與地方立法權之劃分1. 具有聯邦制色彩之憲法本文

2、規定 （第十章）由增修條文 9 I 予以凍結 （單一國 體制的確立 ）。2. 中央專屬之立法權 憲法 1 07、 1 08，地方得在法律的授權範圍內，享有 部分的立法權 （參見地方制度法 29）。3. 地方自治事項 地方並非因此取得完全的、排他的權限，中央仍得 予以立法，只是理論上應限於綱要姓 （原則性 ）立法（但實際上卻非如此 ）， 而地方據以執行時，即屬所謂 地方自治團體以執行中央法律作為自治事 項之情形，並不屬於中央委託辦理之事項 （即委辦事項 ）。（1）依憲法所賦予之自治事項 憲法109 I（1）（11）、110 I（1）（10）（2）依法律所賦予之自治事項 憲法 109 I（12）、

3、110 I（1 1 ）、增修條文 9I（3）依省法規所賦予之自治事項 一憲法110 1（11）後段4. 中央與地方之競合立法 （可能係地方自治事項，亦可能既非中央專屬立法 權限亦非地方自治事項 ）原則上適用法律先占理論 （參見地方制度法 30），惟中央若僅就最低基準的要求為全國一致之規範，而地方得就其地 域的特殊需要另為特別規範，例如空氣污染防制法 20II 規定，直轄市、 縣（市）主管機關得因特殊需要，擬定個別較嚴之排放標準。5. 中央與地方立法權限劃分之基準（1）憲法之權限劃分規定：除憲法 107外，憲法 1 08 1 1 0充其量僅具 有土地管轄劃分之意義，而不具有居於權限劃分核心要素事

4、 務管轄分配之意義，且憲法 111 之均權理論亦欠缺操作之明確性。（2）地方制度法之權限劃分規定 （參見地方制度法 1820、22）（a）其列舉地方之自治事項，惟其於未列舉者若均屬委辦事項，則 不免壓縮地方自治之空間 ，故仍有依中央與地方立法權限劃分基 準解釋之空間。（b）地方制度法以外之法律若同時賦予地方自治團體政策規劃權及 行政執行權，則該事項即屬自治事項；否則縱由地方自治團體辦 理之事項，如法律僅賦予該地方自治團體行政執行權者，則僅得 將之歸類為委辦事項 。但幾乎沒有法律明文規定地方自治團體有 政策規劃權或立法權者 ，故理論上應在性質上界定某事項屬自治 事項後，才依地方制度法規定導出地方

5、就其擁有政策規劃權或立 法權，故地方制度法 2(2)立法定義似倒果為因。(c) 惟非自治事項即為委辦事項的二分法，無法反映出實務上 所存在的共同辦理事項 ，即由不同的統治團體分享政策規劃 權及行政執行權。 而大多數的中央法規，通常均採多層次權限分 配方式，惟其究屬自治事項、委辦事項抑或共同辦理事項，仍須 視個別情況進一步探究 。、中央與地方立法權限劃分之困難：無論是均權理論 (憲法 111)、事務本質理論、核心領域說、功能最適理論、行政類型區分說、剩餘權歸屬說或程序保障理論 (另參見釋 550)，均難以滿足實務上之需求。 解釋上應綜合功能最適理論及剩餘權歸屬說，並建立共同辦理事項之概念。而關於

6、中央與地方共同辦理事項應如何為經費之分擔，釋 550 有以下之闡述：1. 依據憲法 155、157、增修條文 10V 之規定，國家具有推行全民健康保 險之義務，此處之國家兼指中央與地方而言： 憲法條文中使用國家 一語者，在所多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規範事 項性質而定，非可一概而論。 憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國 家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法 155 所稱國家為謀社會福 利之主要手段。而社會福利係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要 手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之 照顧義務，除中央，與居民生活關係更為密切之地方自治

7、團體自亦應共同 負擔(參見地方制度法18(3)(i)之規定)，難謂地方自治團體對社會安全之基 本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央 與地方而言。全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民 健康保險制度之行政經費，依同法第六十八條全民健康保險所須知設備費 用及週轉金 (人事、行政管理經費 )，故應由中央撥付 ，依憲法第 109(I)、(11)、 110 1(1)、(10)，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行 政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除， 但其中部分亦得經由地方自治團體按一定比例計算，補助各該類被保險人 負擔

8、之保險費，非屬實施全民健康保險法之執行費用，乃指保險對象獲取 保障之對價，而成為提供保險給付之財源。2. 全民健康保險強制地方補助款之規定，未侵害地方自治團體之憲法制度保 障、也不涉及財政自主權核心：地方自治團體受憲法制度保障，其施政所 需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，於不 侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政需要，中央依據法律 使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。前述所謂核心領域之侵害， 指不得侵害地方自治團體自主權本質內容，致地方自治團體之制度保障虛 有化，諸如中央代替地方編製預算或將與地方政府職掌全然無關之外交、 國防等事務之經費支出，規定由地方

9、負擔等情形而言。 至於在權限劃分上 依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事務之本質者，尚不 能指為侵害財政自主權之核心領域。 關於中央與地方辦理事項之財政責任 分配，憲法並無明文。財政收支劃分法 37 I 就各級政府支出之劃分，於第 一款雖規定由中央立法並執行者，歸中央，故非專指執行事項之行政 經費而言，然法律於符合首開條件時，尚得就此事項之財政責任分配為特 別規定，引該法第四條附表二、丙、直轄市支出項目，第十目明定社會福 利支出，包括辦理社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保 健等事業及補助之支出均屬之 。本案爭執之全民健康保險法 27 即屬此種 特別規定，其支出之項目與上

10、開財政收支劃分法附表之內容 ，亦相符合。 至 該條各款所訂補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不 當者外，尚不生牴觸憲法問題。3. 全民健康保險補助比例之規定，在制定過程中，未予以地方政府參與及表 示意見之機會： 關於保險費自付、負擔及補助之比例，應求公平合理，法 律之實施須由地方負擔經費者，即如本案所涉全民健康保險法27（1）（i） 、（ii）、（2）、（3）、（5）關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政 府充分之參與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草 擬此類法律，應與地方政府協商，並視對其財政影響程度，賦予適當之參 與地位，以避免有片面決策可能造成

11、之不合理情形，且應就法案實施所需 財源，於事前妥為規劃，自應遵守財政收支劃分法 38 之 1 之規定。立法機 關於修訂相關法律時，應與地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機 會。4. 釋 550之批評：對於釋 550 將全民健康保險解釋為中央與地方協力辦理之 事項，董翔飛大法官在不同意見書中提出相同尖銳的批評 （另參見劉文仕， 自治立法權運作實務與檢討， p.77、 78）。5. 而釋 550 可謂改變了地方所辦理之事務長期以來均將之二分為自治事項與 委辦事項，財政支出劃分原則亦隨之區分為自治事項由地方自治團體負 擔，委辦事項則由委辦機關負擔的二分法思惟。即在此二分法中間，其實 尚有第三種共

12、同辦理事項的類型存在，就該事項的經費負擔而言，則 可採比例分擔的方式。此種新的分類法契合中央與地分為夥伴關係的 新思維，亦較實務上一切均截然二分的做法更有彈性，且此種概念亦有法 律依據的。例如，財政收支劃分法 37 III 規定由中央或直轄市、縣 （市）、 鄉（鎮、市 ）二以上同級或不同級政府共同辦理者，其經費應由中央或各該 直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市）按比例分擔之，即明言共同辦理事項與 比例分擔之概念。6. 再者，就台北市是否應負擔健保費之給付義務，並非依事項係委辦事項或 自治事項作為唯一劃分，而是依財政收支劃分法 37 II 之規定，在法律有特 別規定時，即應依據法律之規定；只有在法律

13、無特別規定時，才再區分委 辦事項與自治事項之費用分擔 。而全民健保法第 27 條理論上應係財劃法第 37條第 2項的法律有特別規定，故台北市政府應負擔健保費係有法律上之 依據。三、健保費的後續爭議：台北市政府應否負擔健保補助款，在釋 550 作成後， 並未因此落幕。原因在於台北市勞工健保補助款計算方式上的認知差異， 健保局主張，北市府應負擔補助的人數以公司所在地為準，而台北市政府 則主張，以勞工戶籍所在地為準。依全民健保法第 27 條之規定可知，補助 標準係以被保險人所在地為判斷標準，故應以被保險人戶籍所在地為勞工 健保補助款的計算依據，而非以公司所在地或投保單位所在地為計算標 準；復依釋 5

14、50，其指出地方自治團體負有照顧 地方 居民生活之責任， 故地方自治團體照顧之範圍應限於地方居民，健保局要求台北市政府補助 範圍包括設籍外縣市的勞工，是否符合全民健保法第 27 條及釋 550 之意 旨，不無疑問。惟行政法院實務上目前已形成一致之見解，其理由大致如 下（參見台北高等行政法院 94 年訴字第 2476 號判決，勞保亦有類似之爭 議，參見最高行政法院 96 年判字第 1205號判決）：1. 釋 550 既已闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義 務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務 。爰此， 國家推行全民健保之義務 ，係兼指地方而言 ，基於國家整體

15、施政之需要， 地方自治團體對全民健保事項負有協力義務 ，故健保法第 27 條有關各級 政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其 合憲性應無疑義。2. 再者，依我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇 婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以戶籍作為地 方自治團體負擔福利義務之基礎。然於全民健保法並無相同以設籍 為限之規定，此觀諸全民健保法第 8 條至第 10條規定，足知各類被保險 人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健保法第 27 條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予 以負擔保險費。復參以健保法第 8 條第

16、1 項第 1 款第 2 目及第 3 目被 保險人（即本件系爭第 1 類第 2 目及第 3 目被保險人）既係以勞工為 加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為 被保險人，則被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對 象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。3. 按憲法第 19 條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人 與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均 有依法律納稅之義務 。就地方政府而言 ，彼等乃其地區內之居民或住民， 地方政府對於彼等有徵稅之權力（或收受稅收統籌分配款），亦有對於 彼等提供公共服務之義務 ，或為履行照顧彼

17、等之義務而分擔社會保險 （全 民健保）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意 排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法 人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係， 其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政 府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事 業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或 受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則 有違公平正義原則。 至因分擔健保補助款導致該地方政府民生建設費用 之減縮，乃分擔補助款不得不然之結果，蓋不論是由設籍所在地

18、之 地方政府分擔，或由投保單位所在地之地方政府分擔，總有一地方 政府之原有財政會受到壓縮，只要行政機關令分擔之處分不違反法律規 定，尚不得以分擔者財政受到壓縮 ，而謂令分擔補助款之行政處分違法 。4. 社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果， 從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用 之彙繳在本質上並不以 個人戶籍為判斷依據，係以 團體戶籍（即 投保單位）為基準。而上開之全民健保法第 27 條立法之本意，希由地方 自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受 僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登 記所在地作

19、為補助對象 （地方自治團體所照顧之被保險人範圍） 之判準， 基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作 行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制 之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的

20、妥適性。第三章 地方法規之體系一、地方法規之類別與概念1. 地方制度法的制度規範（第三章）：泛指地方自治團體所制定的一切法規 總稱，包括自治條例、自治規則、委辦規則及自律規則。2. 地方自治團體就自治事項所制定之法規：僅指自治條例及自治規則 （地 方制度法 25）。（1）其中地方性法律 自治條例，係地方自治團體就其自治事項（依憲 法、地方制度法或其他法律明定之）或依法律及上級法規之授權制定 之（地方制度法 25 前段）。惟依法律授權規範之客體係屬憲法或地方制 度法所規定的自治事務，依地方制度法 2（2）屬地方自治團體本得自為 立法並執行，故縱未另有法律及上級法規授權，地方自治團體亦得自 行決定

21、是否制定自治法規。（2）地方性行政命令 自治規則，包括法規命令、職權命令及行政規則之概 念，依其性質，制定程序分別適用行政程序法關於法規命令或行政規則之 規定，惟無行政程序法 174之 1 的適用。惟中央法規標準法修正草案 （日 後改名為法規標準法）第 4 條將地方法規分為自治條例及自治命令， 而自治命令又指下列兩者 （即如同中央法規，將職權命令予以 正名）：（a）自治法規命令：指地方行政機關就其自治事項，基於法律或自治條例之授權訂定發布，定名為細則或辦法。（b）自治職權命令：指地方行政機關本於法定職權訂定發布，定名為準則。二、地方法規之名稱（請注意法規制定名稱與法規範概念名稱的不同）1. 自

22、治條例：地方制度法26 I （直轄市法規、縣市規章、鄉鎮市規約）。2. 自治規則：地方制度法 27 I I （沿用中標法 3）。3. 委辦規則：地方制度法29 II （沿用中標法3,中央法規標準法修正草案則定 名為委辦細則或委辦辦法）。4. 自律規則：地方制度法未明定之，定名為自律規則或依其性質定名，如懲戒 規則等。三、地方法規之效力位階1. 自治條例之效力位階：地方制度法 30 I，惟中央法律概括授權之法規命令 是否當然優先於自治條例，以及依中央法律授權制定自治條例與中央之法 規命令效力孰為優先，均不無疑問。 中央法規標準法修正草案則明定自治 條例不得牴觸憲法、法律、法規命令或上級自治團體之

23、自治條例 。2. 自治規則之效力位階：地方制度法30 II，惟中央法律授權制定之自治規則 與自治條例之效力孰為優先，不無疑問。3. 委辦規則之效力位階：地方制度法 30 III，依地方制度法2（3）、29 I規 定，鄉（鎮、市）公所既得接受縣政府之委辦，鄉（鎮、市）公所亦得就此制定委辦規則，惟不得牴觸委辦縣之自治條例及自治規則，應係自明之理，地方制度法 30 III 對此並未規範，應屬立法疏漏。4. 自律規則之效力位階：地方制度法 31 II。四、地方法規之制定程序1. 自治條例（1）有罰則：地方立法機關制定（地方制度法 25）報經上級主管機關核 定（地方制度法 26 IV 前段）公布（地方制

24、度法 32 II、III、IV、V）。 但值得注意的是，目前實務見解主張，核定機關於核定時應就整體之自 治條例為核定，而非僅就有罰則之部分條文核定，俾以維護自治條例之 整體性。（2）無罰則：地方立法機關制定（地方制度法 25） 公布（地方制度法 32I、IV、V）報上級主管機關備查（地方制度法 26 IV後段）。（ 3）自治規則：地方行政機關訂定（地方制度法 25）（依其性質）發 布或下達（地方制度法32 IV、V）屬法律授權訂定者，函報中央 主管機關備查；依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政 府及各該地方立法機關備查或查照（地方制度法 27 III）。（4） 委辦規則：地方行政機關

25、訂定（地方制度法29 I）報經委辦機關 核定（地方制度法 29 II） 發布（地方制度法 32 II、 III ）。（5） 自律規則：地方立法機關訂定（地方制度法31 I）發布（地方制 度法 31 II） 報上級政府備查（地方制度法 31 II）。五、自治立法權之界限 自治立法與中央法規之關係1. 自治立法與法律保留原則：由憲 23、 109、 110、釋 38之詮釋到 地方制度法 28 之完成立法。2. 自治條例訂有罰則之界限：地方制度法 26 II、 III 。惟違反行政程序調 查事實事項是否應科罰鍰，係屬嚴格法律保留事項，即應由中央立法（如廢棄物法理法第 56條），不屬於地方制度法 26

26、 II 之自治事項（參 見台北高等行政法院 93年簡字第 433號判決）。3. 自治立法與中央法規競合規範之效力問題：以地方制度法 30 I、 II 為 核心（ 1 ）中央法規未規範時，不生牴觸問題。（2）中央法規管制或給付之事項 ，自治立法妨礙中央法規之執行者， 構成牴觸。（3）自治立法基於與中央法規同一目的，就相同之對象為更嚴格之 管制時，應分別情形論之： 若屬全國一致性之規定 ，自治立 法即不得與之牴觸；若屬全國最低限度之規定，則自治立法 不構成牴觸；若屬全國最高限度之規定，則自治立法亦不得 與之牴觸。而判斷各中央法規之性質時，應參酌立法目的及是否 有因地制宜之需要，綜合判斷之。（ d

27、）六、相關函釋（摘自內政部 91 年 6 月印行之地方制度法及解釋彙編 ） 鄉（鎮、市）自治條例尚無就違反地方自治事項之行政義務者規定罰則之權 查地方制度法第二十六條第二項規定： 直轄市法規、縣（市）規章就違反 地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。其立法意旨係為確保地方自治法規之規範效力 ，故賦與地方自治法規得處以適當之處 罰，使地方自治團體居民確實遵守地方自治法規之規定。惟鑒於地方自治法規得 否有罰則規定，草擬時各界意見不一，考量現行法制及實務情形，宜作較嚴格之 規範，故條文規定僅直轄市、縣（市）之自治條例得規定有罰則，鄉（鎮、市） 則尚無制定有罰則之自治條例之權限。

28、至同條第四項有關訂有罰則之自治條例報 請核定之規定，其中有須經縣政府核定乙節，係屬贅文，當於未來修法時一 併修正。內政部八十九年四月十日台（八九）內民字第八九 C三九九G號函撤銷許可非屬地方制度法第二十六條所定罰則之範圍本案經轉准法務部八十九年六月二十九日法八十九律字第 C一八八九三號函 略以：按地方制度法第二十六條第二項規定：直轄市法規、縣（市）規章就違 反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。係基於憲法賦予地方自治團體就其自治事項，有立法並執行之權，為使其遂行自治 職能，故授權地方自治團體得於自治法規明定對於違反地方自治事項之行政義務 者，予以適度處罰。又同法條第三項

29、規定：其他行政罰之種類限於勒令停 工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分， 準此屏東縣教育事務財團法人設立許可及監督自治條例第七條第一項及第二十六條有關撤銷許可之規定，並非地方制度法第二十六條所定行政罰之範 圍。內政部八十九年七月十三日台（八九）內民字第八九 O弋一號函自治條例規定教職員請假扣薪是否屬地方制度法第二十六條第四項規定罰 則之範圍疑義一、查地方制度法第二十六條第四項規定：自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布其所稱罰則，係指同條第二項及第三項所稱罰鍰或其他種類 之行政罰而言。至於該條第二項、第三項

30、規定自治條例對於違反自治事項 之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，其立法意旨原係賦 與自治法規有訂定罰則之權，以確保其規範效力，惟考量其對人民權利之 干涉程度宜有適度之限制，並避免自治條例創造法律所無之處罰種類，故 明定其罰鍰之額度以新臺幣十萬元為限，其他種類行政罰則限於勒令停 工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利 處分；此外，同條第四項亦規定應先報請行政院或中央各該主管機關核定 後始得公布。至於法律或法律明確授權之法規命令如已就相關行政罰之構 成要件及效果明確規定者，自治條例僅係爰引該規定，如有該當該構成要 件者，原即得依相關法律或法規命令予以處罰，尚

31、非上開地方制度法第二 十六條所定自治條例訂定罰則之範圍。二、 至於所詢高雄市立各級學校教師及職員出勤差假管理自治條例規定教師 或職員請事假滿規定之期限者，其超過部分按日扣除俸薪，是否屬地方制度 法第二十六條第四項所稱罰則一節，按上開地方制度法所定罰則，係指 行 政罰（或稱秩序罰）而言，其適用對象為一般行政法法律關係內之人民， 而本案則係規範教師（含職員）與學校間之權利義務關係，如認屬學理上之特別法律關係（或稱特別權力關係），其處罰之規定，似為懲戒罰範疇，而非行政罰，從而亦非上開地方制度法所稱罰則之範圍。內政部八十九年十二月一日台（八九）內民字第八九 O九C匸五號函自治條例非屬行政程序法規定由行

32、政機關訂定之法規命令一、按縣（市）自治條例報查程序，依地方制度法第二十六條第四項規定，自治 條例經縣（市）議會議決後，如規定有罰則時，應報經中央各該主管機關核 定後公布；其餘除法律另有規定外，縣（市）規章公布後，應報中央各該主 管機關備查。二、查自治條例係經地方立法機關通過制定之自治法規（地方制度法第二十五 條），非屬行政程序法規定由行政機關訂定之法規命令，其立法程序不適用 行政程序法有關法規命令之訂定程序，至其公布施行仍請依地方制度法第三 十二條之規定辦理。內政部九十年一月三一日台（九十）內民字第九 0（二一八三號函 自治條例所定罰則如較法律為更高度規定時，是否牴觸法律疑義一、 依地方制度法

33、第二十六條第二項規定：直轄市法規、縣（市）規章就違反 地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律 另有規定者，不在此限，第三項規定：前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十 萬元為限；並得規定連續處罰之 上開立法意旨原係為尊重地方自治精神， 為使地方自治團體得以遂行其自治職能，爰賦予自治法規有自行訂定罰鍰之 權，以確保其規範效力；惟亦考量自治法規對地方自治團體居民權利之干涉 程度宜有適度限制，以符合憲法保障人民權利之精神，故法條一方面賦予直 轄市、縣（市）自治條例得規定有罰鍰之權，另一方面對於罰鍰上限，亦規 定最高以新臺幣十萬元為限。二、有關自治條例所定罰則，如較法律為更高度之規

34、定，是否即屬牴觸法律，尚 不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及立法之目的，為整體考量。 本案貴府制定台北縣管制道路挖掘自治條例（草案）之第二十三條及第二 十四條所定罰鍰雖較市區道路條例第三十三條所定罰鍰金額為高，惟該 二草案條文所定處罰之要件，與市區道路條例第三十三條所規定之要件似不相同，應尚無牴觸市區道路條例者。內政部九十年十月三十一日台（九十）內營字第九 O弋七O-四號函 地方制度法第二十六條第四項規定有罰則之自治條例報送中央主管機關核定 之相關疑義依據地方制度法第三十條第一項規定，縣（市）自治條例與憲法、法律、基 於法律授權之法規抵觸者，無效。另依本部九十一年一月二十五日台內營字第

35、O九一 0（八七一四四號函釋，自治條例定有罰則而報送中央主管機關核定，主管 機關為增刪修正核定後，地方行政機關應於核定文送達三十日內依核定之條文予 以公布，毋庸再送地方立法機關審議。是以縣（市）自治條例定有罰則依法應報 中央主管機關核定者，中央主管機關如認有地方制度法第三十條第一項規定情 形，除敘明理由退回不予核定外，必要時亦得逕行增刪修正後核定。至於中央主 管機關未逕行修正，而敘明理由退回未予核定，並請縣（市）政府修正後再重新 報核，因原自治條例業經縣（市）議會審議通過，在未公布生效前，自無從再函 送縣（市）議會修正。是以本案既係依中央主管機關之意見修正，應得由貴府逕 行修正後函報中央主管機

36、關核定，並視為核定機關之修正意見，無須再送市議會 審議。內政部九年四月八日台內民字第 O九一 0（七O六0號函自治規則依其他法律經中央主機關核定後發布，其發布無須再報備查查依地方制度法第二十七條第三項規定，直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、 市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規 定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主 管機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及 各該地方立法機關備查或查照。按台南縣畸零地使用規則之訂定，建築法既另訂 有相關程序規定，且業經本部依建築法第四十六條之規定，以八十九年十一月十

37、 五日台八九內營字第八九八四九二七號函 （諒達）核定，依地方制度法上揭條項 除外規定既依建築法報部核定，其發布已無須再送本部備查。內政部九十年二月十六日台（九十）內營字第九二五二六號函自治規則適用地方制度法及行政程序法規定之疑義一、按行政程序法屬行政作用法規範性質，地方制度法則兼具行政作用法與行政組織法規範性質，地方行政機關訂定之自治規則如屬法規命令性質，二者有 關行政程序之規定應同時適用。至於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、 市）公所依地方制度法第二十七條第一項訂定之自治規則，如屬依法律授權 訂定者，除應依地方制度法相關之程序規定辦理外，依行政程序法第一百五 十條第一項規定：本法所稱法規命

38、令，係指行政機關基於法律授權，對多 數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。並應適用該法有關法規命令之規定；至其依法定職權訂定之自治規則，則非屬該法所 稱法規命令，惟地方制度法既已明定直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得依其法定職權訂定自治規則，且對自治規則之訂定、發布與備查 程序等亦有相關規定，自仍應依地方制度法規定辦理，其應以法律及自治條 例規定之事項，則不得以自治規則定之。二、又地方制度法第二十七條第二項對自治規則之名稱，業有相關規定，而行政 程序法對於法規命令之名稱，並未具體明定，地方行政機關訂定之自治規則 如屬法規命令時，仍應依中央法規標準法第三條及上開地方制度法之規定辦 理。內政部八十九年九月二十六日台（八九）內民字第八九 O匕六O八號函地方制度法第二十八條第四款重要事項之認定疑義按地方制度法第二十八條第四款規定其他重要事項，經地方立法機關議 決應以自治條例定之者，其所稱重要事項，應由地方立法機關依該事項性 質，以議決的