PPP项目绩效考核政策梳理

1、ppp项目绩效考核政策梳理通过对ppp绩效考核的意义的初步探讨，无论是从顺应国家财政预算制度 改革层面，还是从规范项目运作、项目付费依据角度，ppp项目绩效考核都显得尤为重要。而随着越来越多的ppp项目进入执行阶段，ppp项目在绩效考核上 暴露出诸多问题，亟需完善绩效考核制度来规范 ppp项目绩效管理。本文通过 对ppp绩效考核相关政策进行梳理，探讨了现有政策中对ppp绩效考核各个阶 段的要求，从而针对政策的不足之处，并结合前文绩效考核在实操中存在的问题， 对ppp绩效管理提出了合理建议。一、ppp绩效考核的相关政策近年来，国家出台的众多ppp相关政策规章和实施细则中，都会提及到ppp项 目绩

2、效考核的问题，如：财金201692号文、发改投资20162231号文、财金 201776号文，财办经201792号文等，强调了建立ppp项目绩效考核机制的 重要性，需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合 ppp项目 全过程推进特点，构建ppp项目的绩效评价体系和操作办法。现有主要相关政 策如下：精品资料项目阶段准备阶段执行阶段移交阶段国务院办公厅关于政府向 社会力量购买服务的指导 意见（国办发（2013） 96 号）建立健全考核评 审机制价结.果作为以后年 度毓制购买服务预算 和选择政府购买服善 承接主体的重要参考 依据财政部关于推广运用政府 和社会演本合作模式有关 问题的通知（

3、财金（2014） 76号）财政补贴要以项目运 菅绩效评价结果为依 据：绩效评价结果应侬法 对外公开，接受社会监 督;根据评价转果，依据合 同约定对价格或补贴 等进行调整时政舐关于f发v政府和 社会资本合作模式操作指 南（试行）”的通知财金（2014） 113 f）项目实施机构定期监 测项目产出绩效指标： 政府有支付义募的，应 按照实际绩效进行支进行绩效评价.并公开 评价结果，评价结果作 为决策参考依据财政部关于规范政府和社 会资本合作合同管理工作 的通羯（财金（2qj4） 156 号）ppp项目合同中 应规定靖效监测 和版费控制等义 务,还应保证政 府方合理的监督 权和介入权国家发展改革委关于

4、开展 俄府和社会曲本合作的指 导意见（发改投资（20）4） 2724 号）鼓励推进第三方评你， 评价结果向社会公示， 作为价费标准、财俄补 贴以及合作期限等调 费的参考依据项实施结束 后.进行后评 价,评价绪果作 为完善ppp模 式制度体系的 参考依据国务院办公厅转发财政部 发展改革委人民银行美于 在公扶册务籁域推广政府 和社会赁本合作模式指导 意见的通知（国办发（2015） 42 号）建立尊合性评价 体系，建立全生 命周期绩效管理机制精品资料将政府付费、使用者付 费与蜻效评价控相，并 将绩效评俳结果作为 调价的重要依据耍目阶段准备阶段基础设旃和公用事业特 许经营管理办法“2015年 第25号

5、令）财政部关于在公共服务 领域深入推迸政府和社合 资本合作工作的遗如（财 金（2016） 90 号）政府和社会费本合作项 目财政管理甘行办法（财分（2016） 92 号）约定项目具惨 产出标准和统 效考核指标,明 确项目付费与 绩效评价错果 挂钩国家发展改革委关于州 发m传统基础设施领域实 施政府和杜会资本合作项 目工作导则 的通知（发 改投资（2016） 2231号）ppp项目合同 中应含ppp 项目运营服务 绩效标准.财政司办公厅关于规范 政府初社会资本合作 （ppp）尊合信息平台项目 库管理的通知（财办金（2017） 92 号）未建立按效时 费机制不得入犀财政葫关于进一步加强 政府和社会

6、贲本合作 （ppp）示范项目规范管理 的通知（财金2018） 54）落实中长期财 政规划和年度 颈算安掉,加强 项目绩效考核， 落实按效付费 机制执行阶段移交阶段实施机构定期迸行般测 分析与绩效评价,并建 立调价机制.将社会公 众意见作为监测分析和 绩效评价的重要内容加强项目全生愈周期的 合同履约管理，确保政 府和社会赞本双方权利 义务对等,政府支出责 任与公共服务效挂钩对绩效目标运行情况迸 行跟踪管理和定期检 查.并开展中期绩效评 估;对干运营阶段形成的 ppp项目的成本城测和 绩效评俗结果选行公开恨据ppp项目合同约 定，定期对项目运营服 务进行镀效评价绩效 评价结果作为项目回报 的依据；

7、进行中期评估，及时发 现存在的问题，轲订应 对措施项目移交完成 后，开展ppp项 目后评价,评价 给果应及时反馈 给项目利益相关 方并公升加强运行情况监测,及 时更新ppp项目信息.实时监测项目运行情 况.合同履行情况和项 目公司财务状况，霆化 风险预警与早期防控精品资料表 1-1 ppp 绩效考核相关政策二、 ppp 绩效考核政策解读这些政策对ppp 项目绩效考核都做出了一些要求， 提出将绩效考核纳入ppp 项目合同作为履约条款，将ppp 项目产出说明与绩效要求相关联，并要求财政支出责任与绩效考核结果挂钩， 但是更为细化的操作办法尚未出台， 多为停留在强调重要性、 必要性， 以及规定总体原则

8、和宏观框架层面， 以下将对相关政策进行简要梳理：（一）准备阶段国办发 2013 96 号、国办发 2015 42号、财金 2016 92 号、发改投资2016 2231 号、财办金 2017 92 号、财金 2018 54 等提到了项目准备阶段绩效考核的要求， 其中 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发 2013 96 号）要求“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制， 对购买服务项目数量、 质量和资金使用绩效等进行考核评价” , 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金 2016 92 号）规定，在 ppp 项目合同审核时，应将“约定项目具体产出标准

9、和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容，财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（ ppp ） 综合信息平台项目库管理的通知 （财办金 2017 92 号）规定未建立按效付费机制不得入库。综合来看， 相关政策针对准备阶段提出的绩效考核要求为项目启动前， 在合同中要应约定项目具体产出标准和绩效考核指标， 建立事前设定绩效目标、 事中进行绩效跟踪、 事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制， 但是考核体系的具体 要求并未说明。（二）执行阶段国办发 2013 96 号、财金 2014 76 号、财金 2014 113 号、发改投资2014 2724 号、财金 2016 92

10、号、发改投资 2016 2231 号等都对执行阶段的绩效考核提出要求， 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 2014 76 号）中规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果， 依据合同约定对价格或补贴等进行调整， 激励社会资本通过管理创新、 技术创新提高公共服务质量。” 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 （财金 2014 113 号）规定“项目实施机构应根据项目合同约定， 监督社会资本或项目公司履行合同义务， 定期监测项目产出绩效指标。财政部关于进一步加强政府和社会资本合作

11、（ ppp ） 示范项目规范管理的通知（财金 2018 54 ） 提出要 “加强运行情况监测。 及时更新 ppp 项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息， 实时监测项目运行情况、 合同履行情况和项目公司财务状况， 强化风险预警与早期防控”。通过梳理政策，对项目实施过程中的要求大体可以总结为：1 、需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行综合评价， 作为项目建设期和运营期的全流程过程绩效监测的主要内容；2 、 此外， 应适时进行中期评估， 及时发现存在的问题， 制订应对措施予以纠偏，政府方在此过程中要

12、不断完善相关制度；3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩，绩效评价结果是项目公司取得项目回报的依据。同时， 由于发布政策的部门不同、 针对的主要方向和重点不同， 对于绩效考核的监管内容都比较碎片化， 例如中期考核、 绩效检测等要求， 并未统一的系统化规定。 有些政策提到要根据绩效考核进行调价， 还有政策要求将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容，这些要求都是碎片化地在各个政策中体现。还存在一些政策存在冲突的情况。 例如项目监测的时间上不一致， 财金 2014 113 号要求在执行阶段，“定期”监测项目产出绩效指标，而财金 2018 54 提出要“实时”监测项目运行情况、合同履行

13、情况和项目公司财务状况，项目在实施过程中在哪个时间点监测就成为了一个问题。还存在考核主体不一致的情况。 发改投资 2014 2724 号规定“鼓励推进第三方评价， 对公共产品和服务的数量、 质量以及资金使用效率等方面进行综合评价” ，财金 2016 92 号规定，在项目财政预算管理过程中，“ ppp 项目绩效运行监控由各级财政部门应当会同行业主管部门开展”，“第三方专业机构可以提出评价意见”，发改投资 2016 2231 号规定“项目实施机构应会同行业主管部门，定期对项目运营服务进行绩效评价，另外自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估”，到底谁作为主体进行绩效考核，第三方机构是作为主要

14、参与者还是提供意见，这都是需要进一步明确的。（三）移交阶段发改投资 2014 2724 号、财金 2016 92 号、发改投资 2016 2231 号对项目移交阶段绩效考核提出了相关要求。 发改投资 2014 2724 号提出“项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善ppp模式制度体系的参考依据。”发改投资20162231号要求“项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展 ppp项目后评价，对ppp项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开”。对移交阶段的政策要求可以概括为项目实施结束

15、后，需要对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，同样，这些政策也只是提出“绩效考核后评价”这样一个要求，但是如何实施政策中并未提及。前文通过对ppp绩效考核相关政策进行梳理，总结了现有政策中对ppp绩 效考核准备阶段、执行阶段、移交阶段三个阶段的相关要求。但是更为细化的操 作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框 架层面。本文针对ppp绩效考核政策的不足之处，并结合绩效考核在实操中存 在的问题，对ppp绩效管理提出了合理建议。三、当前ppp绩效考核相关政策的问题根据前文对现有ppp绩效考核相关政策的梳理，可以看出当前 ppp项目绩 效考核政策存在以下问

16、题：（一）缺乏ppp项目绩效评价的顶层设计虽然陆续出台的各项政策中有不少提到了与绩效考核相关的内容， 但是目前 尚未出台ppp绩效评价顶层设计进行标准化指导，也没有就ppp绩效评价的程 序、主体、目标、指标设置、组织实施、监督管理、结果运用等方面制定相应的 办法和实施细则（二） ppp 绩效考核体系缺乏系统性目前每个政策中对绩效考核的要求并未统一， 有的要求也过于笼统， 评价体系设计碎片化、 缺乏完整性。 考核主体如何确定， 考核时间是实施监测还是定期监测， 以及针对项目处于不同阶段， 绩效评价的目标和指标都是差异化的， 当前政策都过于笼统，没有系统化的考核体系。（三）缺乏明确的 ppp 绩效

17、评价主体当前关于 ppp 项目绩效考核评价主体，政策中存在规定不明或有所冲突的问题， 到底是由哪个部门作为绩效考核的牵头部门， 由谁来具体实施， 第三方机构是作为主要参与者还是只负责提供意见。 专业的考核方法和明确的职责分工是ppp 绩效考核有效实施的前提， 而这些政策的空白必然会影响 ppp 绩效考核的科学性和规范性。四、 ppp 绩效考核发展实施的建议基于 ppp 绩效考核政策的现状及问题分析， 对 ppp 项目绩效评价的发展提出如下建议：（一）加快出台 ppp 项目绩效考核顶层设计加快出台系统化的 ppp 项目绩效考核管理规范， 确立绩效考核工作在 ppp项目全生命周期中的重要地位，给予

18、标准化指导，明确绩效考核的程序、目标、指标设置的要求等，细化绩效考核管理，从而提高 ppp 绩效考核的有效性，最后达到通过绩效考核提高项目服务效率和质量的目的。（二）积极引入第三方绩效评估机构，量身定制绩效考核方案在没有对项目绩效考核的可操作性进行必要的分析前， 实施机构、 财政部门不能盲目地开始绩效考核。 由于政府方人员有限、 专业能力不足等原因， 相应的绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成， 为了保证绩效考核的作用， 建议引入专业的第三方评价机构， 结合绩效考核顶层设计及项目具体情况， 形成符合自身特点的绩效考核实施方案，使方案更具有实用性和适用性，而不是流于形式，这部分内容也将在后续研究中展现。同时， 引入第三方专业机构开展评价工作并确保其独立性， 既可以解决财政部门和行业主管部门开展评价的客观性与公