论行政合法性原则

1、论行政合法性原则 龙湾分局 王旭辉 行政法的基本原则是行政法学的基本理论问题之一。所谓行政法的基本原 则,是指贯穿在一国行政法中,指导和统帅具体行政法律规范 ,并由它们所体现 的基本精神 ,是要求所有行政主体在国家行政管理中必须遵循的基本行为准 则。 一、国内外行政法基本原则的现状 在英国,行政法被看成是“动态的宪法”。行政法与宪法的紧密关系决定了 行政法原则与宪法原则之间的关系。英国行政法原则以宪法原则为基础 ,但宪 法原则又没有直接取代行政法原则。“议会主权”与“法治”,是英国宪法的两 大基本原则,它决定了英国行政权力和议会、法院之间的法律关系,以此为基础, 英国提出了“越权无效”与“自然

2、公共”两大行政法基本原则。越权无效原则 要 行政主体的行政行为符合议会制定法所赋予的权限 ,防止违反制定法的行政违 法行为发生;自然公共原则要求行政主体在处分相对人权利时,应听取对方的意 见,保障相对人的防御权利,避免自己作自己的法官。 美国的情况与英国不同,宪法原则与行政法原则享用同一内容。联邦主义、 分权主义与法治主义是美国宪法的三项原则,也是美国行政法的基本原则。同 英国比较,美国对行政法原则的确立表现出两个方面的弱点:一是美国把宪法原 则与行政法原则合二为一,否认了行政法学科的相对独立性;二是所确立的原则 过于宏观,缺乏可操作性。 法国人把“行政法治”作为其行政法基本原则看待 ,并认为

3、该原则包含三 项基本内容:一是行政行为必须有法律依据;二是行政行为必须符合法律;三是 行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。法国行政法的基本原则并非由 某个成文法律直接确立,而是由其行政法院经过长期审判活动归纳而成。 德国学者认为，德国政府的行政活动首先应适用其宪法原则,如三权分立原 则、社会国家原则、法治原则等;其次应遵循行政法自身基本原则。德国行政 法的基本原则有两项:一是合法性原则，它要求做到法律至上和符合法律要件; 二是比例原则，即坚持行政行为的公共合理性。这同中国的合法性原则与合理 性原则极为接近。 行政法基本原则在行政法学中的特殊地位，并没有被中国学者所忽视。就 提法和具体内容

4、而言，中国对行政法基本原则的研究可分为两个阶段：1986年 以前,以提国家行政管理的基本原则为主;1986年以后，以提行政法的基本原则 为主。自1990年以来，绝大多数学者主张行政法的基本原则是两条，即行政合法 性原则和行政合理性原则，本文就行政合法性原则作初浅探讨。 二、确立行政合法性原则的必然性 行政合法性原则是指行政权力存在、运用和行政必须依据法律、符合法律, 而不得与法律相抵触。这一原则是行政法的基本原则之一，而且是其首要原则。 这一原则的确立是中国历史的必然。因为把行政合法性原则树为用以规范政府 行政管理活动的行政法基本原则,不仅是中国行政法学者研究的结果，更是中国 宪法的实施、民主

5、和法制的运作，以及法治观念深化的结果。 首先，行政合法性原则的确立，有其宪法基础。我国现行宪法在第一章总纲 中明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律,行政法规和地 方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团 体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必 须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中国 法制精神的中心内容和高度概括，也是中国行政法上确立合法性原则的宪法基 础。此外，我国宪法对人民代表大会制度的确立，对国家行政机关地位和职权的 规定,均为行政合法性原则的确立奠定了制定上的基础。这一切不仅使中国行

6、 政合法性原则的确立显得更为重要、可能，而且使它成为必然。 其次，行政合法性原则的确立，以民主制度为基础。中国是高度民主的社会 主义国家“中华人民共和国的一切权力属于人民”,这是我国民主制度的体现。 国家行政机关在国家行政管理活动中能否坚持和贯彻行政合法性原则，直接关 系到人民政府能否对人民负责，其行为是否符合人民的意志。 再次，行政合法性原则的确立,是中国社会主义法制的要求。全国各族人民, 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须做 到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究,这是健全和完善社会主义法制的重 要内容。因为在国家管理的各个领域中，行政管理是涉及面最广、任

7、务最重的 一个领域，行政管理的法制化程度将直接和最主要地反映我国社会主义法制的 健全程度。中国行政法上的行政合法性原则，是中国社会主义法制原则的基本 内容在行政法领域的转化和体现。因此，确立行政合法性原则也是健全和完善 社会主义法制的直接要求。 最后，行政合法性原则的确立，是依法治国方针的必然要求。依法治国是邓 小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是党和国家管理社会和国 家事务的重要方针。党的“十五大”更是确立了“依法治国，建立社会主义法 治国家”的治国方针和奋斗目标。依法治国中的“法”，就是一个以宪法为核 心的、和谐一致的、完整的社会主义法律体系，依此法治国，才能保持国家的长 治久

8、安。而行政合法性原则的确立，是党和国家依法治国方针的具体体现，行政 合法的“法”和依法治国的“法”在本质上是一致的,惟如此，方能使国家政权 组织和活动纳入宪法的轨道，一切依宪法规定行事，反对特权和防止权力的滥 用。 行政合法性原则的确立，对推行行政法治、依法治国有着重要意义。中国 是一个具有几千年专制历史的国家，几千年人治的东西很多，时至今日,行政的 法治观念仍很淡薄。确立合法性原则，使行政活动规定在法定范围之内，依照法 律规定实施，这样为破除旧的行政观念和行政行为，建立起有序、规范、科学、 合理的行政体制和运行机制提供了法律上的准则，必将有力地推动我国行政走 上法治化的道路。 三、行政合法性

9、原则的基本内容 行政合法性原则的基本内容的关键在于如何把握其核心内容。既然行政法 学的核心是解决行政职权的合法性问题，因此，也许从行政职权的产生、运作和 监督的程度与角度来把握其基本内容更为合乎逻辑。我们认为,行政合法性原 则的基本内容主要有下列五项： 第一,行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职 权为基础，无职权无行政。然而，行政职权必须合法产生，行政主体的行政职权或 由法律、法规设定，或由有关机关依法授予,不合法产生的行政职权不能构成合 法行政的基础。 第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这时含有“依 法行政”和“守法行政”两项内容。它要求每一个行政主

10、体既要依法“管理” 行政相对人，又应在其他行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体 既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特 权。 第三，行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法，它既 应符合行政法律条文，更应符合法的精神。违法的行政行为不具有法律效力，无 论是实体上的违法，还是程序上的违法，因而它不能约束行政相对人的行为。 第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。对于行政主 体的行政违法行为，不仅应确信该行为无效,同时还应研究行为责任者相应的法 律责任，这是“违法必究”精神的体现。包括行政赔偿在内的行政责任制度便 是这一内容的体现

11、。 第五，行政主体的一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人大监督、 行政监督和司法监督。这是说,任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责 任都将成为空谈。“无救济便无权利”，无监督也就无行政。各级人民代表大会 及其常务委员会对同级人民政府行使职权的监督以及有权撤消其不适当的决 定和命令，行政机关所实施的行政复议制度以及人民法院所实施的行政诉讼制 度等，均是这一内容的体现。 四、正确界定行政合法性原则的适用范围 1形式与实质:依法行政与合法行政 在自由资本主义时期，行政法刚兴起的时代，人们停留在从形式上认识行政 与法的关系，认为“无法律便无行政”，“一切行政都必须有直接的法律依据”。 二

12、战以后,人们越来越注重从实质而不是从形式的角度来考察行政与法的关系, 认为行政法治的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为 是否符合法律的“正义性”，从而使“依法行政”过渡到“合法行政”，这是行 政法治史上的一个飞跃,是人们对行政法治的要求从形式走向实质的标志。此 外，从内容范围而言，行政合法性原则亦不能等同于依法行政原则，前者应该包 括后者，其内容远远大于后者。因此，中国行政法上的合法性原则不仅是个形式 上的原则，更是个实质上的原则。 行政合法性原则中的“法”当然包括形式上的法律,但绝非仅限形式上的 法。如果把“法”仅局限于具体的成文法条文的话，那么很可能在实际生活中 出现许

13、多违法行为无法追究的情况。因为行政行为范围广泛，且面临日新月异 的变化，行政执法过程中也常有非常事件或意外情况出现,而现行法律法规中又 没有针对性的条文条款加以规范，这就需要根据行政法的基本原则加以指导和 拘束，以弥补成文法、形式法的不足和空白，如此，非但不违背行政合法性原则, 相反,正是对行政法治的必要补充。从这一意义上看，行政合法性原则绝对是一 个实质上的原则，甚至可以成为行政法的特殊渊源，尤其是在法律条文不完备又 必须追究有关行政法律关系主体的法律责任时可起特殊的、重要的作用。 2. 具体与抽象:仅适用具体行政行为的原则与同时适用抽象行政行为的原 则 自中华人民共和国行政诉讼法颁布后，把

14、政府的行政行为划分成具体 部分与抽象部分，不仅是学者的理论观念，同时也成了我国法律的明确态度。具 体行政行为系指行政主体在国家行政管理活动中行使行政职权，针对特定的行 政相对人,就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。抽象行 政行为则相反，系指行政主体非针对特定人,事与物所作出的具有普遍约束力的 行政行为。抽象行政行为与行政立法不同，也不应是同一概念。抽象行政行为 并非全属行政立法,行政立法也并非全是抽象行政行为，中国行政法上的合法性 原则，不仅适用具体行政行为领域,而且同时适用抽象行政行为领域。所以，行政 合法性原则既是适用具体行政行为的原则，也是适用抽象行政行为的原则。 3.

15、 行政与司法:纯行政领域原则与行政司法原则 行政合法性原则不仅适用行政管理领域，同时还适用行政司法领域。行政 司法是相对于行政立法和行政执法而言的一个概念,它不仅指行政主体司法化 的行政行为，同时也指司法机关对行政行为的监督活动。现代政府管理的特点 使得行政与司法日益靠近,行政司法成了现代行政法所应调整的一个庞大对 象。我国宪法确立了行政机关与司法机关之间的合作与监督关系，特别是行政 诉讼法还赋予了司法机关对行政机关行政行为的司法审查权。在这种情况下, 我国行政法上的合法性原则更不应拘泥于纯行政领域，理应统辖行政司法领 域。我国行政诉讼法所确立的对具体行政行为的合法性审查原则，也与这一精 神相

16、吻合。 4. 实体与程序:行政实体法原则与行政程序法原则 实体与程序是一对渊源于18世纪的法学范畴。它乃是一个法律行为或一 种法律制度的两个方面。因为严格地说,没有程序以外的实体，也没有无实体内 容的程序。我们既不能在长期以来“重实体，轻程序”习惯的影响下把行政合 法性原则仅看成是行政实体法原则，也不能在“行政法就是行政程序法”的观 念下把该原则仅视作行政程序法原则。行政合法性原则既是一个行政实体法原 则,也是或更是一个行政程序法原则。 行政合法性原则的前提条件是“有法可依”。通常，合法性原则要求行政权 依宪法规定建立，行政机关依法行使权力、发挥作用。在这里，根据我国的国体、 国情,我们认为行政合法性原则应包括以下几方面具体要求： 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。行政权从国家权力中分离 出来以后,必须要进行职权划分。行政职权是有限的，行政职权行使的限度就是 权限。行政机关与其他国家机关，与行政机关相互之间的权限，必须依据法律确 立。 任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律。合法性原则在行政法上 经常性的要求则是行政权的行使，不得与法律相悖。职权的运用必须符合法律 条文的规定，不与之相抵触。这里的“抵触”既包括实质抵触，也包括程序抵触。 任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律依据,符合