向“土地存量”要“发展增量”

1、推进新型城镇化系列调研 向“ 地存量”要“发展增量” 关于盘活城镇存量建设用地的调查与思考 黄跃光明日报（2014年06月24日 11版） =;! I 在高速发展三十余年后，像中国很多城市一样，深圳也面临着土地资源难以为继的困境。近年来，深圳通 过城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促进产业发展。图为位于深圳罗湖闹市老街附近的 湖贝村启动改造。CFP a lloOl P? 1 4第 雹; E-i IIHilMittlll i;-t； I r川:M呻上 二、 - _ 第四，遏制了房价过快上涨， 降低了农民进 城门槛。2008年，辉县的商品房均价为每平方米1800元，2013年为每平方米

2、2500元。2008 年-2013年间，辉县市城区近 13万新增人口中，有三分之二是来自下辖乡镇的农村居民。 （三）安徽天长市秦栏镇农民“退宅不退地”与政府“批地不卖地” 我国现行宅基地所实行的福利分配方式虽然有助于保障农民的居住权利, 但也产生 了很多问题。比如，由于宅基地属于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿无偿退出，这 导致农村耕地不断被占用。 另外，因为政策上不允许宅基地流转，农民在农村的宅基地这项 重要财产不能变现，农民无法利用宅基地获取进城的资本，这直接影响了农民进城落户的积 极性。 秦栏镇位于安徽省天长市最东部，地处苏皖两省、三市（天长、仪征、高邮）交界 处，西距天长市区 20

3、公里，东距扬州市区 36公里。2013年常住人口 5.4万人，其中外来 人口 1.2万人，工农业总产值 135亿元，财政收入1.07亿元。2003年以来，秦栏镇探索宅 基地分配方式改革，在镇区按成本价划拨宅基地，吸引了 1.2万个农民跨村进入镇区，同时 顺利地实现了 4000亩宅基地复耕还田，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地 自愿、有偿退出的新路子。 秦栏镇的基本做法，一是允许农民跨村进入镇规划区建设住房, 将宅基地分配与人 口进镇需求结合起来。秦栏镇改革了以前只能按组零散批准宅基地的方式, 不再把宅基地指 标分配到各个村里，而是在镇区集中规划了近1500亩地专用于农民跨村进镇区建

4、房，用于 吸引农民进镇定居； 二是按成本价划拨建房用地，吸引农民进镇定居。 政府以征地成本价划 拨宅基地，每户占地128平方米（8X 16米），水、电、路、灯、电信、绿化一次配套到位; 三是政府在农民自建住房的方式外提供统建住房服务。 秦栏镇在镇区另划了600亩地试行政 府统建的方式，在办理土地农转用审批后，由政府受农民委托统一建设农民住房，政府只服 务不拿收益。与农民自建相比，这样的房屋档次和品位好很多，房产的升值空间更大, 而且 规划得到了很好的落实； 四是利用市场化办法筹集小区基础设施配套资金。 对小区周边的商 住用地采取招、拍、挂方式公开出让，所得收益补贴农民居住小区的基础设施配套。秦

5、栏镇 规划在镇区的2100亩地中专门拿出300亩地用于修建商住两用房让富人购买或投资，镇政 府累计获得1.8亿多元的收入，这些收入主要用于完善农民居住小区的公共配套和镇区整体 环境和发展产业园区；五是农民进镇必须拆除旧宅并复耕，但退宅不退地。 秦栏镇的探索取得较好的效果：首先，降低了农民进镇居住的成本，促进了人口集 聚。农民进镇的门槛始终控制在中等收入农民能承受的水平，自 2003年以来，吸引了 1.2 万个本镇农民进入镇区。镇区常住人口也随着整体环境的改善不断上升，由 2003 年的 1.5 万人增加为2013年的3.5万人，目前镇区以占全镇 5%勺面积，集中了全镇64%勺常住人口、 80%

6、勺工业、90%勺商业；其次，实现了宅基地的自愿有偿退出，破解了城乡两头占地难题。 所有进镇定居的农民共复耕了4000多亩宅基地，扣除在镇区使用的2100亩，净增了近2000 亩耕地，实现了农村宅基地的有偿退出，农民不再城乡两头占地了；再次，增加了农民的财 产收益。以农户李池来为例，他家原来的宅基地近2亩，当年连房带地1万元也没人要，现 在镇里的房子仅占地 128平方米，但由于整体环境和配套好很多，现在连房带地至少能卖 40万元。此外，李池来还将宅基地复垦后的2亩地，连同原有的10亩承包地流转给种田大 9000 户，按照年租金每亩 550斤稻米的市价，加上“粮食直补”等国家补贴，每年可获得 元土

7、地相关收入。 大溪镇、辉县市、秦栏镇在提高工业用地使用效率、 促进城镇低效用地再开发、集 体建设用地盘活置换等方面的实践经验，对全国盘活存量建设用地提供了非常有益的启示, 比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都归公。存量用地改造要和促进人的城镇化结 合起来，和促进本地产业转型升级结合起来。 同时，也要看到，以上三地的探索还有很多有待进一步改进的地方: 1.现有探索缺乏对历史文化传承、完善交通等城市公共服务设施的考虑。从调查的 几个地区看，不论是对存量工业用地，还是对城乡存量用地，它们更多偏向于局部的经济利 益平衡，在再开发过程中，对历史文化因素的传承和保留不够重视，仍停留在一拆了之或纯 仍

8、停留在宽广场、 投入式的保护的状态；缺乏对城市微观运行比如交通和服务业发展的重视, 大马路的城市建设层次上。 甚至有些地方完全以卖地为终极目标，不断压缩教育、治安消防、 群众公共文化活动空间。 2.受城乡土地同地不同权限制，集体土地很难纳入合法改造。比如，目前浙江试行 的“零地技改”政策，要求土地必须是国有且各类手续要齐全，但包括大溪镇在内的沿海大 部分地区有相当部分集体建设用地，在事实上已经长期作为工业用地使用，也创造了产值、 税收，带动了非农就业。这些厂房有不少存在安全隐患，亟须更新改造，但却无法进入合法 的“零地技改”。 3.未建立起一套新的财税机制，替代城市发展过程中的资金筹集及债务偿

9、还问题。 过去几十年，中国的城市建设大量依靠政府的卖地收入，而在上述多地存量建设用地改造经 验中，政府必须从土地增值收益中减少分享比例，压缩这方面的收入，城市公共服务设施的 配套资金怎么来？比如，辉县市政府每年在保持基本的财政运转、公共服务支出、基础设施 建设以及工业园区投入方面的开支不小，2012年约为35亿元，但因为没有搞土地财政，所 这对于经济 以在旧城改造过程中的公共基础设施部分的投入只能依靠财税收入和债务融资, 以至 基础较差的城市来说并不适用。天长市的秦栏镇在后面的改革中也面临着这样的难题, 于给农民确权颁证的费用都拿不出来。 盘活存量建设用地的几点建议 传统的招拍挂卖地、征收土地

10、出让金的城市发展模式，很容易抬高城市发展门槛、 抬高城市房价、提高农民通过购房进入城镇的成本。投资门槛和房价过高，人口就聚不起来, 服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设，也使得中低端服务业发展 成本过高，无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。因此，存量用地的再开发利用，必须避 免传统土地出让模式下的种种弊端，按照中央城镇化工作会议精神中关于大力提高城镇土地 利用效率和城镇建成区人口密度的要求，进一步创新: （一）存量建设用地再开发必须要有新思路，应坚持合作共赢的原则，以构建原住 民、社会资本、集体组织、公共利益等多方利益分配机制为核心 存量与增量建设用地产权现状差异决定了，仍

11、用强制低价征用那套办法，不仅行不 通，反而会激发更大量的社会矛盾。辉县提出来的思路具有非常重要的价值，政府的利益是 个变量、开发商的利益是个常量，在多拿甚至独占存量用地增值收益已明显不现实的情况下, 政府必须主动让利才能推进相关工作。做到这一点，习惯了卖地财政的地方政府, 必须形成 新的角色定位和利益分享意识。 （二）存量建设用地再开发，需要政府提供相应的契约监管、纠纷协调、 确权颁证、 公共服务设施配套等服务 政府不能独自分享类似新增建设用地的利益，不代表政府可以完全退出, 不管不顾 甚至放任自流。事实上，政府在这方面还有大量不可替代的责任: 是对历史遗留问题复杂、 资产权属关系界定不清的区

12、域，首先由原住民自行划清不同产权主体间的债权债务关系, 同协商化解产权纠纷的解决方案；二是鼓励社会资本注入，自行与原住民协商拆迁事宜，达 成双方认可的安置补偿方案；三是监督社会资本与原住民双方契约履行情况、 协助处理拆迁 补偿纠纷、提供确权颁证等服务；四是着力完善教育、医疗、商业配套、开放空间等公共服 务设施，妥善解决因旧城改造而失业的人员的再就业问题。 （五）赋予集体建设用地更多权能，允许使用权人自行参与改造，与国有建设用地 绝不 然后 （三）存量建设用地再开发，必须以改善原使用权人的生产生活质量为核心, 能演变成新一轮房地产开发运动 我们在调研过程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的强硬逻

13、辑来推行包括棚户 区、城中村之类的旧城改造，本质上是为了赶走原住居民、实现所谓的城市形象改善, 将地卖给房地产开发商以获取高额土地收益，一些地方对原住民的就业、公共服务、住房过 渡等方面考虑太少，甚至大面积压缩老城区学校、治安以及公共活动空间，为的是多腾出些 可供政府卖的地，由此造成大量社会矛盾，必须引起足够重视。 （四）探索工业用地上的产业用房可分割转让 目前的工业用地出让、 使用政策规定，工业用地上的产业用房只能按整栋的方式办 理一个房产证，使用者不能进行产权分割，无法进行转让和再开发。建议允许工业用地厂房 可分割转让：一是产权可分割有助于降低改造成本，促进合作开发，大多数工业用地占地较

14、大，一家企业自行改造成本过高，若是能够寻找合作伙伴共同更新改造，利用效率会大大提 高；二是产权可分割符合家族式企业升级转型的需要, 有不少工业用地是一个家庭的几个兄 弟合伙买下的，但经营多年之后，有分开经营的实际需求，不可分割的规定限制了他们各自 的发展；三是产权可分割符合新兴业态的空间需求，土地再开发与产业转型升级存在紧密关 联，而产业转型升级常常伴随着新业态的出现，这些业态有不少介于传统工业制造和商业之 间，需要更加灵活的产业空间。 享受同等政策 建议允许集体工业厂房也能实施“零地技改”。在符合规划的前提下，允许集体建 设用地使用权人在补缴相应税费后自行改造旧村庄、 旧厂矿用地。允许通过协

15、议方式转让存 愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也O 量建设用地使用权。支持利用旧厂房、闲置仓库等用地兴办符合规划的服务业，工业用地按 商业用地价格补缴土地出让价差后，可直接转变为商业用地。 （国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组 出师表 两汉：诸葛亮 先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣 不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光 先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。 宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其 刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私

16、，使内外异法也。 侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚 以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。 能”，是以众议举宠为督: 将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰 愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。 亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也； 亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。 先帝在时, 每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、 灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣, 臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉 屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，受任于 败军之际，奉命于危难