昨与今：计划与市场的冲突

1、昨与今：计划与市场的冲突 这几年，我国安全生产形势一直比较严峻。对此，党中央、国务院及地方各级政府都十分重视，采取了一系列措施，但预期效果并未充分显现。究其原因，主观因素起决定作用。人的思想观念、管理手段、工作方式还多少停留在、至少还带有深刻的计划经济遗痕，这一因素严重制约我们的工作定位，使宏观管理措施失效，政令难以畅通，法律法规难以贯彻，工作相互掣肘，效率不高，正所谓“严不起来，落实不下去”。若不从深层次思考全国安全生产工作，解决思想认识问题，很难驾驭安全生产形势。“安全生产”是计划经济条件下产生的特有词语，体现的是以生产为核心，而不是以人为核心，关注职工安全健康，只是生产顺利进行的派生意义

2、而已，无法体现以人为本的高品质社会理念。“安全生产”是我国在计划经济条件下产生的特有词语。建国初期，为发展经济，解决人民吃饭问题，1952年，全国开展增产节约运动，一些地方忽视生产安全，事故不断发生。有人提出“安全第一”，也有人提出“生产第一”，争论不休。针对这一问题，毛泽东主席指示说：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业。”之后劳动部提出必须把安全与生产统一起来，并将其概括为“安全生产”。在计划经济条件下，企业不是真正意义上的企业，而是政府的物质生产工厂，政府统管着工厂的产、供、销和人、财、物。在政府统一组织社会生产的条件下，政府管理工厂的安全生产是必要的，其

3、历史作用应肯定。但是，在市场经济条件下，沿用计划经济的提法和管理思路显然不妥。首先，安全生产（保护生产顺利进行的法律制度、文化教育、技术等的总和）的中心词是生产，如同均衡生产、限制生产一样，体现的是以生产为核心，而不是以人为核心，关注职工安全健康，只是生产顺利进行的派生意义而已，无法体现以人为本的高品质社会理念。其次，随着我国政治经济体制改革的深入，市场经济的完善，政府管理企业安全生产的职能应与管理生产的功能同步消失。企业已不再是政府的附庸，企业能否安全生产，诸如设备损坏、停产等均由企业自己负责，不应再由政府解决。不论从哪个角度看，现行的安全生产政府职能与现实社会经济背景都很难适应；切实的方略

4、应是企业管安全生产，政府管劳动者的安全与健康。政府管什么，如何管？我们必须从历史与经济社会发展的大视角来认识这一问题。简言之，切实的方略应是企业管安全生产，政府管劳动者的安全与健康。从历史看，安全生产的原本内涵是“保护劳动”。第一次工业革命时期，机器在代替繁重的体力劳动的同时，也带来了大量的工伤事故，资本家为了获取最大的利润而忽视对工人的保护，大批工人受到不同程度的伤害。恩格斯指出：保护劳动，勿使劳动者受到资本的侵害是无产者的一项基本任务。可见，加强劳动保护是市场经济条件下必须明确的阶级任务。当时这一任务的提出使社会矛盾日益尖锐。为了解决日益突出的社会矛盾，一些开明资本家与政府寻求解决的办法，

5、英国诞生了第一部工厂法，制定了雇主必须改善劳动条件，不准使用童工等；美国制定了雇主责任法，明确规定雇主使用劳动力须为其缴纳保险金，以保护劳动者的权益并使受到伤害的工人得到补偿。这些措施影响了后来市场经济条件下雇员、雇主、政府三方格局的形成。早在20世纪50年代，“三大规程”的颁布，形成了我国劳动保护的基本制度。90年代劳动法的实施，是我国由计划经济向市场经济转型的重要标志，劳动关系以合同方式建立，劳动力成为商品。在这种情况下，政府的基本职能之一，就是依法保护劳动力资源，协调劳动关系。企业的生产以获取利润为前提，但必须依法保证职工的安全健康。职工不是“企业人”，而是社会共有的人力资源，使用这一资

6、源必须履行应有的义务。基于此，劳动法确立了“劳动安全卫生”（劳动安全卫生，保护劳动者安全与健康的法律、制度、文化教育、技术等的总和）的政府职能概念，与我国宪法规定的劳动保护原则相符。从国际上看，全世界还看不到一个政府有管理安全生产的机构和法律，在有关概念的使用上，绝大多数国家和地区均称“职业安全健康”或“劳工安全卫生”等（职业安全健康：是保护劳动者在从事职业活动中安全与健康的法律、制度、文化教育、技术等的总和。这里的职业活动特指依法享受工伤保险等待遇的员工），多与联合国职业安全健康组织名称相一致。随着全球经济一体化进程的加快，把我国现行安全生产法改为职业安全健康法，把“安全生产”的政府职能改为

7、职业安全健康行政管理职能将成为必然，是市场经济发展的必然结果，不以人的意志为转移。应当指出，我国已同意加入建筑业等多项职业安全健康国际公约，安全生产法的主要内容也是职业安全与健康的法律要求，我国已向全世界发布了职业安全健康管理体系审核规范等公告，将国际先进管理方法引入我国。因此，不论从哪个角度看，现行的安全生产政府职能与现实社会经济背景都不相适应。计划经济的安全生产管理理念，一直影响着我们的工作，使劳动法规定的劳动安全卫生工作职责被严重淡化。如上所诉，“安全生产”的概念是计划经济的产物，以此作为我们的工作理念其负面影响不可低估。导致工作定位不准从事故起因看，划分为天灾与人祸；从活动方式看，划分

8、为生产安全与生活安全；从伤害对象看，划分为公共安全与生产经营单位员工安全（广义的公共安全应包括所有事故、事件）；从管理范围看，划分为生产经营单位内与生产经营单位外等。按照职责分工，生产经营单位的安全是由安全生产监督管理部门负责，公共卫生、道路交通、火灾等亦有专门管理机构代表国家管理，而由于“安全生产”概念不清则易使人产生误解，即凡有生产经营活动的都要管，而不是从保护从业人员安全与健康角度开展工作。过去我们所说的安全生产，其指向是生产经营单位内的安全生产（劳动安全卫生），而不包括道路交通、消防等。应该说职责清晰、责任明确。而现在，越俎代庖，几乎成了另几个部门的主管机关。长此下去必将搞乱管理体制。

9、应该清楚，像交通安全管理部门是全国道路交通的管理机关，其管理对象与生产安全有联系，但不是全部，如：私家车上路出了事故，就不应当视为生产事故；从伤害方式和保险赔偿方式看，道路交通安全应属于公共安全范围，适用交通安全法律法规和民事赔偿，多数与工伤保险无关；特别是把交通事故都纳入生产事故的统计范围，既不准确，也不符合安全生产法。究其根源，就是定位不准。现在，提出建立“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的安全生产工作新格局。将其与过去的“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”作比较，新的表述除多了几个虚词外，并无太多新意。导致群龙治水，职责不清历

10、史上，原劳动部管理全国的劳动安全卫生工作，各部门在各自的职责范围内对安全生产实施综合管理。后来，随着向市场经济体制过渡，保护劳动者安全与健康逐渐成为政府的主要职责。由于劳动者涉及所有领域，为便于实行综合管理，国务院决定将安全生产委员会办公室设在劳动部，作为国务院综合管理安全生产的议事协调机构，但主体行政职能仍由各有关部门履行。1998年国务院机构改革，过于强调安全生产这一概念，把原劳动部负责管理的、由劳动法界定的劳动安全卫生工作分解，将安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能划入生产经营管理部门，特种设备划入技监部门，职业卫生划入卫生行政部门，工伤鉴定、女工与未成年工保护、职工休假划入

11、劳动保障部门，最终将统一的劳动安全卫生工作一分为四。造成“四龙”治水，职责重叠，相互掣肘，管理低效，人们面对的仍然是事故高发局面。国务院审时度势，及时组建了专司安全监管职责的国家局，机构编制也比改革前增加了一倍多；颁发了追究事故行政责任的302号令等。尽管如此，成效仍不理想。其根源还是管理体制上的问题。为应对全国事故严峻的局面，2003年，国家安监局的职能又做了调整，将诸如建筑、电业等十几个行业的安全监管职能划出。改革中本应随着管理生产的行政职能一并取消的“安全生产”职能，不仅没取消，反而得到强化。一时间相关部门包括已转为企业的部门，又“招兵买马”，跃跃欲试，机构职能再次被大量肢解、重叠。精简

12、后的机构和编制再次膨胀。此间，谁管谁有责任成了一种有偏差的共识，为了回避安全责任风险，该管的不管了。一些地方政府领导，谁都不愿管安全，让新任的排在末位的领导管，而排在末位的领导又无力统领全局。发生事故强调追究地方领导的责任，可一些地方领导，包括煤矿、特种设备等监管职能不在地方。再就是“搞安全的有责，不搞安全的无责”。有关部门都有责，但出了事故却又都没“辙”。最重要的是，企业安全生产到底归谁管，一个企业一天里竟有6个检查组来检查，其中4个是检查安全的，光接待都安排不开。搞到这种地步，人们不禁要问，权责一致何以体现？这是改革创新么？导致工作方式方法的不适应由于“安全生产”这一计划经济理念的强化，使劳动法的劳动安全卫生工作职责被严重淡化，甚至无人提及。同时