政策解读：关于建立健全生态产品价值实现机制的意见

1、关于建立健全生态产品价值实现机制的意见政策解读2021年4月26日一、政策出台背景根据习近平总书记的“两山理论”和生态文明建设内容，要实现将绿水青山转化为金山银山，切实推动我国绿色发展迈上新台阶。践行“两山理论”的关键就在于促进生态优势向经济优势转化，也就是生态产品的价值实现。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点。自此，浙江、厦门、深圳、河南等地先后开展了生态产品价值实现的探索与实践工作。为此，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了关于建立健全生态产品价值实现机制的意见

2、（以下简称“意见”），2021年4月26日，中共中央办公厅 国务院办公厅正式印发该文件，提出了构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，坚持保护优先、合理利用，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，以推进生态产业化和产业生态化。二、政策核心要点意见要求，充分考虑不同生态产品价值实现路径，注重发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动生态产品价值有效转化。具体内容如下：主要目标到

3、2025年，生态产品价值实现的制度框架、核算体系、政府考核评估机制初步建立，生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度逐步完善。到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立，具有中国特色的生态文明建设新模式全面形成，广泛形成绿色生产生活方式。（一）建立生态产品调查监测机制推进自然资源确权登记。清晰界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界。丰富自然资源资产使用权类型，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属。开展生态产品信息普查。利用网格化监测手段，开展生态产品基础信息调查，形成生态产品目录清单。建立生态产品动态监测制度和开放共享的生态

4、产品信息云平台。（二）建立生态产品价值评价机制建立生态产品价值评价体系。针对生态产品价值实现的不同路径，探索构建行政区域单元生态产品总值和特定地域单元生态产品价值评价体系。探索将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系。制定生态产品价值核算规范。鼓励地方先行开展以生态产品实物量为重点的生态价值核算，在此实践基础上，探索制定生态产品价值核算规范，推进生态产品价值核算标准化。推动生态产品价值核算结果应用。推进生态产品价值核算结果在政府决策和绩效考核评价中的应用。在编制各类规划和实施工程项目建设时，采取必要的补偿措施。建立生态产品价值核算结果发布制度。（三）健全生态产品经营开发机制推进生态产品供

5、需精准对接。推动生态产品交易中心建设，推进生态产品供给方与需求方、资源方与投资方高效对接。加大生态产品宣传推介力度，提升生态产品的社会关注度。加强和规范平台管理，发挥电商优势。拓展生态产品价值实现模式。鼓励采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现。比如依托不同地区独特的自然特点，打造原生态种养模式和生态旅游开发模式。科学运用先进技术实施精深加工，适度发展数字经济。促进生态产品价值增值。打造生态产品区域公用品牌，提升生态产品溢价，构建具有中国特色的生态产品认证体系。推进区块链技术在质量追溯中的应用，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益。鼓励实行农民入股分红模式。推动生态

6、资源权益交易。合法合规开展森林覆盖率等资源权益指标交易，健全碳排放权交易机制，探索碳汇权益交易试点。健全排污权有偿使用制度，拓展排污权交易的污染物交易种类和交易地区。探索建立用能权交易机制。探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制。（四）健全生态产品保护补偿机制完善纵向生态保护补偿制度。中央和省级财政应完善重点生态功能区转移支付资金分配机制，地方政府通过设立市场化产业发展基金等方式支持生态产品价值实现工程建设，拓宽生态保护补偿资金渠道，对主要提供生态产品地区的居民实施生态补偿。建立横向生态保护补偿机制。按照自愿协商原则开展横向生态保护补偿，探索异地开发补偿模式，在生态产品供给地和受益地之

7、间相互建立合作园区，健全利益分配和风险分担机制。健全生态环境损害赔偿制度。加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，提高破坏生态环境违法成本。完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准，健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。（五）健全生态产品价值实现保障机制建立生态产品价值考核机制。将生态产品总值指标纳入各省（自治区、直辖市）党委和政府高质量发展综合绩效评价。在生态功能区取消经济发展类指标考核，重点考核生态产品供给能力、环境质量提升等方面指标；适时对其他主体功能区实行经济发展和生态产品价值“双考核”。建立生态环境保护利益导向机制。探索构建覆盖企业、社会组织和个人的生态积分体系，鼓励社会

8、组织建立生态公益基金，合力推进生态产品价值实现。推进资源税改革。加大绿色金融支持力度。鼓励开展水权和林权等使用权抵押、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，支持区域内生态环境提升及绿色产业发展。（六）建立生态产品价值实现推进机制加强组织领导，推动督促落实。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的总体要求，建立健全统筹协调机制，加大生态产品价值实现工作推进力度。将生态产品价值实现工作作为评价领导干部的重要参考，对生态产品价值实现相关现行法律法规和部门规章，适时进行立改废释。推进试点示范。国家层面选择跨流域、跨行政区域和省域范围内具备条件的地区，深入开展生态产品价值实现机制

9、试点。鼓励各省（自治区、直辖市）积极先行先试，并及时总结成功经验，加强宣传推广。强化智力支撑。依托高等学校和科研机构，加强对生态产品价值实现机制改革创新的研究，强化相关专业建设和人才培养，组织召开国际研讨会，开展生态产品价值实现国际合作。三、政策解读中国工程院院士王金南曾提出生态产品服务“第四产业”概念，他认为生态产品服务“第四产业”是以“绿水青山就是金山银山”理念为指引，将可利用的生态产品和可供交易的生态系统服务转化为经济价值（变现），实现生态系统服务增值的产业形态。那么我们首先应认识到什么是生态产品？传统意义上的生态产品指的是满足人类需求的清新空气、清洁水源、适宜气候等公共产品，而在“两山

10、理论”实践15年多和乡村振兴战略大背景下，生态产品的内涵和外延都得到了不断的丰富，它既包含供给服务类产品，如粮食、水产、种子、木材等；也包含调节服务类产品，如水源涵养、气候调节、洪水调蓄、污染物净化等；同时还包含文化服务类产品，如生态旅游、创意农场、景观价值等。1、总基调由其内涵可知，生态产品是具有公共和私有属性的复合系统，这也导致了生态产品价值实现的模式各有不同。意见强调政府主导、市场运作的机制设置，为生态产品价值实现定下了总基调。也正是由于生态产品的公共属性，具有的非排他性，可能会导致生态产品交易市场失灵，需要充分发挥政府主导作用，通过政策手段产品生态价值向经济价值转化。而其重要抓手就在于

11、意见中提出的调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、实现保障等机制的构建。同时我们需认识到,既然属于交易范畴，就要依托市场化机制才能促进交易活动的规范与效率，正如意见中指出的积极探索构建绿化增量责任指标、清水增量责任指标交易方式，健全碳排放、用能权、水权交易机制，这也势必会成为河南水谷研究院重点研究的方向之一。2、总体框架意见总体上给出了生态产品价值实现“一个总体要求+六个机制”的指导意见，明确了建立健全生态产品价值实现机制的指导思想、工作原则、战略取向。而在政策具体落地时，首先需明确生态产品的属性问题，即基于公共产品理论探讨生态产品的公有或私有属性，两者的价值实现存在较大的差异。其次需加强理

12、论研究，其次需要注意经验的总结，实际上在国内，已有浙江、深圳、厦门等地走在了生产产品价值化的前列，构建了标准化的区域生态产品价值核算体系。因此，需及时总结成功经验，以理论研究+实践经验为工作抓手，以政策文件为导向，构建生态产品价值实现的总体框架（如下图所示）。图1 生态产品价值实现机制总体框架3、实践总结生态产品价值实现的实质就是生态产品的使用价值转化为交换价值的过程。虽然生态产品基础理论尚未成体系，但国内已经在生态产品价值实现方面开展了丰富多彩的实践活动。（1）浙江丽水丽水市通过建设生态产品价值核算评估体系、生态产品交易体系和生态信用制度体系（图2，图片来源于文献3），丽水市构建了一套具有自

13、身特色的生态产品价值实现机制，有效促进了“两山”转化。其中生态产品价值核算评估体系方面出台了全国首个市级生态产品价值核算技术办法，构建了市县乡村四级生态产品价值核算评估体系；生态产品交易体系建设方面创新政府采购“GEP增量”制度，建立排污权、用能权、碳排放权等权益的初始配额与生态产品价值核算挂钩机制；生态信用制度体系建设方面建立多主体生态信用“评价奖惩”机制，成立首家“两山银行”试行生态信贷机制。图2 三大体系框架关系图（2）浙江省衢州市柯城区柯城区于2019年推出了一种集公共智慧于一体的生态产品价值实现的新模式，即“一村万树”绿色期权，具体为由企业、机关事业单位、社会团体、家庭以及个人等对“

14、一村万树”进行天使投资。在柯城区有关村集体出资认购一定数量的珍贵、彩色树木资产包，并享受约定时限期满后的资产处置权。该模式规避了以往乡村发展项目耗资巨大的缺点，使柯城区的活树变成了活钱，资源变成了资本，做到了“小投资，大产出”。柯城区“一村万树”绿色期权运营流程如下图所示（图片来源于文献4）。图3 柯城区“一村万树”绿色期权运营流程（3）厦门市五缘湾片区厦门市五缘湾片区通过实践和探索形成了独具特色的片区生态修复与土地综合开发模式：通过开展陆海环境综合整治和生态保护修复，完成水域整治和生态治理，圈定整个片区软环境轮廓，再以基础设施建设为抓手，开发城市土地，建设配套项目，提升片区环境品质，最后依托

15、良好生态环境系统发展现代产业，扩大生态产品供给规模，提升土地资源资产价值，打通生态产品价值的实现路径。（4）福建顺昌2018年，顺昌县开展生态银行试点建设。目前，已开展的工作主要有两项。一是完成生态银行架构搭建，为林业经营主体提供林木资源存储、流转交易、信息沟通交流、项目开发等服务。依托福建省顺昌县国有林场，成立生态银行运营机构福建省绿昌林业资源运营有限公司；开办营业窗口，实行林权评估收储、抵押贷款、林权转让变更等手续；整合林业局资源站、林改办、营林股、规划队和国有林场伐区调查设计队、基层林场护林队伍等力量。二是在资源调查和确权的基础上，开展试点项目策划和整合提升。已完成7个试点项目、6个合作

16、企业以及4个储备项目的策划，拟进一步整合提升试点项目，引进战略投资商，与试点企业开展深度合作，促进加工企业扩产提升。顺昌县生态银行运营模式如下图所示（图片来源于文献6）。图4 “森林生态银行”运营模式（5）江西资溪县资溪县综合考虑生态产品的类型、生态保护与产品开发成本、市场需求等因素，着力开展了以下两项工作：一是建立生态产品价值核算体系，摸清生态产品价值。生态产品价值核算体系的内容主要包括：资溪县生态产品数据库；资溪县生态资产和生态产品目录清单及生态产品价值核算指标体系、标准和规范；生态产品价值定期核算与发布制度。到目前为止，全县、试点乡镇及试点村的生态产品价值核算试点已经逐步展开。二是编制资

17、产负债表，摸清自然资源资产家底及其变动情况。重点摸清四类自然资源资产“家底”：首先，是水资源。即地表水、地下水资源、发电量和水资源质量等级分布情况及其变化情况。第二，是林木资源。即天然林、人工林及其他林木的蓄积量和单位面积蓄积量；第三，是土地资源。即耕地、林地、草地等土地利用情况，耕地和草地的质量等级、分布状况及变化情况；第四，是矿产资源。即矿产资源的储存量和分布情况。同时，加强数据运用，将有关指标数据作为领导干部政绩考核、离任审计的重要内容。此外，河南省信阳市探索了油茶产品价值实现机制，河南省淅川县构建了“水旅+文旅+农旅+林旅+培训基地”的全区域、全要素、全链条旅游产业，深圳市大鹏新区正在

18、积极探索碳汇交易机制，以实现生态产品价值，全国各地均在以不同形式开展生态产品价值实现的实践行动，也将为建立健全生态产品价值实现机制提供有益的借鉴。4、面临问题当前，生态产品供给主体呈现多元化特点，供给模式的创新也层出不穷，但对于生态产品价值实现机制而言，仍然处于起步和萌芽阶段，在实践中仍会存在一些问题。（1）生态产品价值核算问题。由于生态产品价值估算是一个复杂而困难的问题，但这一问题又是“两山理论”的重要基础。现有的价值确定方法、价值模型、定价体系等总体上存在较大的主观性和不确定性。因此，需加强此方面的理论研究，构建一套普适性强的生态产品价值核算体系。（2）市场为主导的生态产品价值实现回报率不高，内生动力不足。生态产品价值实现从内涵上来讲与乡村振兴具有高度的一致性，两者也存在同样的问题，那就是当前的回报率难以有效的吸引投资。解决这一问题有两大核心：一是通过基础设施建设，水系治理，土壤改良等方式来提升生态产品本身价值；另一个是破除生态产品交易壁垒，降低交易成本，这就要求发展多种形式的经营方式，以盘活生态资源。而河南水投集团在