财政体制运行的绩效分析

1、财政体制运行的绩效分析财政体制运行可以看成一个独立的投入产出过程吗？它的效率也能用投入与产出的比较得出吗？如果答案是肯定的，那么，体制运行中的投入是什么，产出是什么，效率如何衡量，怎样计算。用这种方法来评价分税制财政体制可以得出什么结论，对改革完善财政体制有何指导意义。本文拟作一初步探讨。一、体制收益的度量我们把体制收益定义为“由于采取了某种体制而带来的成效”，即是说，如果不采取这一体制，这部分收益应不会出现。而且这部分收益存在于物质生产过程的产出之中。一般情况下，我们并不能准确地指出体制效益是多少，只能在观念上把握它。只有采取特殊的分解方法，设计一些经济收益指标才能进行度量。分析财政体制各项

2、功能的绩效时，大体可以采用以下几种方法：1.新旧体制成本看作不变，用增加的收益近似地表示财政体制的效益。2.比较体制变动的边际收益和边际成本，确定其边际效益。3.比较分析的方法。经济效益的增加也体现为经济结构的优化，可以用一系列结构指标反映经济结构的状态。用经济结构指标评价经济体制的优劣，需要给出某一最佳的结构比例，通过比较进行评判，偏离这一比例就视同是欠佳的或不合适的。以上几种方法在财政体制绩效分析时，可以根据情况，针对不同功能的特点，采用不同的方法。财政体制激励和约束功能的绩效分析多采用前两种方法，而财政体制的配置、分配、稳定功能，在评价其绩效时，就需要用比较分析的方法。二、财政体制绩效分

3、析指标体系设计财政体制具有激励、约束、配置、公平分配、稳定五个主要功能。在评价财政体制的绩效时，按照它的功能不同，分别进行分析。1.财政体制激励功能的绩效分析。财政体制的激励功能是指不同财政体制在调动各级政府发展经济积极性方面的作用大小。所谓激励，就是要使财政体制调节的各个财政主体具有促进经济发展的内在动力。体制激励功能的强弱，主要与所处经济体制中的经济活动主体的努力与报酬的接近程度有关，也就是财政主体的效益（成本）与社会效益（收益）的比率有关。各财政主体有自己独立的利益，并具有追求利益最大化的倾向，这是激励功能产生的客观条件。科学合理的财政体制能够正确处理政府、企业、个人，以及政府之间的利益

4、分配关系，达到财政增收，企业增效，个人收入增加，实现财政与经济的同步发展。因此，宏观经济效益和财政收入变化情况，是财政体制激励功能收益的两个重要指标。与之对应的各级财政可支配财力和征收费用可视为产生激励功能的成本。收益与成本之比可以评价其资率状况。（1 ）财政体制促进经济增长的激励功率。一定时期经济效益是财政体制激励功能，以及要素投入和政策性因素等共同作用的结果，在非财政体制因素难以分离的情况下可以暂时用gdp 的增量表示财政体制激励作用的收益。同期该地财政获得的可支配财务可视为其激励功能的成本。激励功能的效率 = 某地区的 gdp/ 同期该地财政的可支配财力激励功能的边际效率 =gdp 的增

5、加额 / 同期本级财力的增加额激励效益的弹性 =gdp 的增长率 / 同期本级财力的增长率（2 ）财政体制增加收入的激励效率。激励功能的效率 = 某项财政收入 / 征收费用激励功能的边际效率 = 财政收入的增加额 / 征收费用的增加额激励功能的效益弹性 = 收入增长率 / 征收费用增长率2.财政体制约束功能的度量。财政体制在缺乏约束功能的情况下，不同的财政主体为了追求自身利益，可能产生机会主义的倾向，即采用不正当的手段谋求非生产性的利益。财政体制的约束功能就是通过建立监督和惩罚机会主义行为的机制而提高经济效益。现以强化税收征管而产生的约束效益为例计算财政体制的约束功能的效益。财政体制约束功能收

6、益s=r=r1 （i2-i1 ）税收征收努力程度i=r 实 /r 能力财政体制约束功能的效率e=s/c财政体制约束功能的边际效率m=ms/mcs财政体制约束效益r财政体制约束功能增加的财政收入e财政体制约束功能的效率m 财政体制约束功能的边际效率c约束功能的成本r1 旧体制下的财政收入能力i1 旧体制下的征收努力程度i2 新体制下的征收努力程度r 实实际财政收入r 能力财政收能力3.财政体制配置功能的度量。财政体制作为规范财政分配关系的根本制度，对于财政的配置、分配、稳定等基本职能必定有所体现，并在制度制定、运行中成为其功能的一部分。配置指资源配置，狭义进理解是指生产要素的配置；广义地理解是社

7、会总产品的配置。财政是一种政府行为，它提供公共产品以满足市场所不能满足的社会公共需要，起到弥补市场配置的不足的作用，更多地体现为社会总产品的配置。财政体制通过界定政府的职能，划分政府的事权、财权来发挥其配置功能。（1 ）配置的状态指标。k1=rg/gdpk2=r/gdpk3=e/gdpk4=r/rgk5=t/rgk6=ec/ek7=e1/ek8=cg/ek0=pg/erg 政府收入r财政收入t税收e财政支出cg 政府消费性支出pg政府生产性支出ec中央财政支出e1地方财政支出（2 ）财政体制配置功能的效率。s=ni/eni 国民收入（3 ）财政体制配置功能的边际效率。m=ni/e4.财政体制公

8、平分配功能的度量。调节政府间财力不平衡状况，缩小公民享有公共服务的差距，是财政体制的另一重要功能。政府间财力不平衡包括纵向不平衡和横向不平衡状态。纵向财力不平衡是财政运行的常态，是体制所追求的一种效果，通过财力向中央政府的适度集中，形成强化中央政府宏观调控能力的财力分配格局。横向的不平衡是不同地区经济和社会发展水平所造成的。实现横向的财政平衡既要保护不同地区发展经济的积极性，又要保证各地有一个大致相同的公共服务水平。通过转移支付调节政府间财力不平衡状态，实现相对平衡的财政能力，是财政体制公平分配功能的重要体现。（1 ）纵向财政均衡状况。中央财政自给率 = 中央组织收入 / 中央财政支出地方财政

9、自给率 = 本级组织收入 / 本级支出各级政府对纵向转移支付资金的依赖程度= 转移支付收入 / 本级支出财政收支差异率 = （本级组织收入 - 本级支出） / 本级支出（2 ）横向财政均衡状况。按省分组的人均财政收入的基尼系数按省分组的人均财政支出的基尼系数人均财政收入的差异系数（可用不同地区人均收入与平均的人均水平的方差表示）人均财政支出的差异系数5 财政体制稳定功能的度量。财政具有促进经济稳定和增长的功能。而财政体制的稳定功能我们仅分析体制在稳定财政运行，减少财政风险方面的功能。因为财政是经济的综合部门，其风险一部分产生于自身运行状况，另一部分也主要是各种经济风险在财政上的反映，而经济稳定

10、状况与财政稳定功能的发挥关系密切。财政稳定性指标：（1 ）财政赤字率及警戒线。赤字额 / 财政支出，警戒线20%赤字额 /gdp ，警戒线 5%（2 ）债务依存度及警戒线。债务本息 / 财政收入，警戒线25%新发债务 / 财政收入，警戒线50%（3 ）财政投资增长率。（4 ）地方财政平衡状况。三、以分税制为基础的分级财政体制运行绩效的实证分析下面我们运用上述方法，以河南省为例，以分税制财政体制运行的绩效进行分析。（一）分税制财政体制的激励功能。1.激励功能产生的原因。分税制启动了中央与地方政府财政分税关系的新机制，调动了中央与地方两方面促进经济发展和增收节支的积极性。激励还表现为政府和企业行为

11、的转变。分税制要求中央和地方两套税务机构按照国家统一的税法税率分别征收与本级层次相适应的税种，不得越权减免。这就保证了不同地区、不同行业、不同企业、不同产品之间在公平税负的基础上进行平等竞争，促进了全国统一市场的形成；同时由于分税制按税种划分收入，从而淡化了地方与一些盲目发展的诸如小烟厂、酒厂等此类企业的利益关系，使相当部分地区开始停止对此类企业的扶持，产业结构趋同化现象得到一定程度的遏制。政府管理经济的手段也由直接干预经济向运用经济政策间接干预经济转变，促进了企业间的公平竞争，使经济增长方式由粗放型向集约型转变，经济工作更注重结构的优化调整和效益的提高。2.分税制财政体制运行的绩效评价。从河

12、南省来看， 90 年代以后，随着财政体制的不断改革完善，激励功能在增强，体制激励的效率、边际效率、激励的弹性系数呈上升趋势，且分税制后有显著增长。激励的效率，即国内生产总值与可支配财力的比值，分税制前在10.6 12.86 之间；分税制后，达 14.28 14.49 之间。体制激励的边际效率，即财力每增加1 元 gdp 的增长额，由分税制前的 12.15 元，上升到底 1994 年 19.32 元、1995 年的 20.85 元，虽然 1996 、1997 年有所下降，但仍高于分税制前的1993 年，分别为 15.65 元和 14.26 元。体制激励效率的弹性， 即财力每增长 1% ，gdp

13、增长的幅度，由分税制前的 1.07 ，上升到 1994年的 1.67 ，1995 年的 1.62 ，1996 、1997 年有所下降，与分税制实行前的1993 年大致持平或略高，分别为1.10 和 0.98. 由上分析可看出，分税制财政体制，在调动地方政府发展经济积极性方面，起到了很好的激励作用，分税制实行的前两年，激励功能显著增强，随着分税制的运行，中央从流转税增量中分得的比重逐年增加，而地方增量比重逐年缩小，地方财力与经济总量的相关程度减弱，减少了地方政府干预经济的盲目性，纠正了片面追求经济规模和发展速度的倾向，体制运行初期激励功能的强效应，逐步缓解，趋于稳定。3.影响体制激励功能发挥的因

14、素分析。企业所得税问题。现行分税制企业所得税收入是按行政隶属关系划分的，这首先容易导致政府对所属企业进行不必要的干预以及提供不合理的优惠等，不利于政府职能转换和现代企业制度的建立；其次容易导致税种的归属不明确，地方政府可以通过变更上交登记等手段来挤占中央财政收入，从而造成中央与地方新一轮的利益之争；另外，有中央参股企业收入先入中央金库，然后财政结算返还，地方财政收入往往不能及时返回，不利于地方政府资金使用。某些税种所有权与征管权相脱节。现行分税制由于税收管理权的高度集中以及税种在中央和地方之间划分不彻底，导致了某些税种的收入所有权和征收管理权的脱节，这种脱节很容易引起国税、地税两扯皮现象发生，

15、导致税收在一定程度上的流失，也不利于调动地方政府理财聚财的积极性，影响地方财政收入的稳定增长。从省以下分税制财政体制的运行情况看，省以下政府间共享税种过多，对调动地市和县的收入积极性造成了不利影响。按行政隶属关系和行业分税的现象，在省以下更为普遍，所涉及的税种有企业所得税、上交利润，营业税、城镇土地使用税、印花税和增值税等。地方财力增长后劲不足。首先，由于分税制体制对地方税改革不到位，使地方税不仅缺乏税源大、涉及面广的主体税种，而且除营业税、地方企业所得税外，其他税种均不同程度存在收入不稳定、征管难度大等问题，造成地方税收收入虽有增长但规模不够大，难以满足地方政府支出的需要。其次，这次分税制实

16、行一刀切制度，不论经济发达还是落后地区，一部分税收增量，尤其是增值税和消费税增量的70% 都有要上交中央，但由于中央财政转移支付的资金不足，资金返还不到位，造成地方财政尤其是中西部地区财力增长更加困难。第三，目前省以下分税制运行中过分强调增强上级财政的调控能力，出现了层层集中的趋势，加剧了县乡财政的困难。（二）分税制财政体制的约束功能。1.绩效评价。分税制财政体制，按照税种划分收入，分设中央和地方税务机构，增强了税务机关的责任感，增加了征收努力程度，税法的约束性大大增强。特别是企业所得税、营业税等划归地方，且增收潜力比较大的税种，新体制约束功能表现尤其明显。以河南省为例，1994 1997 年

17、，仅企业所得税一项，因增强征收努力程度增加的收入每年为0.2498亿元。从实际税负的变化上看，营业税税负有所上升，其占建筑业产值和第三产业产值（不含批发零售商业）的比重，由 1993 年的 2.1% ，上升到 1997 年的 2.28%. 增值税税负，由于税制改革等原因，实际税负在分税制改革后，呈下降趋势，其占工业增加值和批发零售商业增加值的比重，由1993 年的 9.08% ，下降到 1997 年的 6.68%.2.影响约束功能发挥的因素分析。体制运行中约束功能发挥不充分有以下几个原因：一是由于历史和现实的原因，人们的依法纳税观念不强，依法征税的约束力差，存在大量的逃税、欠税现象。二是征收经

18、费与税收挂勾的种种做法，增加了税收成本，影响了征收的效率。三是预算外收入一部分没有纳入预算统一管理，这部分收入缺乏制度约束。从支出方面看，财政预算约束力度不强，预算制度透明度不高，法定约束乏力，加强支出控制力不从心。还有政府间转移支付制度透明度不高，缺乏上下级政府间的纵向协商决策制衡机制，转移支出约束力不强。（三）分税制财政体制配置功能。1.绩效评价。当前我国财政收入占gdp 的比重偏低，即便是加上预算外收入以及各种非规范性的政府财政性收费而计算的政府收入占gdp 的比重仍然较低。河南省1990 1997 年，财政收入占 gdp 的比重仅在 7.4 12.6% 之间。说明政府配置的资源占整个社

19、会资源的比重较低，这并不意味着当前我国市场化程度高，而是由于整个经济的效益不佳，以及政府资源配置的集中程度较低， 造成政府收入占gdp 的比重偏低，政府宏观调控能力弱。从另一个角度说明财政体制运行状况也取决于经济发展水平和宏观经济效益。从效率的角度来看，政府应集中运用财政资源，提供公共产品或劳务，满足公共需要，否则政府的效率难以发挥，财政体制效率不佳。分税制改革没有将各部门的财力纳入财政体制的框架之内，并没有解决财力在各个部门之间分散的问题。分税制将主体税种作为共享税或中央税，未将各种预算外财政性收费纳入体制框架之中，使得非税收入大幅增长。非税形式筹集的收入在政府收入中的比重越来越高。同期，由

20、政府集中配置的财政收入占政府收入的比重呈逐年下降趋势，分税制以后更趋明显。而分散于各个部分的预算外收入，各种非规范的政府收费占政府收入的比重增长很快。大量采用非税的形式筹集收入，进行资源配置，从短期看筹资快、效率高，但长此以往，带来许多弊端：分散的财权缺乏必要的监督和约束，或监督的成本太高无法实行，为各种腐败现象的滋生蔓延提供了条件。支出结构说明了政府进行资源配置，提供公共产品和劳务的种类。从各项支出的构成来看，国家财政正向公共财政转变，公共财政的职能增强，生产性支出的增长趋缓。1991 1997 年河南省财政支出中，用于社会救济、城市公共设施建设、事业发展等公共需要的支出增长迅速，生产性支出

21、和价格补贴支出增幅降低。同时，行政机构膨胀臃肿，运转费用庞大，效率低下的痼疾仍未消除。2.制约配置功能效率发挥的因素分析。其一，偏重于从地方集中财力，忽视了从部门集中财力，并未从根本上解决“两个比重”偏低的问题。各部门采用不规范的收费手段，获取社会资源，分散提供公共服务，政府进行资源配置提供公共品的整体效益降低。其二，由于政府职能转换不到位，财政支出上存在着各种越位和缺位，影响了体制配置功能的效率。例如，政府仍直接插手竞争性行业的投资、经营活动，而在基础设施等公共品生产方面投入不足，社会资源的宏观配置效率不高。其三，政府在提供公共服务方面成本过高，行政管理经费支出居高不下，政府运行效率太差。（

22、四）分税制财政体制公平分配功能。1.绩效评价。从纵向财政力的分配来看，在分税制前，我国公共财政的纵向失衡是反向的，即中央组织的收入小于其行使职能需要的支出，中央财力出现较大缺口。分税制后，纵向财政失衡是正方向的。这种改革有利于中央权威的建立和维护，奠定了中央对地方转移支付的物质基础。分税制体制实行前，地方收入占大头，中央财政收入不能维持自己的支出，中央政府出现巨额赤字。1990 1993 年地方收入占全国收入比重在70% 左右，而中央收入不足 30%. 分税制后，中央财政收入占大头，地方支出有赖于中央补助。从横向财力的分配来看，分税制财政体制改善了我国当前地区间财政能力不平衡状况。据计算 19

23、95 年中央对地方实行转移支付前后，各省之间的基尼系数由0.2625 下降到 0.2247. 说明通过转移支付在横向财政均衡方面发挥了一定作用， 从总体上提高了财政均等化程度。但地区间差异仍然很大，即使是转移支付后，仍有2/3 省份在全国平均财力水平之下。2.制约体制公平公配功能发挥的因素分析。转移支付制度未能实现应有的功能。目前我国转移支付不仅在资金上难以保证，而且没有一个统一标准，不确定因素多，中央与地方之间财政分配关系的透明度不高，不利于中央与地方财政分配关系的稳定。（五）分税制财政体制稳定功能。分税制为基础的分级财政体制，初步建立了地方各级财政自求平衡的运行机制。从河南省来看，分析制实

24、行之初，全省116 个县曾经有 85 个赤字县，滚存赤字达9.1 亿元， 97 年赤字县减少到 23 个县，滚存赤字降为1.6 亿元。但是，当前的分税制财政体制，在稳定功能的发挥上还存在着严重的不足之处，还不具备运用财政政策灵活有效调控经济运行的体制基础。首先，税制上实行流转税和所得税并行的双主体税制，以及转移支付制度仅限于调整上下级政府间财力不平衡，限制了财政内在稳定器作用的发挥。其次，我国处于发展过程和体制转轨时期，支出责任扩大和财力薄弱的矛盾长期存在，财力不足造成财政宏观调控乏力。其三，大量存在的体制外非规范收入，使财政收入政策对企业的调节作用不明显。2.影响约束功能发挥的因素分析。体制

25、运行中约束功能发挥不充分有以下几个原因：一是由于历史和现实的原因，人们的依法纳税观念不强，依法征税的约束力差，存在大量的逃税、欠税现象。二是征收经费与税收挂勾的种种做法，增加了税收成本，影响了征收的效率。三是预算外收入一部分没有纳入预算统一管理，这部分收入缺乏制度约束。从支出方面看，财政预算约束力度不强，预算制度透明度不高，法定约束乏力，加强支出控制力不从心。还有政府间转移支付制度透明度不高，缺乏上下级政府间的纵向协商决策制衡机制，转移支出约束力不强。（三）分税制财政体制配置功能。1.绩效评价。当前我国财政收入占gdp 的比重偏低，即便是加上预算外收入以及各种非规范性的政府财政性收费而计算的政

26、府收入占gdp 的比重仍然较低。河南省1990 1997 年，财政收入占 gdp 的比重仅在 7.4 12.6% 之间。说明政府配置的资源占整个社会资源的比重较低，这并不意味着当前我国市场化程度高，而是由于整个经济的效益不佳，以及政府资源配置的集中程度较低， 造成政府收入占gdp 的比重偏低，政府宏观调控能力弱。从另一个角度说明财政体制运行状况也取决于经济发展水平和宏观经济效益。从效率的角度来看，政府应集中运用财政资源，提供公共产品或劳务，满足公共需要，否则政府的效率难以发挥，财政体制效率不佳。分税制改革没有将各部门的财力纳入财政体制的框架之内，并没有解决财力在各个部门之间分散的问题。分税制将

27、主体税种作为共享税或中央税，未将各种预算外财政性收费纳入体制框架之中，使得非税收入大幅增长。非税形式筹集的收入在政府收入中的比重越来越高。同期，由政府集中配置的财政收入占政府收入的比重呈逐年下降趋势，分税制以后更趋明显。而分散于各个部分的预算外收入，各种非规范的政府收费占政府收入的比重增长很快。大量采用非税的形式筹集收入，进行资源配置，从短期看筹资快、效率高，但长此以往，带来许多弊端：分散的财权缺乏必要的监督和约束，或监督的成本太高无法实行，为各种腐败现象的滋生蔓延提供了条件。支出结构说明了政府进行资源配置，提供公共产品和劳务的种类。从各项支出的构成来看，国家财政正向公共财政转变，公共财政的职

28、能增强，生产性支出的增长趋缓。1991 1997 年河南省财政支出中，用于社会救济、城市公共设施建设、事业发展等公共需要的支出增长迅速，生产性支出和价格补贴支出增幅降低。同时，行政机构膨胀臃肿，运转费用庞大，效率低下的痼疾仍未消除。2.制约配置功能效率发挥的因素分析。其一，偏重于从地方集中财力，忽视了从部门集中财力，并未从根本上解决“两个比重”偏低的问题。各部门采用不规范的收费手段，获取社会资源，分散提供公共服务，政府进行资源配置提供公共品的整体效益降低。其二，由于政府职能转换不到位，财政支出上存在着各种越位和缺位，影响了体制配置功能的效率。例如，政府仍直接插手竞争性行业的投资、经营活动，而在基础设施等公共品生产方面投入不足，社会资源的