告官不见官的行政诉讼瓶颈突破

1、“告官不见官”的行政诉讼瓶颈突破 广东鹏港律师事务所胡建华律师 诉讼本是原告与被告的直接对抗，但在我国“民告官”的行政诉讼中，却“告 官不见官”，不是行政机关在行政复议案件中为避免当被告而将错就错维持，就 是在行政诉讼中行政首长不出庭，甚至连代理律师都不委托，形成“你判你的， 我做我的”。这样的结果是，老百姓想起诉行政复议机关难，人民法院对行政案 件的审理难，执行也难，造成老百姓怨声载道，社会反响强烈。 探究出现这种“告官不见官”的行政诉讼瓶颈的原因，一方面是由于传统的 以官为本、以官为贵、以官为尊的“官本位”思想作祟，另一方面是由于1989 年制定的行政诉讼法先天不足，存在制度缺陷。因此，要

2、突破这一瓶颈，加强民 主法制建设是根本，修改法律是关键。 2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了关于修改 中华人民共和国行政诉讼法 的决定，实施了 24年的行政诉讼法完成了首次大 修。此次大修主要针对实践中饱受诟病的起诉难、审理难、执行难等“三难”问 题，从保障当事人诉讼权利、扩大受案范围，完善管辖制度、诉讼参加人制度和 审理、判决、执行等机制进行了进一步的完善和制度创新，畅通了 “民告官”的 法律渠道，彰显了立法机关对建设法治政府的决心。 修改后的行政诉讼法自2015年5月1日施行，从此“告官不见官”的问题 将随着如下新规实施成为历史。 、复议机关为共同被告 谁应成为被

3、告，是行政诉讼首先要解决的问题。现有行政诉讼法第二十五条 第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体 行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被 告。”于是在这样一种制度设计下，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的 比例非常高。这不仅直接导致了行政复议的干预纠错功能和复议公信力降低，也 使老百姓没有了与上级行政首长“对簿公堂”的机会，有屈不能倾诉。 为了改变这一现象，修改后的行政诉讼法第二十六条第二款规定“经复议的 案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关 是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告

4、”，第三款规定“复 议机关在法定期限内未作出复议决定， 公民、法人或者其他组织起诉原行政行为 的，作出原行政行为的行政机关是被告； 起诉复议机关不作为的，复议机关是被 告”。这一颠覆性的修改使行政机关与被告脱不了干系，要么是当然的被告，要 么为共同被告。这必将促进行政机关依法履行职责， 对不合法不合理的行政行为 该撤销的撤销，该变更的变更。有助于行政复议纳入法制化的轨道，充分发挥其 功能和作用，尽可能将行政争议解决在进入诉讼前的“缓冲地带” 二、行政首长出庭应诉是法定义务 行政首长负责制是我国宪法确定的行政管理决策制度。现有行政诉讼法只对 委托诉讼代理人出庭做出了规定， 并没有对行政首长是否应

5、当出庭做出规定， 由 此产生的“告官不见官”问题是十分尴尬的。一方面承办法官在行政机关无人出 庭时无法及时查明案件事实很是无奈；另一方面在行政机关委托了律师代理出庭 时，又因为律师对行政行为做不了主需要请示商量，造成反复开庭，既浪费了时 间和司法资源，又使案件久拖不决，老百姓的对立情绪加剧， 进而损害到司法权 威。而另一个负面效应是老百姓“访”不信“法”， 在发生行政争议时纷纷走向 信访，造成信访的压力加大。 针对“告官不见官”的突出问题，修改后的行政诉讼法将行政首长出庭应诉 提到了特别的高度，于总则第三条第三款首先做出规定：“被诉的行政机关负责 人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作

6、人员出庭”。这就表明，行 政首长出庭是法定的义务，不能被委托律师代理诉讼来代替。同时为了确保出庭 义务的履行，修改后的行政诉讼法在第六十六条第二款又增加规定：“人民法院 对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭， 或者未经法庭许可中途退庭的，可以将 被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告， 并可以向监察机关或者被告的上一 级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”此 一公告和给予处分建议的责任后果是非常有威慑力的，将起到事半功倍的作用。 显然，推行行政首长出庭应诉的制度，不仅有利于人民法院及时查明案件事 实解决行政争议；也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识， 拉近行政官

7、员 与老百姓的距离，聆听老百姓的呼声，让老百姓告官见得到官，起到缓解官民矛 盾的作用。 三、不执行可直接拘留行政机关直接责任人 执行是保证实体权利实现的最后一环。与民事执行可直接采取查封、冻结、 变卖、划拨等措施不同的是，行政判决不单是金钱给付的执行，还有判决行政机 关重新作出行政行为或者在一定期限内履行法定职责的判决执行，后者仍需要行 政机关负责人负起责任继续履行。在此情形下，民要告的官也告了，行政机关负 责人也出庭应诉了，法院也判决了，老百姓还能够顺当的见到行政机关负责人履 行判决吗？如果申请法院执行也仍然拖延不执行怎么办？有没有针对行政机关 负责人的强制手段？现有行政诉讼法没有规定，无可

8、奈何，充其量只是最高人民 法院法释（2000） 8号关于执行 行政诉讼法 若干问题的解释第九十六条， 可以参照民事诉讼法第一百零二条对主要负责人或者直接责任人员予以罚款，作 用十分有限。 为了解决行政诉案件的执行难问题，修改后的行政诉讼法第九十六条针对行 政机关负责人增加规定了三项措施， 一是按日处以五十元至一百元的罚款； 二是 将行政机关拒绝履行的情况予以公告； 三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关 直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这三项措施从个人罚款到社 会舆论压力再到司法限制人身自由， 一层比一层给力，将切实有效的督促行政机 关负责人履行职责，及时执行判决，使原告的合法权益

9、落到实处，让“告官不见 官”的现象成为历史。 以法制促法治，是立法的宗旨和初衷 ，但徒法不足以自行。要使修改后的行政诉讼法得 到不折不扣的贯彻实施， 不仅需要行政机关进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为 在法治的轨道上运行，从源头上减少“民告官”的发生；同时也需要人民法院在行政审判中 严格依法办事，排除外来干扰和阻力， 独立公正的行使审判权， 真正让老百姓维权的途径顺 畅无忧。 清代 红顶商人”胡雪岩说： 做生意顶要紧的是眼光，看得到一省，就能做一省的生意；看得到天下，就能做天下的生意；看得到外国，就能做外国的生意。”可见，一个人的心胸和眼光，决 定了他志向的短浅或高远；一个人的希望和梦想，决定了他的人生暗淡或辉煌。 人生能有几回搏，有生不搏待何时！所有的机遇和成功，都在充满阳光，充满希望的大道之上！我们走过了黑夜，就迎来了黎明；走过了荆棘，就迎来了花丛；走过了坎坷，就走出了泥 泞；走过了失败，就走向了成功！ 一个人只要心存希望，坚强坚韧，坚持不懈，勇往直前地去追寻，去探索，去拼搏，他总有一天会成功。正如郑板桥所具有的人格和精神：咬定青山不放松，立根原在破岩中。千磨万 击还坚