对税务公务制度建设的思考

1、对税务公务制度建设的思考税务公务制度（以下称公务制度）即税务部门按税法、法律（本 文税法、法律作广义理解，包括法规、规章等规范性文件）赋予的 权利进行征税活动时应遵循的行为准则或行为规范。它不包括与征 税无直接关系的其它制度。现代社会中，税收是实现政府职能的重要手段。使这一手段达到 实现政府职能所期望的目的，要求税务部门必须依法行事。依法行事， 在完善法律监督、社会监督的同时，税务部门必须建立完善的公务制 度。这是现实社会环境的需要，是法治建设的需要，是管理监督的需 要，是依法治税的需要。20 年税收征管的理论与实践，几次征管改革结出的成果，公务 制度建设已有了良好的基础。深化制度建设主要是规

2、制方面的工作， 应着手两件事：一是设定，即怎样建立公务制度体系，公务制度主要 应规范哪些内容；二是规范，即针对现有公务制度的缺欠做补充完善。 下面分别阐述。一、公务制度的设定及规范内容按目前的行政管理法律体系、行政管理体制、税务管理体制，税 务公务制度应由国家税务总局就全国范围制定公务制度准则和有关 公务制度；在此前提下，国家税务总局，省、自治区、直辖市税务局，市税务局制定本部门的公务制度；根据需要，市税务分局可制定本部 门的公务制度。这样设定公务制度体系，体现出依据充分、层次清晰、 伸缩有度的特征，便于遵守与执行。公务制度主要应规范三个方面的内容：机构及其职能、公务员 的职责、公务程序。机构

3、是行使公务的基本单位，职能是行使公务 的权限与范围，机构的设置以其应有的职能为基础。公务员的职责 即是将机构的职能具体化，是具体的人行使公务的权利范围与责任 范围。公务程序是行使公务的具体过程，它把职责与职能联系起来， 把公务员与机构调动起来，保持职能部门正常运转。上述三个方面 应为从事征税活动在行为管理上的基本配置，因此，应为公务制度 规范的主要内容。在建设公务制度时，有人提出要建设公务监督制度。如前我们说 过，公务制度是一种行为准则或行为规范，即是一种执法制度。从这 个意义上说，公务制度必然体现出监督的功能。由此，将公务监督制 度建立于公务制度之中更为恰当、更为科学，而无须另立体系。本文所

4、谈的公务制度建设，主要指以市税务局为单位的公务制 度建设。从现实情况看，税务部门还没有建立起一套系统的、完整的、便于 遵守与执行的公务制度体系。没有建立起部门制度、或建立的部门制度 残缺不全。就一般情况看，机构的设置是齐全的，但机构的设置、职能的配置是在探索与适应中逐步形成的。机构的职能按权限、税种、对口业务等做了分工，散见于一些工作会议、通知、工作规程，考核 办法、奖惩办法上。公务员的职责散见于公务员条例、廉政办法、 考核评比办法、奖惩办法上；公务程序除了纳税检查工作程序等 个别几个程序外，其他方面的执法程序、工作程序甚为少见。许多职 能、职责、程序方面的问题或规范不全或未列入规范。这种散乱

5、、不 系统、不完整、不正规的公务制度体系，使公务的运行中多歧路、不 流畅，不便于遵守与执行，归咎责任缺乏依据。由此，现行的公务情 况，可能产生的疏虞便可想而知了。因此，当务之急，应就现有的公 务制度归纳整理，尽善、尽快地就缺欠的方面进行补充，按设定建立 起公务制度体系。二、公务制度的补缺我们所谈的公务制度建设是在现有公务制度的基础上进行的，因此，公务制度的补缺即是着眼于现有的公务制度。下面就公务制 度规范内容的三个方面谈补缺。（一）机构的职能我们说，现行税务部门职能机构的配置基本是齐全的，但在分工方 面仍需明确、仍需具体。如局长（分局长）、副局长（分局副局长）、 职能处、职能科有什么权限，权限

6、的范围、权限的尺度等都应通过制度明确下来，要细化、要量化。避免因人而异、因事而异的情况。 作到分工明确、上下有节，制约有法。从大的方面，可简单地把职能机构分为两级：一是市局，二是 分局。我们说，职能的行使是自上而下进行的，职能的信息来源是 自下而上流转的。分局处于这一过程的终端。从目前存在的问题看, 应特别加强对分局的监管，加强对职能科的监管。从市局看，目前对分局的监管主要是一种事后监管，且主要以 考核评比的形式为主，监管没落到实处。公务中出现的问题，多年 来往往是“亡羊补不了牢”，反而复之。因此，必须用制度明确有 关机构的职能权限。如明确有关职能机构对案件的处理权，即有权 直接参与分局对案件

7、的处理。这样做有两点益处：其一，对税务案 件的处理做到了事中的监督与控制，减少了案件处理过程中产生错 误的机会；其二，由于市局集中了全局范围内的税务案件，容易统 一、综合、平衡全市的情况，公正执法。对职能科的监管，主要应强调对检查科的监管，因为检查科是市 局、乃至分局税务案件资料信息的主要来源。在现有基础上，应设计 出更为科学、合乎逻辑的办法，以保证检查科提供材料、信息的真实 性、正确性。并应强调审理科在这方面的监督职能。另外对检查科不 能只强调其组织收入职能而忽视依法治税。依法治税与组织收入是相 互统一、不能分离的。强调依法治税，就是强调其组织收入职能；反 之，不依法治税，凭什么去组织收入呢

8、？因此，强调组织收入不能 与强调依法治税相脱离。（二）公务员的职责公务制度的规范最终要落实到具体的人，因此，人是公务制度的 核心。公务员的职责即为公务员的权利与责任。权利与责任因职能而 定，因此，在公务员身上体现出职能、权利、责任，三位一体。从目前出现的一些问题上看，公务员的职责必须严格确定下来， 不能只强调权利不明确责任，也不能使权利与责任不对等。明确责任 使权利受约束、追究责任有依据；权利与责任对等即权利的范围即是 责任的范围，责任到位，追究程度到位、追究力度到位。明确职责要与利害、利益相结合，以免挥霍权利、乱用权利；要 使不尽职责者感到担心、受到指责。要克服现实中的一种倾向，即追 究责任

9、仅限于廉政方面。对公务中的失误，若不是廉政上的问题，就 不计较公务责任。由此，现行公务中有一种按惯例、凭道德、靠感觉 的公务作风。事中不必尽心、事后不必关心，安身立命，坐享太平。 这一倾向是职责不明造成的结果。要使公务员的职责落到实处，必须 有一个良好的公务员任用制度为前提。我们说，品质好、知识多、身体健康、有创意、为人大度的人当领 导，思路广、条理清、方法当，问题就会处理的好，上下就顺心、就服 气，工作过程就顺利、就流畅，工作效率就高，部门、机构运转的就快；反之，不具备这些条件的人当领导，问题就会处理不好， 工作效率就低，部门、机构就会运转的慢。份内的工作做不好，怎 么去开拓、怎么去发展？部

10、门、机构怎么能不死气？因此，必须建 立“公务员任用制度”，量才录用。（三）公务程序公务程序是机构之间联系的桥梁。它体现出职能、职权、职责 相结合的情况，反映出部门的活力，在监督管理、工作效率方面更 有不可忽视的作用。就目前的情况看，市局机构之间、市局与分局之间、分局内部 日常的公务程序须尽快完善。对税收管理使用的资料、信息应制定 科学的、便利的档案管理使用程序，避免“多头”收集资料、“分 头”保管资料、“无头”提取资料的情况。在实行“税务案件公告”程序时，要特别注意对纳税人商务资 料信息、个人隐私等方面的保密，以维护纳税人的合法权益，避免 引起不必要的诉讼。纳税检查方面的程序，如“合议”程序等仍需进一步细化。为配合明确机构职能及针对一些问题，在此建议建设两个制度。1、要式程序制度。公务中传递的文件，必须按规定程式呈报、下发；否则，呈报的文件没有效力，下发的文件可拒绝执行。其目的是防止公务中的暗箱操作、舞弊行为。2、报审制度。即确定标准，对较大数额税款的滞罚处理，分局 须将有关处理意见呈报市局有关职能机构；经审查，市局将作出同 意或变更分局意见的决定，交由分局执行；或将较大数额税款的案 件呈报市局，由市局作出滞罚决定，交由分局执行。综上，公务制度中仍有一些问题在职能上、职责上