地方大部制改革：路径与现实

1、地方人部制改革：路径与现实“这项改革比照的坐标系是自己而不是发人民网发表时评，劝公众也要有“平和的心态”。 达国家。”人员编制不缩减在各地正在如火如荼的大部制改革，已经让全国共减少了厅局级机构80多个。而除了四川因灾后重建任务重可适当推迟外，全国30个省份政府机构改革方案已获中央批准。在人员编制的控制上，“大部制”改革的目标与公众愿望之间，存在误解。与公众的想象不同，“严格控制机构编制，不缩减人员编制”，已被概括为此次改革的特色之一。为了减小改革的阻力，中共中央组织部副部长张柏林曾建议“大部制改革不缩减编制”。广州市机构编制委员会办公室综合处处长李玉明在接受采访时亦称，“人员编制不减少是这次大

2、部制改革的特点”。例如，吉林省已将原来的58个机构精简为47个，但为了不影响干部工作积极性，一些处级干部虽不再任领导职务， 却保留处级待遇，工资不降，待遇不变，没有人因这次改革而离开 公务员队伍。原来的部门多出来了一而是安排到其它部门广州的改革同样如此。李玉明说，如果涉及到新部门的编制比较少、 部分人，那么这部分人员也不会分流到企业或者事业单位或者企业中， 去。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家，曾在地方调研“大部制”改革。在他看来，对于 那些地方改革所涉及到的部门领导来说，职位平调、暂不改变级别和待遇还是能接受的。“未来政府部门的人员可能还会增加。”他说。“不过，中央对地方的大部门改革也有

3、比较严格的控制方法。”一位中编办内部人士介绍说。比如，首次提出机构编制的备案制度，“主要目的是为了控制机构数量和人员编制，副省级市、地级市、县级市等，按不同的级别，都 有具体的要求。”虽然各省对市里上报的方案有审批权，但该方案必须送到中央备案。同样,县级的方案，市级可批，但要在省里备案。地方模式开路 各个地方的“大部制”改革启动时间并不一致。 在2008年中央部委开始推行此项改革之前， 已有小范围的实验。在这些先行一步的地方中，已有部分改革被学者概括为“某某模式”， 表明其经验有着推广的价值。“各地参照中央精神，可以根据自身的条件，因地制宜。灵活性比较大。”上述中编办人士 说。这一灵活性，不仅

4、反映在各地不同的改革目标，也体现在有差异的切入口选择。作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市将此轮机构改革的重点放在农、林、水 和交通部门。与城乡协调发展关系最为密切，是这些部门的共同特点。成都的改革比中央更早，为进一步的城乡统筹改革做了机构层面的准备。从2005年年初开始，先后推出了撤并机构的举措：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城 市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销交通局、市政公用局，成立交通委员会等。“单部门突破”以减小阻力，也被学者概括为“成都模式”的经验之一。基于不同地区政经现状的差异，各地都在寻找自己的方式。

5、 与成都不同，湖北随州市的“大部制”改革采取了整体推进的态势，其效果亦被认可。至今，随州市的大部制改革已探索了8年，其间，一些职能相近的机构被大幅合并。比如，外事、侨务和旅游部门合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出 版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史 办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构等。不过，即便被总结为“随州模式”而全国闻名，其大部制改革也出现了机构反弹，改革7年多出了 9个市直机构。这提醒那些还在推进之中，便已早早宣布“成功”的乐观者们，此项改革存在着可能有所反复的困局。各地改革差异化有学者概括说，北

6、京、上海和重庆三个直辖市的改革就已呈现出不同特色。北京突出文化和政治功能，上海偏重金融和交通，重庆也许重视城乡统筹和“三农”问题，同为直辖市，部 门和机构设置就不尽相同。不少地方的改革也各具特点。以煤炭工业为支柱产业的山西省，此次组建了煤炭工业厅。该厅以煤炭工业局为基础，将煤炭工业局的职责、省经委等有关部门涉及煤炭工业方面的职责 整合划入。在江苏省，为了统筹农业发展， 将农林厅和畜牧兽医局的职责，整合划入新组建的农业委员会，将农业资源开发局、农业机械管理局由省政府管理调整为由农业委员会管理，形成了统筹管理“三农”工作的大农委体制。不过，差异之中各地却基本都把“大交通”格局作为了选项之一。甚至，

7、很多地方将“大交 通”作为改革的第一步。现在，江苏省、北京市、广州市等均对此十分重视，而重庆已基本形成了“一城一交”的大交通管理格局。除此之外，为整合人才市场与劳动力市场而设立的人力资源和社会保障厅、为防范金融风险而组建的金融工作办公室， 以及省工业和信息化厅等， 也是各地出现频率较高的新机构。这些调整中，大部分与国务院的大部制改革相似，方便了职能对接，另一方面，也表达了经济发展倒逼改革的现实要求。“大部制不能包治百病”此轮“大部制”改革开始后，官员与学者都给予了其很高的期待和评价。 在国家行政学院教 授刘熙瑞看来，大部制的改革不是简单的权力挪窝， 还内含着权力的结构调整、 市场经济发 展与政府职能的转变、政府职能内部的改革等多个层次。在中共十七大报告中，首次提出了建设服务型政府，这被视作此轮行政体制改革的方向。事实上，地方与中央推行的“大部制”改革，背后是相同的逻辑一一取代各自分割的小部委 制，把权力统一。但被集中起来的权力， 又不好监督。尽管，“大部制”改革中提倡“三权分立”一一决策权、 执行权和监督权的分立，但即便监督机构分离出去之后， 也仍然是内部监督。而目前除了现 有纪检、司法等监督方式外，尚没有新的制约方式。重庆市编办副主任向松柏对媒体坦承，“大部制不能包治百病”。“这是一个绕不开的