创业投资引导基金的设立与运作

1、创业投资引导基金的设立与运作作者：刘海峰一、创业投资引导基金的概念创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主 要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。 创业投资引导 基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应， 增加创业投资资本的供给，克服单 纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投 资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成 长期、成熟期和重建企业的不足。二、创业投资引导基金的设立与资金来源根据国家发改委、财政部、商务部关于创业投资引导基金规范设立与运作 的指导意见的规定：地市级以上人民政府有关部门可

2、以根据创业投资发展的需 要和财力状况设立引导基金。其设立程序为：由负责推进创业投资发展的有关部 门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案，报同级人民政府批准后设 立。引导基金应以独立事业法人的形式设立， 由有关部门任命或派出人员组成的 理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。引导基金的资金来源：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金 的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、 企业或社会机构无偿捐赠的资金等。三、创业投资引导基金的运作原则与方式创业投资引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作

3、， 扶持对象主要是按照 创业投资企业管理暂行办法 规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。 在扶持创业投资企业设立与发展的过程中， 要创新管理模式， 实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展； 引导基金不用于市场已经充分竞争的领域， 不与市场争利。在风险投资环境不断改善的同时，从1999 年起，一些地方政府针对国内政府型风险投资机构管理经验不足、 退出渠道部畅、 经营业绩欠佳等问题， 积极探索出新的风险资本引导方式。 如 1999 年上海市政府提供 6 亿元风险资本创建了上海创业投资公司

4、， 采取了出资者与管理者相分离的基金管理模式， 即上海创业投资公司不设立专业管理团队，而是通过招标方式从多家管理公司中优选22 家， 将政府风险资本分块委托专业管理公司管理； 2000 年， 江苏省政府改革省科技发展风险基金的管理模式， 由国有独资的高新技术创业投资公司以两种方式对外委托经营， 一是与其他战略投资人共同建立风险投资机构， 二是委托提供10% 配套资金的民营风险投资管理公司管理； 2001 年底，北京中关村管委会设立“中关村科技园区创业投资引导基金” ， 为符合资质要求的创业投资机构提供跟进投资资金， 2005 年进一步将方式扩大到“孵化 + 创投”、“跟进投资”和“联合投资”

5、三种类型， 采取政府资金委托民间机构管理的方式， 引导民间资本支持园区内初创期、 快速成长期和重点产业化项目。 上述模式均将政府风险投资项目的选择与管理委托给民间资本， 实现了政府出资者和基金管理者的分离， 解 决了政府直接从事风险投资活动的低效问题。2005年11月，国家发改委等10部位联合出台创业投资企业管理暂行办法，规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立于发展。”自此各级政府创业投资引导基金陆续建立，这些政府创业投资引导基金可以分为三类： 地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金、地方政府联合国家开发银行设立创业投资引导基金和 深

6、圳创新投资基金与地方政府联合出资设立创业投资引导基金（见下表）类型设立日期名称出资人管理机构资金总规模投资方式地方政府独资型2001年底中关村创业投资 引导资金中关村管委会中关村创业投资 发展中心5亿元种子资金、跟进投资、参股基金2006年10月浦东新区创业风险投资引导基金浦东新区政府上海浦东科技投资有限公司10亿元合作投资、参股基金2006年9月海淀区创业投资 引导基金海淀区政府中海投资管理公司5亿元参股子基金国家开发银行软贷款参与型2006年3月苏州工业园区创业投资引导基金国家开发银行、中新创投苏州创业投资集团有限公司10亿元参股子基金2007年2月天津滨海新区创 业风险投资 引导基金国家

7、开发银行、天津滨海新区管委会委托专业管理机构20亿元参股子基金、合作投资2007年6月山西省创业风险 投资引导基 金国家开发银行、山西省政府8亿元参股子基金深圳创新集团参 与的引导基 金2007年建立 地方引导基 金的地方政 府、深圳创 新投资集团深圳创新投资集团组建的管理公司表当前我国已设创业投资引导基金分类表（一）地方政府财政出资设立风险投资引导基金目前，由地方财政独立出资的风险投资引导基金主要有3家：中关村创业投资引导基金、海淀创业投资引导基金和浦东新区创业投资引导基金。2001年年底设立的中关村创业投资引导基金是我国第一个地方政府型 风险投资引导基金。它由中关村科技园区管委会独立出席，

8、资金总规模为5亿元, 以注册资本的方式交由公司实体 “北京中关村创业投资发展中心” 运作，投资方 式有种子资金、跟进投资、参股设立创业投资企业三种。其投资对象分别是中关 村科技园区内经认定的孵化器内种子期和初创期的高新技术企业、经认定的创业投资企业选定的中关村园区内企业和拟投资于中关村科技园区重点产业领域内 初创期和成长期的高新技术企业的新设子基金。由此可见，中关村创业投资引导 基金的资金投向具有极强的地域限制。 经过近六年的发展，中关村创业投资发展 中心已经确认了 11家孵化器、26家风险投资公司作为投资合作伙伴；截至2007 年9月底，种子基金投资了 4家企业，余额为558万元；共跟进投资

9、了 22家企业，投资总额为4270万元。2007年参股设立了 7家风险投资企业，中关村创业投资引导资金共出资2.45 亿元人民币， 引进外部资金7.05 亿元人民币， 组建 总规模为 9.5 亿元，政府引导资金放大倍数为 3 倍。浦东新区创业风险投资引导基金由浦东新区政府倡导设立的政策性专项资金，资金总规模为10 亿元，委托给上海浦东科技投资有限公司（以下简称浦东科技）负责管理和使用。引导基金分为生物医药、集成电器、软件、新能源与新材料、科技农业等5 大业务板块，采取联合投资和参股设立子基金两种方式，与上述产业领域内优选的创业风险投资基金及管理机构建立合作关系。 2007 年8月底，浦东创业投

10、资引导基金正式与德丰杰（dfj）、戈壁合伙人（ gobipartners ）、同华投资（ comway ）三家创投机构签约并出资，出资总额近 2 亿元。北京海淀区创业投资引导基金设立于 2006 年 9 月，是海淀区政府用于扶持区域创业投资发展的政府专项基金， 总规模为 5 亿元， 主要通过参股设立创业投资企业的方式， 引导、 扶持境内外创业投资企业增加对海淀区高新技术中小企业的投资。 目前， 海淀区创业投资引导基金采取委托管理方式进行管理， 区政府设引导基金管理委员会， 负责引导基金投资运作的监督审核， 不直接干预受托管理机构的日常管理工作。（二）地方政府通过联合国家开发银行设立风险投资引导

11、基金国家开发银行作为一家政策性银行，积极地参与了地方政策性引导基金的建立。在当前已建立的引导基金中，国家开发银行主要以软贷款的方式以 1 ：1 的比例提供资金。如 2006 年 3 月 22 日，国家开发银行与苏州创业投资集团公司共同组建的苏州工业园区创业投资引导基金，注册资金10 亿元，其中国家开发银行以贷款方式间接注入资金5 亿元，这 5 亿元属于总行授予苏州工业园区 200 亿元贷款额度的一部分。 2007 年 2 月， 国家开发银行与天津市滨海新区管委会共同出资设立的天津滨海新区创业风险投资引导基金，注册资本为 20 亿元，其中 10 亿元由国家开发银行以软贷款供应，公司经营期限为 1

12、5 年。 2007年 8 月 27 日， 国家开发银行与山西省政府共同设立了山西省创业风险投资引导基金，首期金额为 8 亿元，其中国家开发银行提供4 亿元贷款。（三）深圳创新投资集团联合地方政府设立风险投资引导基金深圳市创新投资集团成立于 1999 年 8 月，注册资本为 16 亿元，是深圳市国资委控股的一家集团式公司， 目前拥有 4 家中外合资基金管理公司和 10 家内资基金管理公司，管理20 个基金，基金总规模为 60 亿元，在上海、武汉、成都等 12 个地方设立了分支机构或管理公司。深圳创新投资集团业务包括直接投资和基金投资两类， 目前逐渐转为以基金投资为主。 现在， 深圳创新投已与苏州

13、市、武汉市、淄博市、重庆市、湘潭市、中山市政府共同组建了创业投资引导基金。 在具体运作中， 深圳创新投主要采取和地方政府联合出资设立基金公司， 然后再委托给深圳创新投资集团组建成立的管理公司管理的模式。如 2007 年初，由苏州市政府、 张家港市政府、 苏州国发集团、 深圳创新投资集团等共同发起组建“苏州国发创业投资基金”苏州国发创新资本有限公司，同时，成立苏州国发创新资本管理有限公司。四、创业投资引导基金的管理创业投资引导基金应当遵照国家有关预算和财务管理制度的规定， 建立完善的内部管理制度和外部监管与监督制度。 引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务， 也可委托符合资质条

14、件的管理机构负责引导基金的日 常管理与运作事务。引导基金受托管理机构应当符合下列资质条件：（ 1 ）具有独立法人资格； （ 2）其管理团队具有一定的从业经验，具有较高的政策水平和管理水平；（ 3 ）最近 3 年以上持续保持良好的财务状况；（ 4 ）没有受过行政主管机关或者司法机关重大处罚的不良纪录；（5 ）严格按委托协议管理引导基金资产。引导基金应当设立独立的评审委员会，对引导基金支持方案进行独立评审，以确保引导基金决策的民主性和科学性。 评审委员会成员由政府有关部门、 创业投资行业自律组织的代表以及社会专家组成，成员人数应当为单数。五、创业投资引导基金的风险控制应通过制订创业投资引导基金章程

15、，明确引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定， 以及申请引导基金扶持的相关条件。 申请引导基金扶持的创业投资企业， 应当建立健全业绩激励机制和风险约束机制， 其高级管理人员或其管理顾问机构的高级管理人员应当已经取得良好管理业绩。引导基金章程应当具体规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度以及风险控制制度。 以参股方式发起设立创业投资企业的， 可在符合相关法律法规规定的前提下， 事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权， 以最大限度控制引导基金的资产风险。 以提供融资担保方式和跟进投资方式支持创业投资企业的， 引导基金应加强对所支持创业投资企业的资金使用监管，防范财务

16、风险。引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融 衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。引导基金的闲置资金以及投资形成的各种资产及权益， 应当按照国家有关财 务规章制度进行管理。 引导基金投资形成股权的退出， 应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式及退出价格。六、贵阳高新区设立创业投资引导基金的选择贵阳高新区由于缺乏设立创业投资引导基金以及管理基金的经验， 因此，选择有经验的合作伙伴共同设立贵阳高新区创业投资引导基金是目前比较理想的模式。资金的来源上可以考虑与银行、有实力的企业集团合作共同设立。根据天津高新区设立创业投资引导基金的经验，天津市高新区管委会与深圳创新投资集团联合设立了一只政府引导基金天津海泰创新投资基金有限公司，首期规模1 亿元 ,目前该基金运行良好。因此，我们在选择合作伙伴上可以考虑借鉴天津的模式，从而避免自己在摸索中走更多的弯路。另外，我们已经与国家开发银行就高新区新