农村土地承包合同引发纠纷的常见问题及对策

1、农村土地承包合同引发纠纷的常见问题及对策 随着农村经济的持续发展， 城市化进程的不断加快， 尤其是在颁布实施了 中 华人民共和国农村土地承包法 等一系列法律法规和政策性文件之后， 广大农民 的权益保护意识显著增强，特别是北京地区推进农村土地经营权确权后， “土地 经营收益 70%分给广大村民， 30%归村集体支配。 ”土地承包合同将直接关系全 体村民的切身利益，纠纷的群体性、复杂性、多样性、容易引发社会不稳定等特 点尤为突出， 应当引起我们的关注， 并认真分析其特点和原因， 探寻规律和解决 对策，以化解矛盾，定分止争，进一步促进农村经济的稳定协调发展。 一、农村土地承包合同的概述 农村土地承包

2、合同， 是指农村集体经济组织 （或者村民委员会） 作为发包方， 与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水 面等自然资源所订立的承包经营合同。 因承包方是集体经济组织内部成员还是外 部成员的不同， 农业承包合同可分为内部承包合同与外部承包合同两种： 集体经 济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同； 集体经济组织外部成员作为承 包方的合同则称为外部承包合同。并具有以下四方面法律特征： （一）农村土地承包合同主体具有特定性 农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，包括村内各农村集体 经济组织或者村民小组、村经济组织或者村民委员会、乡（镇）农村集体经济组 织等

3、。非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。 根据中华人 民共和国农村土地承包法第 12 条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农 民集体所有， 由村集体经济组织或者村民委员会发包； 已经分别属于村内两个以 上农村集体经济的农民集体所有的， 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组 发包；国家所有依法给农民集体使用的农村土地， 由使用该土地的农村集体经济 组织、村民委员会或者村民小组发包。 农村土地承包合同的承包人一般是农村集体的成员，其中包括本村集体经济 组织的成员，也包括其他村集体的成员，或者是本村与他村集体的成员的联合。 在有些情况下，承包人也可以是非农村集体的成员。 从承包人的

4、组成看，包括个人家庭承包、合伙承包、集体承包等。家庭承包 的承包方应是本集体经济组织的成员。不宜家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩 等农村土地，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，并应当签订承包合同。 但是，以招标、拍卖、公开协商承包农村土地，本集体经济组织成员在同等条件 下有优先承包权。 （二）农村土地承包合同客体的特殊性 农村土地承包合同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土地 的使用权。农村土地承包法第 2 条规定的农民集体所有和国家所有依法由农 村集体使用的耕地、 林地、草地以及其他依法用于农业的土地是农村土地使用权 的载体。 （三）农村土地承包合同的期限具有长期性 土地是一

5、种可以永续利用的生产资料。经营者只有拥有长期稳定而有保障的 土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积极性，从而提高土地生产 力。由于农村土地承包合同的客体为农村土地， 而农村土地的生产、 开发周期都 很长，故合同的期限一般也较长。短的几年，长的十几年，甚至几十年， 农村 土地承包法第 20 条规定： “耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五 十年；林地的承包期为三十至七十年； 特殊林木的林地承包期， 经国务院林业行 政主管部门批准可延长。 ” （四）承包人依法取得的承包经营权受法律保护 承包人对承包的财产享有占有、 使用、收益和一定范围内的处分权。 中华人 民共和国民法通则第 8

6、0条第 2款规定： “公民、集体依法对集体所有的或者国 家所有由集体使用的土地的承包经营权， 受法律保护 ”。第 81 条第 3 款规定：“公 民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、 山岭、草原、荒地、 沙滩、水面的承包经营权，受法律保护。 ”农村土地承包法第 4 条规定： “国 家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。 ” 二、新形势下农村土地承包合同纠纷呈现出的特点 （一）农村土地承包纠纷显著增多 我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，土地作为主要 的生产资料，实行公有制，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集

7、体所有。 土地作为农民生活的主要来 源和基本保障， 是农民最基本的生产资料， 与农民利益密切相关， 农民对土地的 渴望是基于其生存和发展权利， 也是农村经济发展的原始动力。 由于农业生产存 在投资周期长、 收益较慢的特点， 因此在农业经济尚不发达的阶段， 农民在相当 长的时间内对固定的土地占有、使用、收益，将有助于提高农民的积极性，促进 农业经济的快速发展， 正是基于此， 在上世纪七十年代农民自发地将集体所有的 土地分包到户后， 国家迅速地以政策性文件认可了以家庭为单位的土地承包经营 制度，并在广大农村予以推广， 农村土地承包经营制度的确立使广大农民可以在 相当长的时间内占有、使用、收益固定的

8、土地，使农民的生活有了基本保障，农 村社会趋于稳定。 然而，随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加 快，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量急剧下降，而与此同时，在 中央鼓励农村经济发展的政策激励下， 一系列政策法规的颁布实施促使土地的收 益显著提高， 经济利益进一步激发了农民对土地的渴望， 而村集体经济组织的利 益往往与农民个体利益不能保持一致， 当利益冲突时， 村集体经济组织作为土地 的所有人和发包人，在发包、流转、收回土地时占主导地位，必然会以其利益为 出发点，或者说以多数成员的利益为出发点， 利用制度上的欠缺侵犯农民的利益， 从而引发大量的纠纷和矛盾。 北京

9、市 2004年共受理土地承包纠纷 895件，比 2003 年同期增加 597 件。如果这些纠纷得不到有效解决， 将加剧农村的社会矛盾， 造 成社会的不稳定，影响农村的经济发展。 （二）农村土地承包纠纷更加多元化、复杂化 长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市 场经济体制的建立和完善， 农村经济的快速发展， 呈现出多元化的特点， 具体到 土地承包中， 就体现在土地承包的主体多元化、 承包方式多样性和承包纠纷复杂 化上。土地承包的主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成 员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、 法人或者其他组织， 尤其是农村 民俗旅游、

10、 合作开发的迅速发展， 以及农村合伙经营的出现， 丰富了土地承包合 同的主体。土地承包方式的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为 承包、流转、 租赁等多种形式并存的土地使用方式， 农村土地承包经营制度经过 多年的探索和发展，并不断予以完善，尤其是 2003年 3 月 1日施行的土地承 包法，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权 利义务、救济方式和法律责任， 从而明确了土地承包方式的多样性。 主体的多元 化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性， 增加了矛盾处理难度。 （三）农村土地承包纠纷开始呈现群体性的特点 在以往法院受理的土地承包纠纷案件，多是

11、个体诉讼，而近年来法院受理的 土地承包纠纷案件， 开始呈现群体性， 一案涉及的人员少则几十户， 多则上百户， 而且每户家庭都有数个家庭成员， 这样计算下来， 有时一案就涉及上千人， 这类 案件的结果又与农民的切身利益息息相关， 社会影响极大， 稍有不慎， 就会直接 导致社会的不稳定。 （四）农村土地承包合同不规范，责、权、利不明确 在农村广大农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不 平衡，特别是很多村级干部法律意识不强， 法律观念淡薄， 致使土地承包的过程 不够规范，承包主体、程序、权利义务关系以及解决争议的机制不够明确，即使 是在土地承包法颁布实施后，仍普遍存在主体错误，有些

12、村以 “村工业贸易 集团”名义对内、对外发包土地，取代村民委员会、村经济合作社，主体不具备 发包条件；在内部承包中，有些村干部以规划建设、占地征用为名，实际上为在 今后开发建设中与承包户随时终止合同、 村集体少负安置费从中渔利， 不与承包 户签订书面合同，以侵占承包户利益， “口头合同 ”现象在农村大量存在。例如北 京市昌平区某镇某村村民门某承包经营该村 187 亩果园，合同甚至没有规定承包 费数额，仅规定：安排 10 名人员就业；所承包果园产生经济效益后， 60%归个 人， 40%上缴村集体。致使承包 4 年多来一直没有缴纳承包费，村民意见很大。 三、引发农村土地承包合同纠纷的常见问题 农村

13、土地承包合同具有很强的政策性和法律性，关系着村集体组织、广大村 民和承包户的切身利益，在新的形势下，这种利益关系通过土地确权日益复杂， 并引发出新的问题，以下五个问题较为突出。 （一）合同签订管理不规范，口头合同大量存在 一方面，合同签订不严密，存在纰漏。部分村干部和村民的法律意识薄弱， 在签订承包合同时不采用书面形式， 只是口头说说了事， 权责不清导致纠纷， 北 京市昌平区某镇某村纪某承包该村近 30 亩土地从事园林经营，该村没有与其签 订任何协议，纪某每年向村委会缴纳租金，新上任的村委会为今后的开发占地， 要求纪某两年内迁至另一地块， 并不给任何补偿。 纪某坚决不同意， 引发纠纷。； 有的

14、虽然签订了书面合同， 但条款不完善，权利义务不具体， 不能体现平等原则， 有的直接违背法律规定。比如有一份承包合同规定： “乙方（承包方）在承包期 内不管遇到多大的自然灾害，甲方概不负责 ”，与法律规定的不可抗力可免责的 规定相悖。还有一份合同规定： “乙方不履行合同，罚款 40%；擅自变更合同的 罚款 500010000 元”，把违约责任错当成 “罚款 ”，而且比例过高，违背公平原 则。有的采用不公平的格式合同， 有的圆珠笔书写， 保存时间根本达不到承包期 的要求。 另一方面，合同管理不到位，留下隐患。农村土地承包合同一旦签订，即具 有行政权威性和法律的严肃性， 但由于管理不规范， 土地承包

15、合同填写模糊混乱， 有的地名甚至面积， 由村干部甚至农户都可以自己填写和涂改， 有的还重签合同， 一份承包合同在一年内重签多次，造成了不必要的麻烦。 （二）有些土地承包合同价格不科学与现在的土地市场价值相差较大 此问题有的是由于当时的历史背景造成的，仅 5-6 年前昌平区农村的土地每 亩年租金才 300 元至 400 元，随着农村招商引资力度的加大， 农村工业化、 城镇 化进程的加快，土地不断升值， 现在每亩年租金可达 1500元至 3000元左右。但 也存在村集体组织在发包中个别村干部利用职权搞暗箱操作， 没有经过民主议定 程序，召开村民会议讨论通过， 承包价格畸低或者以极低的价格一次性买断

16、， 合 同条款显失公平，损害了村集体利益，有的合同每亩年租金仅 95 元，且已付清 30 年租金，随着土地价格不断提高，由于利益驱动，特别是在土地确权后，关 系广大村民自身的利益分配，引发了大量的上访，一定程度上影响了社会稳定， 例如北京市昌平区某镇某村村委会与村集体经济组织外人员仇某转让该村加油 站协议中，规定：加油站所属土地及一切地上物永久归仇某所有，转让金 90 万 元。该合同名称为 “某村加油站拍卖协议 ”，但没有经过任何的拍卖程序，实际上 是买卖合同； 且没有经过村民会议民主程序通过， 缺少民主议定程序； 转让期限 “永久”也不符合合同法有关承包期限的相关规定。 （三）承包人擅自改变土地用途，进行破坏性、掠夺性经营 此现象在农村承包经营中比较有代表性， 很多承包人在承包期内， 为谋取高 额经济利益，进行破坏性、掠夺性经营，有的未经发包人同意进行转包，有的村 干部为谋取较高的承包租赁收入， 在未经有关部门批准， 默许承包人在承包土地 上建厂房、道路、生产生活区建设。例如，北京市昌平区某镇某村郭某承包该村 130 亩土地，该承包人见地下有河沙，就私自取沙卖沙，由此而引发纠纷。 （四）村集体组织不履行合同义务，通过非正当途径损害承包人利益 在农村土地承包对外承包中，部分村干部不仅不履行合同义务，且利用职权 采取不正当手段有的以水电故障为名对承