肃南县落实草原生态保护补奖政策的调1

1、肃南县草原生态保护补奖政策实施调查国务院批复的甘肃省循环经济总体规划和国务院办公厅关于进一步支持甘肃 经济社会发展的若干意见 ，都开宗明义地明确了甘肃在国家经济社会中重要生态屏障、 经济通道和战略走廊的定位。祁连山便是甘肃和全国重要的天然生态屏障。祁连山位于世界层脊青藏高原的北部边缘。呈西北东南走向，廷绵于西北甘肃、 青海两省交界处， 河西走廊南侧， 长达千余公里。 平均海拔 3500米 4000 米左右，4000 米以上高山基本被冰川、积雪覆盖，远观千山林立，雪峰连绵，蔚为壮观。这里曾是草 原肥美，物产丰盛，野生动物种群繁多的高山草甸草原。其雨水充沛，冰川积雪丰富， 是黑河、石羊河、疏勒河等

2、众河不尽之源，被誉为河西起走廊的“生命线” 、“母亲山”。随着全球气候变暖，区域气候变化及人类生产生活活动加剧，祁连山冰川雪山逐年 消融，雪线上升，森林、灌丛退化，草地大规模退化沙化，生态环境日趋恶化，山区众 多湖泊、湿地面积缩小甚至干涸，沼泽地消失，野生动物栖息地环境质量减退，生物多 样性下降，特别是山区冰川萎缩、植被与湿地系统遭到破坏，水源涵养能力急剧减退， 导致下游地区河道断流， 干旱加剧，草地退化沙化加速，灾害性天气频每繁发生，生 态环境问题严重制约西北地区工农业生产和生态环境安全。甘肃作为西北乃至全国的重要生态安全屏障，这是国家的战略定位。生态屏障行动 就是立足甘肃生态地位、 紧扣国

3、家战略作出的必然选择， 它对西北乃至全国生态安全都 具有重要意义。 肃南裕固族自治县实施草原生态保护补助奖励机制是国家为实施祁连山 生态环境保护、恢复祁连山林草植被和生态系统， 增加农牧民收入而实施的一项战略性 工程，对于我省建设全国生态安全屏障、推进转型跨越具有十分重要的意义。一、肃南裕固族自治县基本情况 肃南县是全国唯一、甘肃独有的裕固族自治县，地处河西走廊中部，祁连山北麓中 段，东西长 650 公里，南北宽 120200 公里，由 4 块不连片的地域组成。地势南高北 低，平均海拔 3200米，属高寒半干旱气候。 全县辖 6乡 2镇、 101个行政村和 3个城镇 社区、 5 个农牧村社区。

4、 2010 年全县总人口 3.69 万人，其中农牧村 8306 户 26388 人， 农牧民人均纯收入 7009 元，2011年末存栏各类牲畜 69 万头（只），多年生人工草地 11.49 万亩，划定基本草原面积 2677.5 万亩，其中可利用面积 2091.9 万亩。全县天然草原牧草贮藏量为 15.2亿公斤，理论载畜量 67.7万个羊单位， 实际载畜量 93 万个羊单位，超载 37.9%。2000 年以来，肃南县先后实施了天然草地严重退化区植 被恢复、天然草地退牧还草、 黑河流域生态综合治理等生态项目， 落实草原禁牧面积 580 万亩，季节性休牧草原面积 720 万亩，草地生态退化趋势得到初

5、步遏制。天然草原载畜及草原禁牧情况。全县天然草原牧草贮藏量 15.2 亿公斤，理论载畜量 67.7 万个羊单位，实际载畜量 93 万个羊单位，超载 37.9%。2000 年以来，我县先后实 施了天然草地严重退化区植被恢复项目 、天然草地退牧还草工程 、黑河流域以工 代赈生态综合治理工程等草地综合治理工程，落实禁牧面积 580 万亩，季节性休牧面 积 720 万亩，使草原生态退化的趋势得到有效遏制。目前，全县发展多年生人工草地 11.49 万亩，秸秆饲料化利用 1 万吨，其中青贮利 用 0.1 万吨，加工利用 0.9 万吨。肃南县是甘肃高山细毛羊主产区，细毛羊是肃南主导 产业和优势畜种。 201

6、0 年末全县各类牲畜存栏 69万头（只），折合 93万个羊单位。截止 2010年底，肃南县划定基本草原 2677.5 万亩，其中可利用面积 2091.9万亩（牧 户承包 1592 万亩，其他方式承包 499.9 万亩）。二. 草原奖补实施措施1.草原将补主要任务和要求省市核定肃南县落实草原生态保护补奖政策面积 2091.9万亩，其中禁牧面积 680 万 亩、草畜平衡面积 1411.9 万亩（含省皇城羊场 16.78万亩、宝瓶河牧场 21.15万亩）；牧 户 8306 户；人工草地面积 11.49 万亩。下达总资金 17183 万元。为科学合理划分草原类型，充分体现草地的生态功能、生产水平和补奖

7、的合理性， 根据各乡镇、场所处的地理位置、海拔高度、气象条件、草原植被和生态功能等综合量 化指标，肃南县草原划分为以下四种类型：海拔1300 1400 米，植被以超旱生植物为主，划分为荒漠草原类，其区域含明花乡全境；海拔2000 3000 米，植被以旱生禾草和次生灌丛为主，划分为山地荒漠草原类，其区域含祁丰藏族乡全境、白银蒙古族乡全 境、康乐乡榆木庄村；海拔 23003800 米，植被以中旱生、丛生和根茎型禾草为主， 划分为山地草原类， 其区域含皇城镇、 马蹄藏族乡、康乐乡和大河乡；海拔 3200 3800 米，植被以寒生禾草为主，划分为高寒草原类，其区域含高崖泉。为便于管理，在与退牧还草工程

8、衔接的基础上，肃南县确定白银蒙古族乡实施全乡 禁牧；祁丰藏族乡 4 个村 （黄草坝村、祁林村、观山村、青稞地村） 、康乐乡 1 个村（青 台子村）实施整村禁牧。对部分牧户和部分集体草场实施整户、整体禁牧。除禁牧区域 外，其它区域实行草畜平衡。2.补奖方式及补奖标准 补奖方式：补助奖励资金的发放实行村级公示制，接受群众监督。按照“对象明确、 补奖合理、发放准确、符合实际”的原则，实行分项核算，专款专用。为保证该政策稳 妥推进， 补奖资金按年度分两批发放， 第一批补奖资金按本方案的标准及封顶保底原则 核定发放，待平稳运行后，第二批补奖资金（包括封顶结余资金）以保底补助形式予以 落实。补奖标准：根据

9、国家、省、市草原生态补奖政策的规定，用中央财政下达的禁牧补 助资金和草畜平衡奖励资金， 分别对全县实施禁牧草原和草畜平衡草原的农牧户进行补 助和奖励。具体标准的制定充分考虑全县各地的草原承载能力、生态贡献、收入构成、 草原面积、人口数量、政策效应和社会和谐稳定等因素，在预留 2000 万元作为第二批 落实资金的基础上，通过科学测算，四类草原禁牧补助标准确定为：荒漠草原类 10.23 元/亩，山地荒漠草原类 12.09 元 /亩，山地草原类 17.11 元/亩（省皇城羊场、宝瓶河牧 场除外），高寒草原类 5.21 元/亩；四类草原草畜平衡奖励标准确定为：荒漠草原类0.83元/亩，山地荒漠草原类

10、0.98 元/亩，山地草原类 1.39 元 /亩（省皇城羊场、宝瓶河牧场 除外），高寒草原类 0.42元/亩。耕地种草面积补助标准为 10 元/亩。生产资料综合补贴 为 500 元 /户。部分草保底封顶标准：根据国家、省市关于“参照上年度农牧民人均纯收入水平，对每户 的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底”的原则，结合我县实际，经 过测算对比，我县保底标准确定为人均 2000 元。在此基础上，对草场补奖资金实行封 顶，具体标准确定为：草场全部禁牧的牧户人均不超过 3 万元；草场部分禁牧、 畜平衡的牧户人均不超过 2 万元。村、户， 的规定， 5 年为 1 个相关要求.禁牧： 以核定

11、的禁牧区域和禁牧面积为基础， 将禁牧任务分解落实到乡镇、 明确禁牧要求， 层层签订禁牧管护责任书， 并按照肃南县禁牧监督管理办法 严格落实禁牧制度，减轻天然草场放牧压力，促进草原植被恢复。禁牧草场 禁牧补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜 平衡管理。禁牧户要严格执行肃南县禁牧监督管理办法 ，认真履行责任和义务，遵守禁牧规定，对违反禁牧规定的牧户，视其情节暂停或取消禁牧补助资金，并按有关法 律法规予以处罚。肃南县草.草畜平衡：按照肃南县草畜平衡管理办法的规定，将具体的减畜任务及数量分 解落实到乡镇、村、户，明确减畜数量，实行草畜平衡，层层签订草畜平衡及减畜责任

12、 书，落实减畜任务。具体减畜计划为： 2011 年减超载牲畜的 20%， 2012 年减超载牲畜 的 40%， 2013 年减超载牲畜的 40%，三年内实现草畜平衡。对实行草畜平衡管理的草 场，在根据草场承载能力合理核定载畜量，制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政 下达的奖励资金对实施草畜平衡的农牧户进行奖励。草畜平衡户要严格执行 畜平衡管理办法 ，认真执行减畜计划，履行草畜平衡义务，对违反草畜平衡规定的牧 户，视其情节暂停或取消草畜平衡奖励资金，并按有关法律法规予以处罚。牧草良种补贴：按照甘肃省落实牧草良种补贴实施方案的要求，牧草良种补贴 资金以向农牧户直补和省级统筹项目管理两种方式实施。

13、 直补资金按实际种植面积核实 后直接发放， 统筹资金采取项目管理的方式， 开展退化牧草地更新、 推广优良牧草品种、 建设饲草料和防灾保畜基地，提高饲草料供给能力。牦牛、山羊良种补贴：牦牛、山羊良种补贴由省级集中统筹使用。采取项目管理形 式，通过招标采购和养殖户选育调配，引进种公牦牛和种公山羊，进行品种改良。根据甘肃省政府办公厅关于印发甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施 方案的通知（甘政办发 2011232 号）精神，肃南裕固族自治县按照省、市统一部署 和要求，结合肃南牧区实际，从 2011年12 月开始，在赴外学习考察、认真研究政策的 同时，重点组织开展摸底调查、宣传动员、信息公开、数

14、据录入、意见征求、矛盾排查 等工作，完成了实施意见、方案编制、风险评估等。经省市核定，落实草原生态保护补 助奖励政策面积 2091.9 万亩，其中：禁牧 680 万亩，草畜平衡 1411.9万亩（含皇城羊 场、宝瓶河牧场面积） ，核定牧户 8306户，人工草地面积 11.49万亩，涉及 7乡（镇） 2 场 26388 人，补奖资金共 1.72 亿元。由于肃南县草原类型复杂、历史遗留问题较多，且地域面广，工作强度高，各地情 况差异性大，落实不力极易引发社会矛盾，影响和谐稳定大局。肃南县本着以人为本、 兼顾各方，稳定为要、稳妥为先的原则，经请示省市主管部门同意后，适当延长了调查 研究基础数据统计等

15、工作时限。在工作中把落实上级政策与照顾地方实际紧密结合起 来，细化政策条款，突出操作性，着力将前期工作做实做细，将问题理清理透，将矛盾 化解化少， 确保在政策落实中不引发大规模群体事件或影响民族团结的问题。虽然肃南 县落实草原补奖政策前期工作扎实细致，但在一定程度上也影响了工作进度， 截止目 前全县已签字户数 8072户，总体签字率达 98.9，已完成村 93个。截止 2012年 8月， 县上按照“成熟一村、发放一村”的办法，由县补奖办向县财政局提供农牧户补奖花名 册，县财政局通过 “一册明、 一卡统”的形式， 将补奖资金不折不扣的落实到户。 目前， 已经向财政局提供 40个村 3104户 9

16、054人的资金发放表册，发放资金 6994万元。力争 7 月底前全部发放到位。三、主要措施落实草原生态保护补奖政策是一项保护生态环境，造福子孙后代，惠及民生的德政 工程、 民心工程。 针对该项政策涉及资金数额大、 政策性强、范围广、难点多，任务重， 关乎广大农牧民群众的切身利益和农牧村社会的和谐稳定。在实施过程中，按照中央、 省、市草原生态保护补奖的各项政策措施，结合肃南牧区实际，从保护草原生态环境、 增加农牧民经济收人、维护牧区社会和谐稳定、推动牧区经济转型跨越发展的高度，加 强组织领导，强化工作责任，制定强力措施，精心组织实施，全面落实各项草原生态保 护补奖政策。为加强草原生态保护补奖政策

17、落（一）加强领导，健全机构，做实组织保障工作。 实工作的领导，成立了由县政府县长任组长，农牧、财政、发改、国土、林业、统计等 相关部门负责人为成员的落实草原生态保护补奖政策协调领导小组， 具体负责草原生态 保护补助奖励政策的研究、协调和组织工作，实行县级领导包乡镇、科级干部包村联户 的工作机制。 并在县农牧委设立了草原生态补奖领导小组办公室，从相关部门单位抽调 熟悉农牧村工作、 有基层工作经验、 业务精湛的技术骨干具体负责基础数据、 统计汇总、 文件材料起草、具体事务协调服务等工作。各乡镇（场）也成立了相应的工作机构，配 备专人， 明确任务和工作职责， 为全面落实草原生态保护补奖政策提供了坚强

18、的组织保 障。从开展基础工作、（二）借鉴经验，做实前期准备工作。 为保证草原生态补奖政策稳步有序推进，在 组织广大干部认真学习研究国家、省市相关政策的基础上，组织相关部门单位、乡镇负 责同志组成考察组先后赴内蒙古达茂旗、 乌审旗等地考察学习和取经， 信息采集录入、补奖方案制订、后续产业培育、牧民转移安置、政策监督落实、配套政 策制订等环节入手，详细了解情况，学习借鉴经验，吃透政策措施，对我县推行草原生 态保护补奖政策提出具体的意见建议和办法措施， 变摸着石头过河为借鉴经验探路，防 止了政策落实的盲目性，为制定我县草原生态补奖政策提供了有益借鉴。（三）深入调查，认真摸底，做实基础信息工作 。在认

19、真学习领会政策、借鉴外地 先进经验的基础上，层层召开补奖政策动员会议，全面安排部署，抽调 300 多名干部以 村为单位，以 2010年 12月 31日农牧村在册户籍人数和 2000年草原有偿承包合同为依 据，利用一个多月的时间，深入乡村牧户，认真调查农牧村户数和人口、牲畜数量、牧 户承包草原、集体草场、人工种草等基本信息数据，统一表格，登记造册，逐级汇总， 为补奖政策稳步推进提供了准确基础数据。为充分体现草地的生态功能、生产水平和牧 民群众补奖的合理性，按照各乡镇、场所处的地理位置、海拔高度、草原植被和生态功 能等综合量化指标，将我县草原划分为四种类型，并与退牧还草工程衔接的基础上，确 定全县

20、 1乡 5村实施整体禁牧，对部分牧户和部分集体草场实施整户、整体禁牧。除禁 牧区域外，其它区域全部实行草畜平衡。同时，严格按照草原生态保护补助奖励机制 信息管理系统用户操作手册的有关要求开展农牧户基本信息、承包草场、禁牧、耕地 种草、草原载畜量、牲畜饲养数量等基础数据电子录入工作，确保了基础数据的准确、 完整、规范。（四）结合实际，制定方案，做实政策宣传工作。 针对肃南县补奖政策性强，关乎 千家万户切身利益的实际，本着积极主动、稳妥推进的原则，对起草的意见和方案多次 征求乡村和广大农牧民群众的意见建议，先后 5 次在县委常委会、四套班子联系会、政 府常务会讨论研究， 最终经县委常委会审定的基础

21、上报请市上批复实施。方案突出生态 优先的理念，坚持以人为本，维护社会稳定，既严格按政策从 8 个方面界定了补奖政策 享受范围， 又针对牧户草原承包面积差异较大的实际科学合理确定了封顶保底标准。并 明确了矛盾纠纷排查职责、 资金兑现落实办法、特殊群体享受政策界限等方面的具体事 项，配套制订政策释义、宣传大纲，统一宣传口径，由工作队员和乡村共同配合、采取 召开会议、入户传达等多种方式，广泛宣传，逐乡逐村开展技术培训，确保了各项政策 家喻户晓。（五）健全制度，明确责任，做实监督管理工作。 为切实加强草原管护力度，县政 府召开常务会专题研究草原管护工作，制定落实草原补奖政策工作规程 、肃南县草 畜平衡

22、管理办法 、肃南县禁牧监督管理办法 、肃南县草原生态保护补助奖励资金管 理办法、肃南县落实草原生态保护补助奖励政策目标考核办法及禁牧和草畜平衡工 作目标管理责任书，进一步明确各级各部门草原动态监管、草畜平衡减畜计划、畜种结 构优化、后续产业培育、资金安全管理等方面的职责，明确广大农牧民群众执行草畜平 衡、禁牧等方面的义务。 在全县 7 个乡镇 101 个行政村 2场聘用了 225 名村级草原管护 员，确保草原管护工作扎实到位。（六）张榜公示，群众监督，做实资金兑现工作。 经过前期扎实有效的基础工作， 目前各乡镇补奖资金已经开始兑付。我们按照政策要求，规范工作流程，根据建档立卡 确定的补奖对象和

23、村级公示结果，在村级核实确认、乡级把关审核、县级核对确定的基 础上，按照“成熟一村、发放一村”的办法，由县补奖办向县财政局提供农牧户补奖花 名册，县财政局通过“一册明、一卡统”的形式，将补奖资金不折不扣的落实到户，确 保政策执行不走样。 止目前，已经向财政局提供 40 个村的资金发放表册， 发放资金 6994 万元。（七）调处纠纷，化解矛盾，做实维护稳定工作。 把矛盾纠纷的调处和化解贯穿于 各项工作的全过程，加强县、乡（镇） 、村之间的联系沟通，协调配合，形成强大合力， 及时成立县农牧村土地纠纷调解仲裁委员会，健全完善乡（镇）村土地纠纷调解机构， 加大矛盾纠纷调处力度， 为落实草原生态保护补奖

24、政策营造了良好工作氛围和稳定社会 环境。（八）督察考核，限期整改，做实检查验收工作。 县上成立了由监察局和补奖办工 作人员组成的督查组，对每个阶段的工作采取进村入户、座谈访问、实地查验和翻阅资 料等方式进行督查，发现问题，及时提出整改意见，明确整改目标及时限，并将督查结 果以简报的形式在全县进行通报。县上领导多次进村入户，进行实地调研，督查工作进 展，解决实际问题，有力地推动了全县整体工作的顺利开展。四、存在的问题及建议 虽然我县在落实草原补奖政策过程中做了大量的工作，也结合实际提出了一些具有 创新性的经验和做法，并取得了明显的效果，但也存在一些突出问题：（一）草原类型复杂增加了补奖政策落实难

25、度。 我县地域辽阔，草原类型复杂，历 史遗留问题较多，特别是经过大包干 30 年后，二轮承包 10 多年来，现实情况已发生较 大变化。加之近年来实施退牧还草工程过程中，我县按照先重点后一般的原则，先行对 部分重点生态区实施禁牧休牧， 有效遏制了生态褪化趋势，但一定程度上也造成了禁牧 草原条块分割，相互交错，村与村、户与户，甚至一户四季草场也存在禁牧与草畜平衡 共存或单季草场禁牧的现象， 一方面给农牧民生产带来了诸多不便，另一方面也给草原 后续监管带来了诸多难题， 增加了草原补奖政策落实难度。建议省上加大对我县退牧还 草工程倾斜力度，整村联片推进禁牧休牧，保障政策平稳有序落实。（二）后续产业发展不足影响了农牧民转产就业。 我县是一个典型的少数民族牧业 县，农牧民群众世代放牧为生。草原补奖政策实施后，一部分农牧民尤其是禁牧区的农 牧民将告别传统固有的生活方式，但由于受观念、文化、劳动技能等方面的制约，相当 一部分农牧民的内心仍然多或少的存在疑虑，退牧后无业可就、无事可做，引发心理恐 惶， 也一定程度上降低了对