我国吸收外商投资形势分析与对策选择

1、全省招商引资与开发区建设专题培训班材料我国吸收外商投资形势分析与对策选择-招商引资战略与方式亟需创新商务部研究院 马 宇(2004年11月24日)在世界经济持续低迷、全球化浪潮中贸易投资自由化深入发展和我国加入WTO的国际国内背景下，近年来来我国吸收外商投资已经发生了一些引人注目的变化。随着国内市场准入的扩大、有关法律法规政策的调整，外商投资还将在产业结构、投资规模、投资方式和区域分布等方面出现新的趋势。应该看到，深层因素制约我国外商投资水平的提高，招商引资战略与方式都亟需创新。一、我国吸收外商投资形势分析今年1-10月份，我国新批外商投资企业35202家，比上年同期增长7.66%；合同外商投

2、资金额1189.99亿美元，增长34.19%；实际外商投资537.81亿美元，增长23.47%，预计全年将达到600亿美元左右，创历史新高。截止2004年9月底，我国共批准设立外商投资企业500479个，合同外商投资10621.29亿美元，实际外商投资5552.29亿美元。从上世纪九十年代初开始，我国已成为世界吸收外商投资大国。1、近年我国吸收外商投资恢复增长从我国吸收外商投资的发展来看，九十年代中期以前，一直保持快速增长，从而使我国在九十年代初期就成为世界主要受资国之一，1994年占多年全球跨国投资总额的13.7%，1993年占发展中国家吸收外商投资的36.2%。随着全球化过程中贸易投资自由

3、化的深入，跨国投资迅猛发展，尤其是1997年以后，跨国投资的年均增长速度达到40%（大约为同期世界经济增长率的10倍，国际贸易增长率的7倍），2000年达到创记录的1.29万亿美元的规模。而与此同时，我国吸收外商投资却由于各种各样的原因而呈现出相反的趋势，1999年实际外商投资第一次出现负增长（-11.7%），2000年略增不到1%，导致在全球跨国投资中的份额急剧降低，2000年占全球的比重仅3.1%，只有最高峰时的22.6%，下降了10.6个百分点；占发展中国家吸收外商投资的比重为17%，只有最高峰时的47%，下降了19.2个百分点。2001年全球跨国投资大幅度下降到7300多亿美元，我国在

4、全球的份额回升到6.47%，占发展中国家比重上升到22.87%（参见图1）。2002年后由于我国继续增长，而全球跨国投资仍然下降，我国份额进一步提高。这在某种意义上，可以看作是前几年积累外商投资潜力的释放。图1、中国吸收外商投资在全球及发展中国家所占比重资料来源：根据UNCTAD世界投资报告及商务部外商投资统计整理制作2、外商投资对我国国民经济发展的推动作用增强1998年以来，我国吸收外商投资增长率一直大大低于国内投资增长率，在全社会固定资产投资中的比重也逐步降低，2000年比最高时的18.3%降低了8个百分点。2001年，是1994年以后外商投资增长率首次超过国内投资增长率，占全社会固定资产

5、投资比重回升到约10.8%，比上年提高0.5个百分点，外商投资对投资增长的贡献约为14.8%。在其他几个重要宏观经济指标中，外商投资起的作用也明显加强：如在国际形势剧烈变化、我国外贸出口形势严峻的情况下，外商投资企业成为我国出口增长最重要的支撑力量，全年约增加150亿美元，对出口增长的贡献率超过90%；外商投资企业实现工业产值增长率大大超过全国工业产值平均增幅，对工业增长的贡献率接近40%；外商投资企业税收增长幅度超过全国税收增幅一倍以上，对税收增长的贡献率超过30%；外商投资企业银行结售汇占全国的三分之一左右，顺差值则占近80%，约占同期国家外汇储备增加额的75%，对我国的国际收支平衡继续作

6、出重要贡献。这都标志着我国吸收外商投资进入了收获期，对经济社会发展的积极作用日益突出。根据模型测算和实证分析，2001年7.5%的经济增长中，外商投资的推动作用约为2.1个百分点。而2002年一般认为外商投资的带动作用强于上年。3、外商投资产业结构并未出现转折性变化，外商投资的质量和水平有所提高但仍有局限近年制造业吸收外商投资占70%左右，并且增长速度也最高。服务业和农业吸收外商投资基本保持前几年的水平，甚至还略有降低。而从我国宏观经济情况看，服务业近几年发展最快，在国民经济中的比重逐步提高，外商投资的现状与此不相吻合。这说明我们在对外开放和吸收外商投资的产业引导方面存在结构性失衡，制造业开放

7、度较高并且优惠措施力度比较大，而服务业绝大多数部门还限制甚至禁止外商投资进入，总体市场环境也对外商投资服务业造成了很多局限。从具体产业来看，也发生了一些引人注目的变化。信息产业中，一些大型跨国公司开始把产品生产的基地逐步向我国转移，包括最重要的产品如集成电路、计算机等，如飞利浦建立了投资15亿美元的芯片生产厂；英特尔也开始在我国生产处理器。产业链条也进一步拉长，如集成电路不仅仅是后期的劳动密集型的封装，前期的设计、生产等也转移进来；计算机生产已不仅仅是零部件，台湾、日本、美国等的主要计算机生产商已开始在我国进行大规模的整机生产，甚至包括其最先进的产品。与此同时，技术、资本密集型跨国公司投资的增

8、加直接导致了外商投资研发力度的加大，近年外商投资研发项目数和投资规模都大幅度上升，对提高外商投资水平起了重要促进作用。但另一方面，外商投资平均项目规模起伏较大。我国外商投资平均项目规模1996年为298.4万美元，此后有所下降，2000年为279.1万美元，2001年再降为264.7万美元，2002年为242.2万美元，2003年增加到280.1万美元，今年1-9月332.8万美元。一般来说，外商投资的项目规模与技术水平、管理水平的高低是密切相关的，同时也表明了我国对外商投资的要素竞争能力、外商对我国投资环境的信心以及对我国经济发展前景的预期，项目平均规模下降及回升传递给我们的多方面信息，值得

9、我们深思（参见图2）。图2、我国吸收外商投资项目单项平均规模资料来源：商务部外商投资4、中西部地区吸收外商投资增长速度低于全国平均水平，在我国吸收外商投资中所占比重进一步降低。由于多方面原因的综合作用，我国吸收外商投资中的地区差异一直存在，甚至比其他经济社会发展领域更为突出。1993年以前，东部地区吸收外商投资占全国的90%以上，1993年以后基本维持在87%左右。值得注意的是，在我国提出西部大开发战略以后，已经采取了明确的鼓励外商投资中西部地区的政策，可中西部地区吸收外商投资在全国所占比重不但没有提高，反而有所下降，2000年比1999年下降了1.2个百分点。2001年中西部地区吸收外商投资

10、的增长速度仍然低于全国平均水平，在全国所占份额进一步降低（参见图3）。这两年中西部地区吸收外资情况也没有好转。这似乎表明，我们采取的有关政策措施，力度还不够大，不足以弥补中西部地区在吸收外商投资方面的原有缺陷；或者有些政策措施还没有细化不能操作，政策效应还没有显现出来。图3、我国中西部地区吸收外商投资占全国比重资料来源：商务部外商投资统计5、外商投资来源结构发生了一定变化，但欧、美投资增长起伏不定，表明某些偶然因素影响居多（如柯达、通用、壳牌等大型投资项目的实施），并没有形成欧美投资的稳定发展势头。美国和欧盟的对华投资，在发展变化上出现出高度的一致性：合同外商投资方面，1995年前基本是稳定增

11、长态势，此后有所下降，1998年回升，1999年又下降，2000年再度大幅增长，达到创记录水平，但2001年欧盟大幅下降41.81%，美国下降6.07%。2002年，欧盟下降12.54%，美国增长8.54%，大大低于平均水平。实际投资方面，起伏不象合同投资那么大，基本是小幅稳定增长，在全国吸收外商投资中所占比重也逐步提高，只是期间个别年份略有下降，但2001年，欧盟投资下降6.62%，美国仅略增1.13%。（参见图4、5）。2002年，欧盟下降11.31%，美国增长22.35%。图4、美国对华投资情况资料来源：商务部外商投资统计图5、欧盟对华投资情况资料来源：外经贸部外商投资统计更值得重视的是

12、，在我国入世、经济持续快速发展等利好因素推动下，近两年全国吸收外商投资出现了较大幅度增长，而欧盟、美国投资却负增长或大大低于平均增长率。2001年欧盟合同外商投资增长率低于全国平均水平52.74个百分点，低于亚洲十国/地区增长率74.14个百分点；实际投资增长率低于全国平均水平21.76个百分点，低于亚洲十国/地区22.78个百分点。美国合同投资增长率低于全国水平17个百分点，低于亚洲十国/地区增长率38.4个百分点；实际投资增长率低于全国水平14.01个百分点，低于亚洲十国/地区15.03个百分点。2002年，欧盟合同外商投资增长率低于平均水平32.16个百分点，实际投资低于平均水平23.8

13、2个百分点；美国合同外商投资低于全国水平11.08个百分点，实际投资高于平均水平9.84个百分点。这种情况表明，欧美对华投资仍存在众多不确定因素，反过来也可以说，我国还没有形成利于吸收欧美投资的稳固基础。二、我国吸收外商投资高速增长的原因及发展趋势近年世界经济形势不好，跨国投资更是出现了大幅度下降，为何我国吸收外商投资反而高速增长？笔者分析认为有以下几个方面原因：1、我国经济继续稳定增长，在低迷的全球经济中为外商提供了良好投资机会。2001年我国经济增长7.5%左右，2002年我国经济增长达到8%，在全球经济中表现抢眼，并且政治、社会环境稳定，在风云变幻、各种不确定因素增多的国际形势中更显可贵

14、。尤其是9.11事件以后，国际局势动荡，使因网络泡沫破灭而遭重创的世界经济雪上加霜，国际资本要寻求更安全、更稳定投资地区，这在客观上增强了我国对跨国投资的吸引力。2、入世为外商投资提供了很好预期，促使外资加快进入中国市场。加入世贸组织无论从直接还是间接来说，都将对我国吸收外商投资产生重大影响。我国要根据WTO基本原则和有关规定修改或调整有关外商投资法律法规和政策，使外商投资进入及其生产经营更利于按市场规律和国际惯例进行；我国作出的市场开放承诺使市场准入程度有大幅度扩大，拓宽了外商投资领域；关税壁垒及非关税壁垒的大幅度取消会降低外商投资成本，便利其投资品、中间投入品和最终产品的进出口；WTO有关

15、规定对我国管理外商投资提出了新的要求，客观上有助于稳定企业投资及生产经营环境，减少人为的不可预期风险。而所有这一切，都将为外商投资提供更加良好的外部环境。3、全球范围内新一轮产业结构调整为我国扩大吸收外商投资提供了机会。根据国际国内有关资料分析，新一轮全球范围内的产业结构调整对我国吸收外商投资非常有利。信息产业开始成为成熟产业，原来主要依靠技术进步带动高速增长转为主要依靠降低成本扩大市场带动的平稳增长，导致信息产业全球范围内的战略调整，生产制造部分由于利润率大幅降低将谋求低成本生产基地，发达国家市场相对饱和要求拓展新兴市场，为我国承接信息产业的外商投资提供了很好的机会。近年我国吸收的外商投资中

16、信息产业投资也是增长最快的。据有关专业组织和专家预测，今后几年半导体销售将低速增长，生产方式也将随之发生根本性变化，生产与研发进一步剥离；家用电脑销售增长大大减缓，价格急剧下滑，信息产品的利润率大幅度降低，而英特尔、摩托罗拉、飞利浦等加大对华投资力度就是在这种背景下进行的；台湾电子企业绝大部分（台湾当局统计是95%以上）都开始在大陆投资，并且投资规模、技术水平、产品档次大为提高，呈现出明显的系列化趋势，也是信息业发展的内在趋势决定的。而传统产业如汽车、化工、钢铁等产业转移趋势也很明显，由于全球范围的竞争加剧，这些行业的大型跨国公司都在调整其全球生产经营战略，既寻求廉价生产要素以提高国际竞争力，

17、又要拓展新的市场，也使我国成为这类投资最好的目的地之一。4、我国在全球跨国投资中所占份额很小，并且具有特殊性，全球范围内跨国投资的下降不但对我国没有太大负面影响，反可能有利。比较近年全球跨国投资与我国吸收外商投资可以发现一个很耐人寻味的现象，即两者之间刚好呈现相反趋势：1992-1994年全球低速增长，我国却成倍增长；1995年全球增速加快，而我国却降低；1996年全球增速降低，而我国回升；1996-1999年全球持续高速增长，我国增长率却持续下降直至负增长；2000年后全球增速回落，我国却开始回升；2001年全球出现10年来首次负增长，我国却大幅增长（参见图6）。这可能表明几方面问题：一是我

18、国吸收外商投资占全球份额小，近年不过3-6%左右，全球资本流动态势对我国影响不大；二是我国作为一个发展中大国，产业结构层次多，市场广阔，有极强的自我调整能力，吸收外商投资更多取决于我们是否充分发挥了我国的引资要素优势；三是我国转轨经济和发展中经济并存的特征，一定程度上导致了我国吸收外商投资与全球相逆，全球跨国投资形势好时我国的引资要素优势反而削弱（这时期投资环境综合竞争力占主导），全球跨国投资形势不好时我国的要素优势反而凸显（廉价生产要素对跨国投资吸引力加强）。我们实地调查的很多行业（如信息电子、化工、汽车）的众多外商投资案例也印证了这样的判断。图6：全球FDI增长率与中国FDI增长率资料来源

19、：根据UNCTAD世界投资报告和商务部外商投资统计整理制作根据目前形势分析和对今后影响我国吸收外商投资的因素来看，我国外商投资发展趋势可能出现以下特点：1、规模继续增长，但难以出现九十年代前期那样的高潮。一般认为，今后几年全球跨国投资将在多年大幅增长之后进入一个新的调整阶段，跨国投资总额保持在1万亿美元左右，2003年以后才可能会有新一轮增长。但我国吸收外商投资仍将有10%以上的增长，在全球跨国投资中的比重有所提高，但难以达到九十年代长期水平。2、外商投资在我国经济社会发展中的地位和作用进一步凸显。由于多年的外商投资积累和大部分外商投资企业进入生产经营成熟期，即使新进入外商投资增长幅度不大，外

20、商投资对我国经济社会发展的积极作用仍将更为突出。外商投资在多数国民经济指标所占比重均会上升，出口可能占到55%，税收占25%，工业产值占35%，全社会固定资产投资占11%，外商投资仍然是今后几年我国经济增长的最重要推动因素之一。3、产业结构进一步调整，但大的框架结构不会改变。制造业吸收外商投资的比重可能进一步提高，尤其是信息产业等的投资是最重要的增长点，传统产业如汽车、化工等领域的外商投资也会继续扩大。如2001年摩托罗拉宣布今后5年内要在我国增加投资66亿美元；诺基亚宣布5年内在华投资要达到41亿美元；台湾明基、日本索尼、美国戴尔等国际著名电脑生产厂家开始在我国生产其主导产品和尖端产品。在一

21、般家电制造领域，这一产业转移的趋势更为明显，通用电气、西门子、伊莱克斯、东芝、日立、三星、LG等都要在中国进行大规模的投资生产，日本甚至要停止在本土生产彩电，而把主要生产能力转来我国。另一方面，劳动密集型行业和劳动密集型产品生产还是我国吸纳外商投资的的最主要领域，这部分的外商投资将由于入世后贸易政策的调整而有了更广阔的发展空间，对国内相关产业的带动作用也将更强。从我国的实际情况来看，这部分投资无论如何不能放弃，虽然不一定鼓励，但绝不能在政策上歧视或限制。随着入世后服务业的扩大开放，外商投资步伐将加快，但2002年仍将处于起步阶段，政策制定与衔接将制约这些领域的外商投资，虽然会有较大增长，但难以

22、期望成为外商投资的主要发展领域。农业吸收外商投资潜力巨大，农产品仓储、运输、销售等环节入世后扩大开放也对外商投资农产品生产加工极为有利，农业可能成为外商投资增长最快的领域，所占比重比目前的不到2%有大幅提高。但由于基数太小，即使快速增长也难以左右大的产业格局。4、我国吸收外商投资的区域结构改变难以达到预期。中西部地区吸收外商投资仍难有大的改观，甚至会面临进一步边缘化的危险。入世可能会强化沿海地区的引资优势，包括出口导向和国内市场导向的外商投资，而中西部地区最重要的自然资源优势仍难迅速启动，制约因素（包括客观环境、体制、市场、配套产业等）短期难以弱化，所以中西部地区吸收外商投资在全国所占比重甚至

23、可能比2001年有所降低。5、来自于欧美的外商投资比重会有所加大，但亚洲地区仍是最主要的来源地。我国入世后投资环境的改善对于成熟市场经济国家的投资吸引力更大些，市场开放尤其是服务贸易领域市场准入扩大对具有国际竞争优势的欧美投资来说也更有利，但短期内效应难以显现，所以欧美投资会有所增长但不能期望太高。而台湾、韩国、日本对华投资可能继续大幅增长，并且亚洲地区仍是我国吸收外商投资最主要的来源地。三、制约我国吸收外商投资发展的主要因素根据我们的相关研究成果，我国近年来吸收外商投资一直低于理论预期值，1999、2000、2001年都低于理论值50%左右。也就是说，按照我国当年宏观引资要素指标表现和全球跨

24、国投资情况，这些年我国应该吸收外商投资800亿美元左右，但实际上我们只吸收了500亿美元左右。我国吸收外商投资有极大潜力，但由于各种因素的制约，恐怕仍难以充分释放。1、总体对外开放战略的局限。由于我国的特殊情况，以往20多年的对外开放采取的都是逐步推进的发展战略，表现在地域上就是先点（特区、开发区）后面（开放地区）、先沿海后内地的递进式开放；表现在产业上就是先制造业后服务业，制造业开放幅度大而服务业开放限制多。这种开放模式在开放初期的合理性是显而易见的，事实证明也是成功的。但在目前的对外开放形势下，这种先试点后推开的战略模式已越来越难以适应经济社会发展要求，也对吸收外商投资造成了极大制约。开放

25、初期，我们对很多问题不清楚，或把握不准，或国内产业、企业市场竞争能力较低，必须逐步开放以积累经验，完善管理，避免开放中的某些风险。但现在，改革开放已经进行了20多年，我们的理论认识水平和实践把握能力，以及企业竞争力等都有了大的提高，需要有新的对外开放战略设计。否则，可能在不断的试点中失去机遇。近年的情况已经表明，“试点”式开放已经成为某些部门、行业慢开放甚至不开放的盾牌，多个领域“试点”了七、八年仍在试点就是证明。这是近年我国吸收外商投资停滞不前甚至下降的重要原因，同时也导致外商投资的质量和水平难以有效提高。因为多数重要行业尤其是服务业对外资进入限制过严，使得外商投资产业结构的调整不能顺利进行

26、；而即使在制造业领域，由于各种各样的投资、贸易限制措施，使得国内市场竞争不充分，外商投资引入先进技术、产品、管理的压力和动力大大减弱。2、市场经济制度和市场竞争环境的局限。首先是市场经济法律体系不健全，法律基础、立法程序、运行机制等仍未转向市场经济，有关法律法规中存在众多与市场经济原则相悖的规定，执行过程中也存在一些问题，对在市场经济环境中运行的外商投资造成了最大阻碍。有关政策变化幅度大，透明度低，统一性差，对外商投资仍以审批等行政管理手段为主，也给外商投资进入及生产经营造成了困难。我国目前正按照加入WTO的承诺清理有关法律法规和政策规定，但要全面清理完毕，甚至从立法基础和程序上符合WTO的基

27、本原则如透明度、国民待遇等，还需进行大量的和长时间的工作。其次是市场经济环境的局限。突出问题是国内市场的地区分割和知识产权保护不力。国内市场庞大本是我国吸收外商投资的重要因素，但地区分割降低了对外商投资的吸引力，或使得外商投资难以扩大规模。假冒伪劣泛滥，侵犯知识产权盛行，使得外商投资高新技术项目、转让先进技术和生产尖端产品的积极性大大降低，甚至出现了外商为了避免被侵权而转移到别的国家生产再向我国出口的现象，这阻碍了我们利用外资工作中注重引进先进技术和产品这一重要目标的实现，降低了外商投资的规模和水平。3、宏观经济环境的局限。从国际国内情况看，我国近年来的经济增长率是全球最高的，2001年在美国

28、经济都陷入衰退的情况下我们仍能保持7.5%左右的增长更是难能可贵，2002年更达到8%。但另一方面，我们也必须看到我国经济发展的特殊性，前几年全球最高的增长速度并没有带来全球最快的外商投资增长甚至恰恰相反也很说明问题。今后我国宏观经济仍将紧缩运行，消费需求难有大的改观，通货紧缩短期难以缓解，还会使外商投资机会减少，盈利空间相对缩小。而且我国经济增长仍是粗放型的，所以即使名义增长率是世界最高的，但内在质量不高，这必然会制约吸收外商投资的水平。还必须关注的是，在继续实施积极财政政策的情况下，外商投资还存在被“挤出”的可能。1998年以来，我国政府一直采取经济财政政策，这对缓解消费需求不足、推动经济

29、增长起了最重要的作用，但不可否认的是，对其他资金（包括国内的民间资本和外商投资）的“挤出”效应也非常明显，这几年民营企业投资和外商投资低增长甚至负增长就证明了这点。我们在调查中也发现，很多项目单位都愿意用财政资金或贷款，而不愿用外资，其原因是用国内资金没有约束，甚至可以不考虑效益和偿还，而与外商合资、合作则要承担市场经营压力，并且原企业领导还将丧失对企业的领导权，损失个人利益。假如今后几年我们还继续实行积极财政政策，对外商投资的相关影响值得高度重视。4、外商投资产业政策的局限。政府调控经济，很重要的手段是产业政策。自从我国提出建立社会主义市场经济和进行政府职能转变以来，产业政策在宏观经济管理中

30、的作用越来越为人们所认识。但遗憾的是，在实践中，产业政策的制定过程、基本思路和政策措施，往往带有浓重的计划经济痕迹，其效用因而大大折扣-这在外商投资产业政策也有突出体现。1995年，我国发布了“指导外商投资方向暂行规定”和“外商投资产业指导目录”，1997年又对“目录”作了修订，2002年4月1日开始实行入世后修订的新目录。应该说，这基本体现了我国吸收外商投资的产业政策的指导原则和引导方向，但整体思路和具体做法囿于计划经济模式，并且目录修订滞后于产业发展和外商投资要求，因而未能实现对外商投资的有效引导，在实际工作中还出现了鼓励的鼓励不了、限制的限制不了的普遍现象。目前外商投资产业政策的基本缺陷

31、是，对外商投资的管理和引导仍然体现了国内长期以来对经济、投资的管理思路，偏重于审批管理而忽视用市场手段进行引导。外商投资的所有项目，不管是限制的、允许的还是鼓励的，都要由中央或地方政府进行立项及合同章程审批。由此而导致了外商投资产业目录的开放度不够，限制类项目过多，而鼓励类项目却缺乏真正力度。如对所有允许外商投资的项目，都依靠行政审批来管理，投资决策权基本掌握在政府手里，而企业的自主权很小；鼓励类外商投资项目，其项目立项、审批管理、资金配套等方面，与限制类项目是一样的，只是所得税方面有点优惠。从目录分类来看，也存在问题，首先是限制类项目过于宽泛，尽管2002年已大幅减少了限制类。国家出于特殊目

32、的对金融、出版等领域的外商投资进行限制是必要的，但绝大部分制造业领域，尤其是竞争性领域，不应多加限制。其次是限制外商投资“供大于求”行业的规定不适宜。出于制止“重复建设”这样的目的限制外商投资，从根本上说就是没有脱出计划经济的思路。某个产品的生产能力是否已经供大于求，市场是不是已经再也没有发展空间，判断和决定权不在政府。投资决策权是企业的基本权力，投资风险也完全由企业承担，政府有没有理由或权力来代企业行使决策权却不承担任何风险。“重复建设”是计划经济的投资体制（包括政府的管理方式和企业的投资行为）造成的，以限制新的投资进入来解决问题无异于南辕北辙。况且，没有新的资金（包括外商投资）进入，这个行

33、业也不可能进行结构调整和产业升级，所以没有理由限制外商投资及其他资金进入这些行业。5、外商投资产业发展重心的局限。改革开放初期，我国供给能力严重不足，表现为市场上商品匮乏，所以利用外资首先要解决增加生产的问题。另外，我国当时出口规模小，而国家要进行大规模技术改造，进口需求大，急需外汇，也需要吸收外商投资扩大出口生产能力。所以我国吸收外商投资的产业重点都在生产领域，对外商投资项目有更多优惠的两类企业（技术先进和产品出口），都属于生产型项目。对外商投资鼓励效果最明显的，也还是1986年制定的“国务院关于鼓励外商投资的若干规定”。但近年来，我国的情况已经发生了根本性变化，多数制造业领域生产能力供过于

34、求，经济发展重心已由原来的主要是扩大生产能力转为提高有效供给能力，即要根据消费者需求提供更高质量的商品和服务。这也就要求我国吸收外商投资产业政策重心也应进行相应转变，由原来的鼓励生产型外商投资转为鼓励能够提高经济增长质量的外商投资，即关联效应强的服务领域和农业领域的外商投资。遗憾的是，我们未能适时进行这一转变，致使应该鼓励的不但没有得到应有的鼓励，甚至还有某些不合理的限制，制约了外商投资规模的扩大和质量的提高。必须说明的是，鼓励外商投资的产业重心转向服务业和农业并非意味着忽视制造业投资。我国今后相当长时期内仍将处于初级工业化阶段，制造业还须大力加强。不过在现实情况下，加强制造业的最重要政策就是

35、放宽限制，或者说，开放（不管）正是最好的鼓励。6、吸收外商投资方式的局限。从理论上说来，跨国公司的对外投资都是出于其全球性竞争的需要，基础在于其技术、产品、管理、品牌等所有权优势，这也就决定了其对投资的控制要求，并且越是所有权优势明显，其控制经营的趋向也越明显。近年跨国投资的发展，正验证了这一理论，那就是收购、兼并成为对外投资的主导形式。跨国收购、兼并所以能够实现，有两个基本前提，一是需有载体，即东道国有值得收购、兼并的企业，这要求有规模经济基础和在此基础上产生的具有某种竞争优势的企业；二是有适宜的环境，使外资进行的收购、兼并能够顺利实施。对于我国来说，前者有优势，而后者却极为欠缺。虽然我国是

36、发展中国家，但国内市场规模庞大，产业门类齐全，并有一定发展基础。总体上看，我国资产存量巨大，仅国有企业的存量资产就达数十万亿元，外资进入进行收购、兼并天地广阔。从产业领域看，工业行业的轻工、纺织、服装、食品、家电等都有一批具有相当竞争力和生产规模的企业，比较容易通过出让股权等方式与外资合作；汽车、化工、医药等虽然没有达到规模化生产和具有较强竞争力的企业，但行业发展潜力巨大，企业整合要求高，也可以对外转让或出售；服务领域的银行、保险、电信、流通等更是潜力巨大，如金融资产存量就达17万亿元，几大电信企业的资产也都在数百亿元，并且这些大型企业又在某种程度上处于垄断经营状态，更适宜于对外资的股份转让或

37、出售等。所以从这个角度看，跨国投资中的收购兼并方式，非常便于我国利用。但遗憾的是，我国却缺乏实施外资收购、兼并的基本条件，尤其是缺乏必要的法律和政策环境。我国吸收外商投资20多年了，虽然引资规模有了出乎意料的扩展，国际、国内环境也有了重大变化，但引资的方式却没有进行相应的变化。实际上，在我国的合资项目中，已经使用了收购、兼并这样的方式，但操作过程中，却还是用的传统合资办法。如在资产评估、组织形式、项目审批以及企业成立后的股份转让等各个方面，我们用的还是传统的对外商投资的管理方式。这其中，有意识形态方面的原因，认为国内企业卖给外资不好听，尤其是国有企业卖给外资，更有问题，所以即使是属于国有资产撤

38、出领域的中小企业也不能卖，甚至卖给国内的民营企业也有极大阻碍；其次是缺乏必要的法律和政策，收购、兼并对法律、政策的要求很高，能不能做、如何做等都需要规范和保障，但我们至今为止尚没有相应法律法规。近期国家有关部门对外商投资收购国有企业和上市公司股份公布了一些政策，但深层次问题仍未解决，其效应难以高估；第三是没有良好的产权交易市场，我国的股票市场外资进入有很多限制，并且法人股也还不能全流通自由交易，各地建立的产权交易中心往往行政色彩浓重，缺乏市场化基础，操作也不规范；第四是没有配套的中介服务机构，如会计师事务所、律师事务所、信息咨询服务中心等。这就造成了我国吸收外资方式与国际通行方式难以吻合的矛盾

39、。近年我国吸收外资下降，这也是原因之一。假如今后不能在这方面尽快突破，我国吸收外资仍将受到极大局限。还需强调的是，由于越是高新技术领域，外商投资的控制趋向越强，越愿意使用收购、兼并方式（目前跨国收购、兼并主要发生在汽车、化工、制药、电子和金融、电信等领域就说明了这点），甚至要求控股，那么如果我们不能充分使用这一形式，不但会大大制约我国吸收外商投资规模的扩大，还会限制外商投资水平的提高。7、资本市场开放的局限。至今为止我国的外商投资鼓励的都是制造业投资，基本是产业资本，这与我国利用外商投资的主要目的（引进技术、产品、管理、销售网络等）是一致的。但现在，发展高新技术产业，甚至就是在传统产业，风险投

40、资、基金投资、证券投资等都是不可或缺的，而这些资本，往往是不见得有技术、产品、管理的金融资本，其运作方式和要求与产业资本有极大不同，用吸引产业资本的办法来吸引金融资本难有成效。那么，如何通过进一步开放资本市场、建立相应法律法规体系、完善中介服务体系以更好地引进金融资本？就成为今后我国吸收外商投资工作中必须重视的一个问题。资本市场开放是应比一般领域开放更为慎重；但开放滞后，却也会在避免冲击的同时丧失了发展机遇。8、吸收外商投资载体的局限。由于我国经济和企业发展的现实状况，至今为止我国引资的主体都是国有企业。我国实行了几十年的计划经济，虽然经过20年的改革开放其他经济成份得到了很快发展，但国有企业

41、在很多领域，尤其是关系国计民生的重点产业，仍居主导地位，所以吸收外商投资也以国有企业为主，民营企业吸收外资才刚刚起步，乡镇集体企业吸收外资也多属中小项目。但完全市场化的外商投资与国有企业在经营目标、经营理念、经营机制、管理模式等方面都存在不可避免的矛盾冲突，并且近年尚未合资的国有企业优质存量资产也越来越少，导致近年外商控股甚至独资越来越多，其中外商投资独资企业已占新投资的60%左右。而我国经济中最有活力的民营企业，与外商的合资合作在本身水平较低之外还受到各种政策的局限。如民营企业与外商合资在立项审批方面就首先遇到麻烦。现在看来，短期内其他类型企业受制于本身的发展水平和政策局限，仍不能成为外商投

42、资的主要载体；而国有企业改革、脱困任重道远，与外商投资的更高层次合作尚待时日。9、吸收外商投资要素优势的局限。我国吸收外商投资规模的多少、质量的高低，归根到底还是综合引资要素优势发生相互作用的结果。近年我国外商投资情况表明，我们的引资要素优势在全球范围内竞争力在减弱。我国吸收外商投资主要依靠两方面的优势，一是劳动力、土地、自然资源等生产要素丰富而且廉价，这对于吸收制造业尤其是出口导向的外商投资起了关键作用；二是市场广阔，虽然整体经济发展水平低，人均消费水平低，但市场层次多、消费人口基数大并且原来的市场开发水平远远不够，所以国内市场的开拓余地极大，因而吸引了当地市场取向的外商投资，如日用化工、啤

43、酒饮料、家用电器、汽车电子、制药等领域的外商投资。但随着世界经济全球化的发展和贸易自由化的加深，以及技术创新突飞猛进，廉价生产要素对于吸引外商投资的作用相对减弱；国内市场则由于生产能力的急剧增加和人均收入和消费水平增长缓慢造成阶段性饱和，大部分产业出现供过于求状况，市场优势也在减弱。但另一方面，技术创新能力不足、劳动力素质较低、市场机制不健全、市场竞争不规范、服务体系不完善并且效率低服务差等等又没有得到根本改善，所以，我国吸收外商投资的总体竞争优势反而有所降低。此外，不能不提的是，由于对我国的基本国情和发展水平缺乏准确把握，过于强调吸引高新技术投资、跨国公司投资，歧视甚至限制有利于发挥我国比较

44、优势的中小型、劳动密集型外商投资，并且在政策制定上又过于依赖行政手段实现政策目标，违背了经济规律，削弱了产业升级的基础，大大局限了市场准入程度，客观上导致应该进来的外资没有进来。这也是我国近年吸收外商投资没有达到理论预期的重要原因。四、招商引资战略和方式亟需创新从沿海到中西部地区，各级政府对招商引资都不可谓不重视。尤其是有了快速发展地区的示范效应之后，招商引资甚至成了一个地区经济工作的重中之重，成为了“一把手工程”。招商引资政策也层出不穷，从财政补贴到税收减免，从土地使用到“七通一平”，从水电气供应到员工生活子女入学，从鼓励投资者到奖励招商者，等等等等，国内各地区之间的引资竞争远甚于国际竞争。

45、笔者一向高度评价外商投资对转轨时期我国经济发展和制度建设的不可或缺的重要作用，因而一直大力鼓吹积极招商引资，甚至提出“没有规模就没有质量”的观点，颇遭人诟病。对于目前招商引资状况，笔者也以为，只要没有违反国家法律，地方政府有权采取适宜的招商引资措施，并且各地区之间的引资竞争也是不可避免的，甚至是有益的。但另一方面，各地在招商引资中，也普遍存在着重视具体鼓励政策而忽视制度建设、重视项目招商而轻视投资环境、重视形式轰轰烈烈而忽视内容实实在在的情况。这在某种程度上加剧了外商投资的投机倾向，损害了外商投资的长远发展，不但外商投资的正面效应大打折扣，外商投资的规模也不可能做大。从目前我国面临的招商引资形

46、势看，最大问题不在于国际资本供给不足以及国际竞争加强，不在于我国的基础设施局限和生产要素竞争力不强，也不在于我国招商引资的优惠政策力度不够，而在于投资软环境，归根到底是招商引资中的制度建设问题。近年全球外国直接投资规模大幅度下降，从2000年的1.4万亿美元降到2002年的6510亿美元，但对于我国来说影响不大，近两年我国的外商投资都以两位数增长，今后一段时间的外资来源仍然充足。1994年我国占多年全球跨国投资总额的13.7%，占发展中国家的35%以上；2002年占全球比重只有8.1%，占发展中国家的27.6%。这表明即使全球外国投资规模下降了，我国吸收外商投资仍有发展的空间。从产业角度看，我

47、国的拓展空间更大，制造业方面虽然近年某些产业国际重组步伐放慢，但某些新兴产业尤其是IT业的国际产业转移和重组却方兴未艾，而很多传统产业，包括汽车、化工、食品制造业等，我国仍有极大发展空间，国内生产要素和国际资本的结合仍是个长期的趋势，中国成为“世界工厂”尚在初级阶段（我国制造业占世界的比重不过5%），还有很长的路要走，这个过程很大程度上也是外商投资的过程。服务贸易方面，我国吸收外商投资中服务贸易领域比重低，尤其是关联性强的一些行业，如银行、电信、分销、运输等，外商投资现有能力和发展潜力很大程度上被压抑了，但也恰恰证明此领域招商引资有极大的开拓余地。另外在农业方面，我国招商引资也有广阔发展空间。

48、我国吸收外资，最大优势一是市场，二是廉价生产要素。但在相当长的时间内，我们几乎就主要靠这些先天竞争优势招商引资。与此同时，制度性障碍一直是我国招商引资的主要制约因素，比如市场体系不健全、政府审批过多、资本市场发育不足而且混乱等等。所以，各地招商引资，最重要的不是搞优惠政策竞争，关键在于能否在制度建设方面取得突破，建立相对于其他地区的制度竞争优势。实际上，我国外商投资的历史发展和区域分布，已经清楚地说明了这一点。沿海地区吸收外资占全国的87%左右，其中广东、江苏、上海、福建、山东等地又名列前茅，其中固然有地理位置、经济实力、优惠政策等方面的原因，但不可否认的是，这些地区也是在市场化建设中走得最快

49、的地区。这些地区最早对外开放，不单单是获得了一些优惠政策，更重要的是在原有的计划经济体制框架内率先得到了部分解脱，最早接受了市场经济的基本理念，在区域内创造了适于外商投资的制度环境。反观中西部地区，即使近年来与沿海地区的优惠政策差距已基本不存在，但吸收外商投资在全国所占份额反而有所下降，也说明这些地区在招商引资中制度建设的滞后，已使其相比东部地区更不具有竞争力。当然，对于地方政府来说，进行招商引资的制度建设受到很大制约，如对外商投资项目的审批问题，就不是地方政府能够解决的，而事关国家的投资管理体制和管理方式。即使如此，地方政府在招商引资的制度建设方面还是有一定创新空间的。党的十六届三中全会提出

50、，要“注重制度建设和体制创新”，“坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性”，“深化涉外经济体制改革，全面提高对外开放水平”。地方政府完全可以在此精神指导下，根据本地招商引资工作需要，借鉴国内其他省市的成功经验，对现行外商投资管理体制进行改革，能取消的审批尽量取消，不能取消的尽可能简化。一些不合理的前置审批、超越政府管理职能定位的投资可行性论证审批，在国家投资管理体制改革以前地方政府即使不能取消，也可以找到解决办法，或者放到后期进行（如环保验收是在项目竣工后而非项目建设前），或者交给投资者决定（投资风险评估本就是投资者的事情，政府假如还要审批也只是履行程序而已），使政府管理方式更符

51、合市场经济和外商投资要求，这无疑会促进外商在本地区的投资。再比如，国有企业招商引资是我国利用外资的重要方面，但因为国有企业的固有弊端而出现了很多问题，这也可以通过制度创新来解决，如先改革后合资、整体转让、出售等。此外，在招商引资体制方面，也要注重制度化建设，建立政府投资促进机构，同时强化社会中介服务机构在招商引资中的作用。相对于投资审批，政府更应该做的事情是投资促进，即使在发达市场经济国家里，政府也会有专门机构和经费进行投资促进工作。另外，在市场的充分开放和公平竞争、生产要素的自由流动、培育资本市场等方面，也有大量的制度重新工作可以做，这都有助于改善投资环境，为招商引资奠定坚实基础。在此，我们

52、可以从以下几个方面看看我国招商引资战略和方式的创新问题。（一）体制创新1、管理体制创新（目前政府管理架构中存在的问题和解决取向）2、管理方式创新（投融资改革问题）-配合国家投资管理体制的改革调整外商投资管理方式。投资管理体制改革，是我国经济体制改革和政府职能转变的重要方面，而由于外商投资的特殊性，对外商投资的管理体制改革就更为必要而且迫切。外商投资，有两个基本特性，一是境外的资本，二是完全市场化的资本。由此决定了我们对外商投资应采取的管理方式：境外资金特性的体现，就是要有区别于境内资金的产业政策，对于某些行业、企业不许或限制外商投资；市场化特性的体现，就是对其管理应顺应市场经济规律，企业自己的

53、事情由其自己负责，市场决定其生死存亡。这样看来，我们目前的审批管理就存在很多问题，即有的不该管的管了，如所谓的立项、可行性研究报告审批、合同章程审批等；而该管的却没管好，如产业政策修订滞后（几年修订一次，有的是先突破再修订）、某些政策变化频繁等。所以，应该根据我国经济发展需要，根据下一步政府职能转变和投资管理体制改革的要求，率先进行外商投资管理体制的改革。对外商投资的管理，应集中于一个部门，其职责主要是制定外商投资产业政策并协调其他方面涉及的对外商投资的管理；取消对外商投资立项、合同章程审批，政府只审批限制外商投资项目（禁止类政府只负责监督不许外商投资），其他则实行登记制，外商投资鼓励产业，可

54、根据相关规定，向有关部门申报核批，获得认可后即享受有关优惠政策；审批权限的划分，不是以投资金额为限，而是按投资项目划分，如国家限制外商投资项目部分必须到中央部门审批，某些项目可由地方政府审批。（二）政策创新1、以全新思路制定新的外商投资产业政策。不仅仅是调整“目录”的问题，而是应建立市场化取向的、开放的外商投资产业政策。修改目前对目录的划分方法，对外商投资只规定禁止和限制两类，其中限制类中不应包括原来所谓的“生产能力供大于求”行业，而鼓励类则纳入国家统一的产业政策中。禁止类和限制类只是出于国家安全、文化传统或其他特定原因而禁止或限制外商投资，其范围应根据改革和发展需要以及国际趋势尽量缩小，如商

55、业、外贸等属于市场竞争的行业（甚至不算是“行业”）不应列为限制类。在新的外商投资产业政策中，还应该体现出吸收外商投资重心的转移。这样的转变可以通过产业优惠政策来体现，如对某些鼓励外商投资项目，主要是国家鼓励发展的高新技术领域项目及有益于经济社会发展总体目标实现的项目，如创造就业、有利于生态保护等，实行税收、信贷等多方面的优惠；也可以通过减少限制、扩大开放来体现，尤其是对金融、电信、商业、外贸以及农产品生产、加工、仓储、运输、销售等。2、高度重视投资和贸易政策的协调。入世后我国贸易政策大幅度放松，若外商投资政策不能先行放开，则可能出现我们最不希望看到的贸易替代情况。在电子及通信设备制造、汽车、化

56、工、钢铁等行业都可能出现这类问题。如在贸易堡垒减弱或取消以前，不放松对这些行业外商投资股权比例、产品销售等方面的限制，将造成外商在我国投资规模萎缩而通过在其他国家生产再向我国出口产品来弥补。初步估算，可能受此影响的外商投资每年在150亿美元左右。建议根据我国入世承诺的市场开放进度表，提前1-2年放开有关的外商投资限制政策。这应是今后几年我国利用外资工作的重点之一。3、根据国家宏观经济政策实施情况制定有针对性的利用外资政策。在积极财政政策情况下，也要注重积极发挥外商投资的作用，避免被“挤出”。应明确积极财政政策是迫不得已而为之，能够让市场资金（当然包括外商投资）做的财政资金就退出或只起配套、带动

57、作用。这从国家长远经济发展、从改善政府财政状况来说都是必须的，同时也为吸收外商投资提供了空间。但要做到这点，需要国家有关部门统筹协调有关政策。如对项目审批、财政资金和外资的使用等要有新的调整。4、通过扩大开放、强化市场竞争促进外商投资引入先进技术、高端产品、建立研发中心和扩大当地采购。近年我们对提高外商投资质量非常重视，也制定了一系列政策。但在政策制定上，往往侧重直接的鼓励政策，如对外商投资建立研发中心采取鼓励措施，但却忽视了从根本上解决提高外商投资质量的内在动力问题。是不是引入先进技术，有没有不要在我国建立研发中心，取决于市场竞争程度。我国外商投资的实践提供了很多例证：程控交换机、计算机、移动电话等领域的外商投资水平高，不得不把最好的技术、产品拿进来甚至就地进行研究开发，正是因为这些领域竞争最