对我国农村社会保障制度的思考

1、文档来源为 :从网络收集整理 .word 版本可编辑 . 欢迎下载支持对我国农村社会保障制度的思考06 工商管理：赵阳 中国农村社会保障体系是一个能够进行自我调节以维持 其均衡整体系统，它由社会保障责任承担者、社会保障对象、 社会保障项目、社会保障形式等四大要素构成，有养老保险、 医疗保障、 救济、 救灾等几项内容， 关系到广大农民的切身利 益，关系到农村经济发展和社会稳定， 是我国实现小康目标的 配套工程， 是建设和谐社会、 实现社会公平的重要内容， 是解 决“三农” 问题的一个现实问题， 是建设社会主义新农村重要 内容，本文介绍农村社会养老、 医疗、 保障制度的历史和现状 基础上， 分析农

2、村社会保障制度存在问题， 对完善和加强农村 社会保障制度提出几点建议：关键词：农村 社会保障制度党的“十七届三中全会” 会议的主要议程是研究推进农村 改革和发展问题， 以推进农村改革与发展为主题， 这对建设社 会主义新农村，继续做好“三农”工作，发展农村经济具有重 大意义。 农民期盼建立完善的医疗保险、 养老保险、 低保等社 会保障制度。 然而， 关系亿万农民福祉的农村社会保障状况却 不容乐观， 我国建立的社会保障制度， 主要面向城镇人口、 农 村社会保障建设严重滞后， 城乡社会保障覆盖率之比高达 22 ： 1 ，占全国总人口近 60% 的农民仅享用 20% 左右的医疗卫生 资源，九成左右农民

3、是无保障的自费医疗群体，相对于 9 亿 人农民， 只有 6000 万农民享有社会养老保险， 这些成为我国 社会保障制度建设薄弱环节， 严重阻碍农村经济发展和农村社 会进步，远不能适应全面建设小康社会和社会主义新农村的需 要，因此建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障制 度，在社会主义新农村建设中具有重要的意义。一、中国农村社会保障制度的回顾与现状 中国农村社会保障制度变迁经历三个发展阶段， 在不同社 会背景下，其政策选择价值取向不同。第一阶段 政策选择具有明显的互助倾向， 即依靠集体经 济走互助养老保障道路，其价值取向是“低效率的公平” 。1951 年颁布劳动保险条例标志着中华人民共和国社

4、 会保障制度的确立。农村社会保障模式基本上是一种低水平集体保障。 农村以 “五保”为内容，以社会救济为特征的社会保障制度逐渐形成， 针对少数没有劳动能力且无依无靠的老人、 残疾人和孤儿， 农 村集体实行“五保”制度，即保吃、保穿、保医、保住、保葬 （儿童保教） 。第二阶段 改革开放初期，从 1978 年至 2000 年，农村 社会保障 “以家庭保障为主， 土地为社会保障的主要载体和保 障基金的主要来源” ，依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄建立养 老保障，其价值取向“效率优先、公平不足” ，改革开放以来， 中国农村基本经营制度变革改变过去集体保障模式， 农村家庭 联产承包责任制的建立和完善， 使得集

5、体保障模式制度基础不 复存在。过去由集体承担的就业和收入等基本保障功能转为由 农户家庭来承担， 由单个家庭来提供养老保障。 但农村家庭土 地保障功能日趋弱化。第三阶段 （党的十六大以后） 政策选择是以淡化二元结 构，树立“城乡整合发展”理念，依靠土地和市场建立“土地 与家庭保障” 相结合的养老保障模式， 并在具备条件地方开始 建立社会养老保险个人帐户， 价值取向强调 “公平与效率结合， 实现更高效率的公平” ，1991 年制定县级农村社会养老保险基本方案 ，这种 养老保险制度在筹资方式上实行个人缴纳为主，集体补助为 辅，国家予以政策扶持的原则。二、我国农村社会保障的现状及存在主要问题 分析我国

6、农村社会保障发展阶段状况。 从我国市场经济发 展和经济体制改革要求， 我国农村社会保障制度存在以下几方 面的问题。（一）目前，我国农村保障的基本情况 社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物 质和精神生活水平而提供的社会服务和采取的措施。 社会保障 水平及保障模式受国家的组织和资源情况制约。 一个完整的社 会保障体系包括社会救助体系、 社会保险体系和社会福利体系 三个子体系和中国农村社会保障体系是一个能够进行自我调 节以维持其均衡整体系统。 由社会保障责任承担者、 社会保障 对象、 社会保障项目、 社会保障形式等四大要素构成。 包括农 村社会养老保险制度、 农村合作医疗制度、 最低生活

7、保障制度、 灾害救济制度、 五保户供养制度、 临时救济制度、 社会互助制 度及社会优抚制度等。 总体上看， 这些制度涵盖社会保险、 社 会福利、社会救济、 优抚安置四个层面。 社会保障是社会发展 和稳定的重要机制，是社会“安全阀”和“稳定器” 。它为社 会的协调发展和良性运行提供重要的保障机制； 为实现社会公 平发挥重要作用； 在经济发展中， 它的建立有利于促进生产要 素的合理流动，尤其是劳动力的合理流动。农村社会保障是以法律为依据， 以国家集体、 农民投入为 主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发 生困难的农户给予物质帮助的制度， 其目的是稳定和提高农民 物质文化生活水平。由

8、于我国农村经济长期处于极低的发展水平， 农民可自由 支配的收入也极期有限，所以他们用于社会保障方面的消费， 也只能是一种低水平的社会保障。农村社会养老保险制度从 1986 年在部分县市试点，自 1992 年在全国开始推行的农村 社会养老保险制度， 尽管民政部门和政府其他部门投入相当大 的精力，但距离农民最基本的养老需求的满足尚有相当距离。 该业务一直断断续续， 目前依然处于探索阶段； 传统的农村合 作医疗制度步履维艰， 而新型农村合作医疗制度尚在起步和全 面推广阶段； 工伤、 生育、 失业三大社会保险制度至今尚未在 农村建立。（二）我国农村社会保障事业成就改革开放特别是近些年来， 我国人民生活

9、显著改善， 城 乡居民收入较大增加， 家庭财产普遍增多， 居民消费结构优化， 衣食住行用水平不断提高， 享有的公共服务明显增强， 社会保 障制度不断向各种所有制经济组织和各类人群拓展， 社会保障 投入不断增加， 工作机制不断完善， 待遇水平稳步提高， 管理 服务体系逐步健全， 社会保障体系建设取得重要进展， 在保障 人民群众基本生活、 促进社会公平正义、 维护改革发展稳定大 局等方面发挥了十分重要的作用。 从覆盖面来看， 一是各项社 会保障覆盖范围不断扩大。 各项社会保障制度覆盖范围逐步从 国有企业向各类企业、 从正式职工向全体就业人员、 从城镇居 民向城乡居民扩展。 二是基金支撑能力逐步增强

10、。 伴随参保人 数的迅速增加， 各项社会保障基金收入也大幅度增加。 三是在 保证各项社会保障待遇按时足额发放的基础上， 国家不断提高 各项社会保障待遇水平， 使广大群众特别是低收入群众分享到 改革发展成果。分重点来看，在社会保险方面，养老、医疗、 失业、工伤、 生育等覆盖的范围不断扩大， 社保基金的支撑能 力逐步增强。 在社会救助方面， 初步建立了以城市低保、 农村 五保、 农村特困户救助、 受灾群众救助为基础， 临时救助为补 充，医疗、教育、住房、司法等专项救助相衔接，政策优惠和 社会互助相配套的城乡社会救助体系框架。 在社会福利和慈善 事业方面， 初步形成了以家庭为基础、 社区为依托、 供

11、养机构 为补充，老年人、残疾人和孤儿为重点的社会福利服务体系， 慈善事业进入政府全面推动的新阶段。 积极探索建立农村养老保险制度、 新型农村合作医疗制度， 实 行农村社会救助。 党的十六大以后， 中央逐步加大解决 “三农” 问题的力度。 从十六届三中全会提出以 “五个统筹” 为核心的 科学发展观到十七届三中全会研究推进农村改革和发展问题 为主要议程， 以推进农村改革与发展和连续下发关于农村问题 的一号文件。 2004 年底，全国有 1870 个县（市、区）不同 程度地开展了农村社会养老保险工作， 5428 万人参保， 205 万农民领取养老金。 截至 2004 年 6 月，新型农村合作医疗制

12、度已覆盖 9504 万农业人口， 共筹集资金 30.2 亿元。而到 2003 年底，全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人 数为 1257 万人。（三）我国农村社会保障存在的主要问题1、农村社会养老、医疗、救助保险体系亟待完善 社会保障狭义上通常被认为应该包括五大保险（养老、 医疗、工伤、生育及失业） ，外加三种保障（社会救助、社会福 利和社会优抚） 共八个保障体系。 按照这个体系对照农村的社 会保障制度，还存在以下问题：一是社会保险制度尚待完善。 二是社会救助制度体系不完善。 从救助需求看， 救助项目应该 有灾害救助、生活救助、就业救助、住房救助、养老救助、教 育救助、医疗救助、

13、法律援助等， 而目前农村主要局限于基本 生活救助， 即最低生活保障制度和灾害救助， 医疗救助制度基 本没有建立， 教育救助、 住房救助等不普遍； 灾害救助也仅仅 是着眼于解决灾害造成的灾民生活困难， 而对灾民的生产、 灾 后遗留问题缺乏救助渠道。 三是社会福利体系残缺不全。 在农 村，敬老院和残疾人福利院是农村社会福利体系的主要机构， 受资金供给渠道制约，这些福利机构正常运转受到一定影响。2 、农村社会保障的覆盖面偏窄， 社会保障资金筹集困难。 农村民政对象应保未保的现象普遍存在， 据统计， 全国农 村有 301.5 万“三无”孤老残幼人员，其中集体供养、分散 供养 229 万人，占 76%

14、，国家定期救济人数为 24.1 万人，占 8% ，由农民代保代养的约占 33 万人，应保未保“三无”孤 老残幼尚有 15 万人，约占总数 5% ，农村贫困户定期定量救 济的面更窄，农村养老保险从试点到 1998 年规模增大，但 1998 年后， 农村养老保险呈下降趋势。 2000 年底全国 31 个 省、市、自治区的 294 个地区， 2052 个县（市、区） 32610 个乡镇， 428889 个村， 101691 个乡镇企业开展农村养老保 险工作，全国参保人数为 6172.34 万人。农村养老保险基金 积累，总额为 195.5 亿元。当年领取养老金的人数为 97.81 万人。而 2004

15、年底全国 31 个省、市、自治区的上述数据平 均减少了 270 个地区，只有 1887 个县（市、区） 、26737 个 乡镇、 394397 个村， 102525 个乡镇企业开展农村养老保险 工作，全国参保人数为 5382.4 万人。农村参保人数只占农村 劳动力的百分之十几，还有大多数农民被排除在养老保险之 外。资金筹集困难主要表现： 一是国家财政支持乏力。 1990 年 全国保障支出 1103 亿元，其中农村社会保障支出 126 亿元。 农村人均 14 元。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的 补助费， 1979 年为 1 亿元， 1992 年下降到了 3500 万元，仅 占卫生事业费

16、的 0.36% ，农民人均 4 分钱。二是农民经济承受 力低，相当部分的农民目前尚不具备投保收入水平，据统计， 2004 年我国农民人均年纯收入 3087 元，在这种收入水平上建 立的社会保障制度，一个明显的不足就是投保面窄，投保档次 低。3、对农村社会保障的认识不足 目前，部分干部对我国农村建立养老保险制度的紧迫性和 重要性认识不足， 没有把这项工作列入党委和政府工作的重要 议事日程。 部分干部以为， 农民应该依靠家庭和土地养老， 有 条件的农民可以搞商业保险， 不必搞农村社会保障， 搞农村社 会保障条件不够成熟，为时过早。 1998 年以后，我国农村养 老保险一直处于倒退状态。 由于基层单

17、位退保， 使得已开展农 保工作的基层单位逐年减少，从 1999 年到 2004 年，全国实 行养老保险乡镇单位减少 7069 个。由于一些农民怕政策变化 而不再续保， 有些农民干扰退保， 使得参保人数逐年下降， 到 2004 年底，参保人数下降到 5382.4 万人，比 1999 年减少 1077.59 万人。 甚至有些农民认为农村养老保险金， 农村合作 医疗的补助费，农村社会救济金发放存在黑箱操作。4、农村社会保障制度缺乏立法保障 农村社会保障制度主要是以有关部门和地方政策的政策 措施为指导，缺乏法律依据，如 2000 年 6 月中共中央、国 务院关于促进小城镇健康发展的若干意见 中“要积极

18、探索适 合小城镇特点的社会保障制度” ，十六大报告中的要“建立健 全国民经济发展水平相适应的社会保障体系” “ 有条件的地方， 探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等， 1992 年颁布实施的县级农村社会基本养老保险基本方案 ， 许多地方显得有点过时， 实施中难以行得通。 这些地方了台的 法规缺乏法律所固有的强制性、 统一性，自成体系， 这些使我 国农村社会保障工作无法可依，无章可循。5、农村社会保障管理体制存在问题名义上， 民政部门是农村社会保障事业的管理主体， 主要 承担社会救济、 社会优抚及农村社会养老保险等事务。 医疗保 障是卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理。 农

19、业局 “扶贫办” 承担了部分农村社会保障管理工作。 部分地区在国 有、集体企业工作的农村合同工， 临时工的社会保障事务由劳 动部门管理。我国目前实行的是多个部门管理社会保障的体 制， 在定程度上存在责任不清， 职能交叉、 相互推诿或扯皮的 现象。（四）我国农村社会保障中存在问题的成因 1、我国农村人口比重较大 我国九亿农民，广大农村人口大多在农业领域。 1999 年 我国农村第一产业做作业人员占总就业人员的比重高 达63.7% ，而其它产业人员的比例又远低于其他地区。 农村人口 比例大， 农业做作业人员比重高， 建立农村社会保障体系任务 和负担重。2、农村收入有限农民收入有限， 特别是在中西部

20、地区， 非农产业不是很发 达。农民人均收入水平较低。 基本有些农民收入水平还处于维 持生计水平的状态。收入的低下使他们维持基本生计都很困 难，没有条件顾及社会保障问题， 所以严重制约农民加入社会 保障积极性。3、基层政府财政困难我国中西部地区，以 2000 年的统计数字为例，西部 11 个省区市财政收入共 868.58 亿元，财政支出则高达 1678.21 亿元，收支相抵，赤字为 809.63 亿元，财政赤字为当年的财 政收入 93% ，分省区，则各个省区市都有赤字。农村基层政 府财政困难，在分税制、税费改革后，尤其农业税取消以后， 县乡级财政收入大量减少，一些地区财政为“吃饭财政” ，只 能

21、维持基本的运转，在农村社会保障方面的投入财力有限。4 、农村政策的不稳定和农村社会保障制度缺乏立法保障 从建国以来农村集体经济走互助保障模式， 到改革开放农 村家庭联产承包责任制的建立和完善使的集体保障模式的制 度基础不复存在， 依靠土地和家庭建立基本保障。 再到十六大 以后淡化城乡二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠 土地和市场建立 “土地和家庭保障” 相结合的保障模式。 农村 社会保障制度的建立是一项复杂的社会系统工程， 必须保证现 有政策的稳定性， 因此， 加强农村社会保障的立法， 是建立农 村社会保障制度的一项重要工作。三、改善和加强我国农村社会保障的对策 改善和加强我国农村社会

22、保障制度， 是应对社会转型、 人 口老龄化和入世挑战的迫切要求， 由于建立农村社会保障制度 是一项复杂的社会系统工程，需要政府积极引导与高度重视， 需要全社会各方面齐心协力，立足农村实际情况，找准重点， 扎实推进。（一）加强服务网络平台建设，实行网络化管理 建设服务网络平台， 建立城乡统一的服务网络渠道。 设立 社会保障综合管理服务机构，统一负责所在地社会保障事务， 包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等相关事务。 例如，以社会救助方面，统一汇总救助信息、资源，所有困难 对象的救济、走访、慰问、结对、帮扶、社保、就业、就学等 基本情况，由该机构统一采集、登记，分门别类向有关部门、 单位反

23、馈； 各单位实施的所有帮扶、 救助活动， 统一通过这一 机构安排、 管理，落实到村， 以避免救助的重复、 遗漏等现象。 与此同时， 有必要把社会保障工作统一纳入村建设， 在村委会 建立社会保障工作室， 综合承担劳动就业、 社会保险、 社会救 助等事务性工作。 村要明确专门的社会保障工作人员。 夯实社 会保障的工作基础。（二）广泛开展农民宣传教育活动， 增强农民对社会保障认识 和参加农村社会保障的信心精心组织， 大力宣传。 通过新闻媒体的大力宣传， 深入乡 村进行宣传教育， 不断增强农民参保的自觉意识， 宣传社会保 险的保障作用， 转变广大农民的思想观念， 加强和完善以家庭 自我保障为主， 国家、集体和社区保障为辅的农村社会保障体 系建设。 完善农村社会保障管理的监督机制， 加强政府职能部 门的监督检查， 让农村社会保障的各项工作置于全社会的监督 之下，让其在“公开、公平、公正“的阳光操作。（三）发展农村集体经济，多渠道筹措农村社会保障资金 建立完善的农村社会保障体系， 需要巨额资金投入。 首先， 加大国家财政和省级财政资金投入力度， 其次， 大力发展农村 集体经济， 调整农村产业结构，