诉讼法论文浅析起诉案件中部分不起诉决定监督机制之完善

1、浅析起诉案件中部分不起诉决定监督机制之完善 杨宏亮姜伟 内容摘要：完善对审查起诉案件中部分不起诉决定的监督制约机制,有利于保障被害人、犯罪嫌疑人的合法权益,防止不起诉权的滥用,提高办案的质量和水平。这种机制有别于就整个案件进行的监督,它坚持内外监督相结合、诉讼经济以及公开、公正的原则。在实际操作中,需完善审查起诉案件的具体要求和起诉案件质量标准,拟作出部分不起诉的应事先征询侦查机关(部门)以及当事人的意见,并设立审查监督评议机制,形成部分不起诉决定文书。 关键词：部分不起诉监督制约机制完善 一、问题的提出 检察机关在刑事诉讼中基于其控诉职能,对于符合法律规定起诉条件的,依法向法院提起公诉,要求

2、法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁;对于不符合起诉条件或者没有起诉必要的,检察机关自然依其职权作出不起诉的决定。因此,所谓不起诉,是检察(公诉)机关依其职权,对侦查终结的刑事案件经审查后,确认依法应当不追究刑事责任,或者犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚的,依法作出不予追究而终止诉讼程序的处分决定。1 但是,在具体办案过程中,检察机关作出的不起诉决定,同样发生在一些决定提起公诉的案件中,即在提起公诉的案件中也存在着对于部分案件事实决定是否不予起诉的情况。对此,笔者将其表述为审查起诉案件中的“部分不起诉决定”。 比如,某甲与他人共同盗窃财物5万元,又单独盗窃3万元,被侦

3、查机关一并移送审查起诉。但检察机关经过审查后认为,某甲单独盗窃的行为由于事实难以查清,证据不足,根据起诉的证据要求和条件,只能对某甲伙同他人共同盗窃的行为提起公诉。而对于某甲单独盗窃的行为检察机关依据其起诉自由裁量权,就必然要作出不予起诉的决定。对于办案中涉及的这类不起诉决定,目前检察机关的普遍做法是采取内部三级审批制,即先由承办人提出审查意见,再经部门负责人审核后,报主管检察长审批决定。我国目前的刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则对于起诉案件中的部分不起诉决定问题尚无相关规定。但是,对于犯罪嫌疑人的部分涉案事实一经作出不起诉决定,就具有终止诉讼的法律效力,对于这一部分不起诉事实的诉讼就不再继

4、续进行,或者说一般也很难再重新提起,这与就整个案件作出不起诉决定的意义在本质上是一样的。然而,目前刑事立法以及司法实务层面关于这类情形的监督制约机制尚不完备,需要对之进行研究和制度构建。 二、部分不起诉决定监督制约机制的构建 虽然部分不起诉决定与现行刑事诉讼法确立的案件不起诉决定本质上是一致的,但后者毕竟是就整个案件作出的决定,而前者只是就提起公诉案件中的部分事实做出的不起诉决定。因此,笔者认为,在构建部分不起诉决定监督制约机制时,既要借鉴现行刑事诉讼法和人民检察院制定的有关不起诉案件的诉讼程序及监督方法,又要针对部分不起诉的特点和监督要求,科学、有效地设计相关机制。由于审查起诉案件的部分不起

5、诉是对侦查机关(部门)建议起诉意见的部分否定,因此,在监督方法的构建上应有别于就整个案件进行监督的模式。 (一)监督制约的基本原则 由于部分不起诉决定的情形都发生于提起公诉的案件中,因此,对于这类情形的案件监督应充分考虑以下三点。 1. 应坚持内外监督相结合的原则。目前世界上实行起诉便宜主义的国家均通过以下几种方式对不起诉进行规制和救济。一种是通过诉讼程序本身加强对起诉裁量权的制约。它表现为检察机关自身的监督和审判机关的监督。前者是基于检察一体化原则产生的在检察机关内部,上级对下级执行职务进行的一般性指挥和监督;后者是应被害人、被告人等请求对不起诉决定进行审查,对不正当起诉进行裁定,重新启动公

6、诉程序的监督方式。另一种是借助社会公众的监督来推进检察制度民主化,目前主要有日本的检察审查会制度和我国试行的不起诉公开审查制度。此外,还有通过加强对检察官违法失职行为的惩戒来实现的监督。我国目前关于不正当起诉的救济方式主要有:内部的制约、复议、申诉(再议) 、自诉、公开审查等方式。2为此,对部分不起诉情形的监督,仍然应坚持内外监督相结合的原则,一方面坚持目前的内部审核把关制,同时又引入外部监督机制,从而进一步完善对部分不起诉决定的监督制约机制,规范并明确相关程序,确保决定的正当性、权威性及有效性。 2. 体现诉讼经济的原则。现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外,还有一个重要的原则就是诉

7、讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为,法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源,为了提高司法活动的经济效益,应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准,并在具体的司法活动中实现这一目标。3 这就是说,法律程序应尽量降低诉讼成本,从而达到收益的最大化。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外,不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现。完善对部分不起诉决定监督制约机制的设置,必须既要考虑诉讼的有效性,又要注重可操作性,从而达到诉讼经济的目的,提高司法操作中处理刑事案件的效率。 3. 遵循公开、公正的原则。法律赋予了检察官如同法官一样的高度裁量权,使其

8、能够独立行使效力如同确定的判决的不起诉处分权。4 由于不起诉决定是一种终止诉讼继续进行的决定,它已经在某种程度上影响到被害人甚至是侦查机关的实体权利的实现。因此,必须完善对部分不起诉决定的监督制约,建立健全必要的审查制度,将检务公开贯穿到办案的全过程。同时,部分不起诉决定的作出也更应该充分地体现执法的公正性原则。从案件移送审查起诉之日到作出部分不起诉决定之日止,审查起诉部门应始终严格按照有关规定实行全程检务公开;通过听取意见、组织审查监督评议活动等形式,向利益相关方或者公众公开,使公众对检察机关作出部分不起诉决定的过程一目了然,从而达到以形式的、程序的公开,促进实体处理的公正;通过进一步推行检

9、务公开和检察制度民主化,切实增加公民和社会对不起诉制度的认同感。 (二)监督制约的程序及机制构建 笔者认为,创设部分不起诉的审查监督程序, 不仅可以防止不起诉权的滥用和误用,更重要的是这种公正的审查程序能够使被告人、被害人等产生较强的司法尊重感,因为他们应得的权益受到了社会的关注,成为不起诉决定过程中的平等参与者。英国有句古老的法律格言:“正义不仅应当得到实现,而且应以人们能够看得见的方式得到实现。”5 参与审查监督的各方如果能受到平等的尊重,那么他们就会对经过审查监督活动作出的部分不起诉决定产生信服和服从的心理,这有利于国家的法治建设和社会的长治久安。所以,在审查监督的程序及机制设置方面,应

10、着重考虑以下五个问题。 1. 移送起诉案件的审查要求。按照刑事诉讼法及人民检察院刑事诉讼规则的规定,检察机关办案人员对侦查机关(部门)移送审查起诉的案件,应从十个方面进行审查。但其中只规定了从整个案件的角度查明“是否属于不应当追究刑事责任的”要求;对于“是否存在不宜追诉的事实内容”,即整个案件主要事实的证据确实充分,应当提起公诉,但有部分事实属于不应当或者无法追究刑事责任的情形,现行刑事诉讼法规未作规定。因此,新的监督机制应当明确“在审查移送起诉的案件时,必须查明是否存在不宜追诉的事实内容”。对于提出起诉意见、但存在部分不起诉事实的案件,承办人员经审查后认为应结合案件相关事实拟作出不起诉决定的

11、,应形成拟作部分不起诉决定的书面意见。 2. 部分不起诉意见的征询。办案人员根据相关事实拟作部分不起诉的,应经审查起诉部门负责人审核,报请检察长或者检察委员会同意,以检察公函的形式,分别听取侦查机关(部门) 、被害人及其法定代理人、诉讼代理人的意见。检察公函应就侦查机关移送审查起诉案件的某一事实拟作出不起诉决定的认定理由及相关问题予以阐明,并要求被征询意见者在规定期限内将征询意见以书面形式反馈给检察机关。 3. 部分不起诉意见审查监督的启动。如果被征询者在一定期限内就拟作出部分不起诉决定提出质疑的,检察机关可以根据案件的具体情况,决定是否采取审查监督的方式听取各方的意见。笔者认为,对于存在较大

12、争议并且在当地有较大社会影响的刑事案件,可以根据侦查机关(部门)的要求,或者被害人及其法定代理人、诉讼代理人的申请,经分管检察长决定,进行审查监督。而拟作出部分不起诉的自侦案件,则应当全部纳入审查监督范围。人民检察院也可以根据案件的具体情况,经检察长决定,进行审查监督。审查监督活动一般应在人民检察院进行,必要的时候,也可以在人民检察院指定的场所进行。 4. 审查监督活动的参与人员及其职责。笔者认为,检察机 关应组成相对确定的部分不起诉审查监督工作小组。按照刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则的有关规定,审查监督的程序及其人员结构可以与刑事审判活动具有类似的形式,即被害人及其代理人、侦查机关(部门

13、)与被告人及其辩护律师作为平等主体构成三角结构。案件承办人负责案件事实以及拟作不起诉意见的汇报。审查监督工作小组作为中立的一方对拟作部分不起诉的决定作出评判。主持人把握整个审查监督活动的进程,并在审查监督过程中起到指挥和维持秩序的作用。记录人负责审查监督活动的全程记录。关于审查监督工作小组人员的组成,笔者认为,可以按照内外监督相结合的原则,内部由检察机关控告申诉部门以及案件质量监管部门的业务骨干等人员担任;外部由人民监督员、特约检察员、人民代表大会代表以及法学专家等担任。而且,工作小组组成人员的人数应为单数。 5. 审查监督的程序与部分不起诉决定。笔者认为,部分不起诉决定审查监督工作与目前检察

14、机关推行的“人民检察院办理不起诉案件公开审查工作制度”具有本质上的相同性。因此,审查监督活动的相关程序可以比照人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行) 的有关规定进行。但是,由于部分不起诉案件的犯罪嫌疑人有的在押,因此在审查监督期间可以不要求犯罪嫌疑人一定要到场,审查监督工作小组可以将承办人对犯罪嫌疑人在侦查、审查起诉期间供述情况的汇报,作为对案件事实进行评议的依据之一。在事实审查、听取意见等程序结束后,审查监督工作小组应按照少数服从多数的原则,作出审查监督决议。认为拟作出的部分不起诉决定不当的,可以在审查监督决议书中提出“起诉建议”。当然,审查监督决议书提出的意见对于检察机关没有法定约束

15、力,这是由检察机关依法独立行使检察权的特性所决定的。但是,相关意见应当作为检察机关作出最后决定的重要参考。 三、必须关注的几个问题 (一)突出审查监督的针对性通过部分不起诉决定的审查监督,检察机关最终将以此为参考,依据事实和法律做出正确的决定。但这种不起诉决定的审查监督与人民法院开庭审理有所不同。人民法院经过开庭审理做出的结论一般都关系到利害关系人实体上的权利义务,而部分不起诉审查监督做出的评议结论只具有程序上终结公诉程序的法律效果。因而检察机关在主持审查监督活动时一定要紧紧围绕是否有必要起诉这一中心进行,避免把不起诉审查监督变为法庭审判的预审阶段,同时,也应当避免涉及犯罪嫌疑人的其他犯罪事实

16、与证据。 (二)制作部分不起诉决定书对于经过征询意见、审查监督,认为部分事实不符合起诉条件的,检察机关形成决定意见后,应按照不起诉的有关程序办理,即制作不起诉决定书,告知公安机关和案件当事人。6但是,笔者认为,对于起诉案件部分不起诉的决定文书,应区别于就整个案件作出的决定文书,这种决定文书的类别应明确表述为“部分不起诉决定书”,以与就整个案件作出的不起诉决定相区别。 (三)完善起诉案件质量标准最高人民检察院为了确保各级人民检察院依法行使起诉权保证起诉案件的办案质量,已分别制定了人民检察院办理起诉案件质量标准(试行) 和人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行) 两项规则。显然,起诉案件中的部分不

17、起诉问题不能被纳入人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行) ,而应依据人民检察院办理起诉案件质量标准(试行) 来考评。但遗憾的是,对于起诉案件中部分不起诉处理的问题在人民检察院办理起诉案件质量标准(试行) 中并未规定。笔者认为,在该适用标准的第一部分“办理起诉案件质量标准”的第五点“其他质量标准”中,应明确规定“部分不起诉决定正确,审查监督程序规范”的质量标准要件。同时,在该适用标准的第四部分“有下列情形之一的,为起诉质量不高”中,也应明确规定“因审查工作失误,起诉后部分事实未被作有罪认定的”质量标准要件,以此进一步完善起诉案件质量标准。 (四)完善审查起诉案件审结报告制作要求,明确审批程序目

18、前,一些地方人民检察院在公诉案件审查报告制作要求中,对于部分不起诉问题没有作出明确的要求,仅在“需要说明的问题”一栏中列出了“与侦查机关认定不一致的事实和证据情况”,7这与承办人对案件的部分事实是否作出不予起诉的认定及意见是不同的。笔者认为,在检察机关制作的公诉案件审查报告中,应明确要求案件承办人对“拟作出部分不起诉的事实及证据情况”作出认定和说明,并提出相关意见。同时,在尚未建立健全审查监督机制的情况下,应明确要求办案人员报请上级审批。 注释： 按照最高人民检察院关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案对主诉检察官的职责规定,主诉检察官承办案件时,对于拟作不起诉决定的事项,也应当提出意见,报请检察长决定。上海市人民检察院制定的主诉检察官办案责任制规定(试行) 则规定“对被告人作出不起诉决定的”应当”提出处理意见,经审查起诉部门负责人审核后呈报检察长审批或者由检察长提交检察委员会讨论决定”。 人民检察院刑事诉讼规则第261条规定:“办案人员对案件进行审查后,应制作案件审查意见书,提出起诉或者不起诉