关于当前减轻农民负担工作中出现的新情况、新问题的调查报告

1、关于当前减轻农民负担工作中出现的新情况、新问题的调查报告为了研究农村税费改革尤其是免征农业税改革后减轻农民负担工作面临的新情况、新问题，以及当前农民反映强烈的损害农民利益的突出问题，并为提出明年减轻农民负担工作的目标、任务和措施作准备，根据室里的统一部署，我们于6月下旬至8月中旬先后赴黑龙江、云南、甘肃、江苏四省进行了专题调研。调研范围涉及这4个省的10个市（州），13个县（市、区），20个乡镇。调研中，我们通过召开乡镇干部座谈会、随机进村入户、问卷调查、走访企业等方式，广泛了解当前农民在生产、生活等方面的实际情况及影响农业增产和农民增收的突出问题。在对4省进行直接调研的同时，我们还委托安徽、

2、湖南、广西三省（区）纠风办针对上述专题开展了调研。在7份调研报告的基础上，进行了深入的分析和汇总。现将调研的情况报告如下：一、7省（区）贯彻执行减负政策的基本情况及成效 通过调研，我们感到，7省（区）各级党委、政府认真贯彻落实党中央、国务院惠农富民的各项政策，全面推进农村税费改革试点工作，积极执行减轻农民负担“四项制度”，加大涉农收费专项治理力度，农民负担得到了明显减轻，减负工作取得了显著成效。 （一）免征农业税，农民负担大幅度减轻。农村税费改革尤其是免征农业税改革的成效在减轻农民负担方面得到了充分体现。据统计，黑龙江省在农村税费改革前的农民税费总负担47.2亿元，人均税费负担261元，通过税

3、费改革合计减轻农民税费负担45.5亿元，人均减负253元，减负幅度为97%。江苏省在税改前的农民人均负担为178.2元，今年免征农业税后人均负担降到20元。甘肃省从2005年起全面取消了农业税、牧业税和除烟叶外的农业特产税，实现了农民生产环节的零税赋，与税改前相比，减负额达13.2亿元，农民人均减负65元。在我们走访各地农户时，村民均充分肯定农村税费改革尤其是免征农业税改革给他们带来的减负好处。 （二）认真执行粮食补贴政策，效果突出。各项粮食补贴政策的实施取得了巨大效应：一是直接增加了农民收入。如黑龙江省去年通过实施粮食直接补贴政策，使农民人均纯收入增加81元，占上年农民人均纯收入增量的16.

4、2%。二是调动了农民种粮积极性。免征农业税、粮食直接补贴和良种补贴政策的组合出台，使农民种粮积极性空前高涨，促进了农业增产。从今年的情况看，各地执行这项政策很坚决，也采取了多种管用的措施，使补贴能及时足额到位，农民普遍感到满意。黑龙江省直补资金总额达19.29亿元，现已全部发放给农民，率先在全国完成了今年的粮食直补任务。云南省今年1.1亿元“两补”资金也已全部发放到户。安徽省积极推行”一卡制”，直接将粮食补贴资金打入农民本人存折，做到“指标统一下、资金一户管、补贴一卡发、服务一站办、核算一本账”，从而构建涉农资金发放的“绿色通道”。同时，各地还积极筹措资金，加大对农民的补贴力度。如云南省针对本

5、省特点，实行了一些有针对性的补贴政策。丽江市对部分农户给予大棚补贴，由政府支付三分之一的大棚成本，鼓励、扶持农民种植大棚蔬菜；大理州对10个县市冷寒山区的61个乡镇农民种植玉米实行地膜补贴，共补助20万亩，补贴金额400万元，有效促进了农民增收。（三）狠抓落实，全面执行减轻农民负担“四项制度”。“四项制度”在执行中继续得到完善，有的地区还不断充实、拓展“四项制度”的内容，使其在减负中发挥了更大的作用。一是全面推行涉农税收、价格和收费公示制。云南省所有乡镇和98.5%的行政村实行了涉农税收、价格和收费“公示制”；甘肃省认真落实涉农价格公示制度，乡镇公示率达到100%，行政村公示率达到95%以上；

6、二是积极落实农村义务教育收费“一费制”。各地在义务教育阶段学校全面推行“一费制”收费办法的同时，对边远地区贫困学生实行“两免一补”政策，即免书本费、免杂费和给予寄宿学生补贴，规范了收费行为，减轻了学生经济负担。据统计，云南省通过实行“一费制”和“两免一补”政策，2004年减轻学生经济负担3550.74万元；甘肃省通过实行“一费制”和“两免一补”政策，减免金额达2.16亿元，150余万农村贫困学生受益；三是认真实施公费订阅报刊费用“限额制”。黑龙江、江苏省落实限额制的方式基本上是由乡镇统一按限额给村里订报刊，有效控制报刊征订不突破限额。甘肃省大部分地区实行了农村订阅报刊“限额制”，规定乡镇不得超

7、过3000元，村级组织和农村中小学不得超过600元；四是严格执行涉及农民负担案（事）件“责任追究制”。湖南、安徽、广西、江苏、甘肃均出台了农民负担案（事）件责任追究制度实施细则，保证责任追究落到实处。安徽省在省、市、县三级设立了涉农案件查处办公室（多数设在纠风办）， 2004年查处涉农案件286起，处理违纪人员165人。云南省2004年查处涉及农民负担的案（事）件35起，12人受到党纪政纪处分。（四）积极开展专项治理，解决农民反映强烈的突出问题。除全国统一部署的项目外，7省（区）还结合本地实际，及时发现和纠正各种损害农民利益的问题，专项治理取得新的成效。云南省积极开展各种涉农收费专项治理，20

8、04年减轻农民负担12598.99万元，其中，治理农村灌溉用水用电乱收费416.84万元，向农民工退还各种乱收费152.7万元；通过查处和纠正恶意拖欠农民工工资的违法行为，清理偿还拖欠农民工工资11.57亿元。甘肃省通过清理整顿农村电费乱加价和电网改造中乱收费等问题，减轻农民负担约1.4亿元；整顿取消对农民外出务工的各种歧视性收费，仅保留按规定收取的有关证书的工本费，减轻农民负担约5780万元；对全省2110家农资生产、经营企业的化肥、种子、农膜、农药等农资价格进行全面整顿检查，查处违法金额150余万元。云南、甘肃等省还确立了农民负担监测县和监测户，对农民负担实行动态管理，便于各种涉农案件和问

9、题的及时发现、查纠。 二、当前减负工作中出现的新变化与存在的主要问题对于当前的农民负担，基层的同志有一段概括性的总结：当前农民最高兴、最“闹心”、最亟待解决的，各有三件事。最高兴的三件事是：农村税费改革、农村电网改造和农村合作医疗；最“闹心”的三件事是：农业生产资料价格上涨、子女上学难和群众看病难；最亟待解决的三件事是：乡村两级债务的化解、农业税费尾欠问题的解决和报刊摊派的彻底治理。这种说法，比较符合当前农村和农民的实际。我们认为，农村税费改革后，一方面仍然存在向农民乱收费等容易引发农民负担反弹的老问题，另一方面也出现了一些值得引起重视的新变化、新趋势：一是农民负担问题逐渐从农村社会的突出问题

10、转化为次要问题。实施免征农业税改革后，因乡村干部在征粮派款中作风粗暴引发干群矛盾甚至恶性案件的因素基本消失。从各地信访和我们调研的情况看，涉及农民负担的信访件呈较大幅度下降趋势，当前农民反映强烈的突出问题是土地纠纷问题。二是农民负担的表现形式发生了较大变化。农村税费改革以前，农民负担的主要表现形式是农业税、“三提五统”和各种乱收费及集资、摊派；农村税费改革以后，农民承担的农业税费不断减少以至完全取消，农民负担只剩下“一事一议”筹资筹劳、水利工程水费等生产性费用。同时，上学难、看病难和诉讼难的“三难”问题日益凸显，成为农民新的更重的负担。云南、甘肃等省的同志反映，“三难”已使不少脱贫农民重新返贫

11、。具体而言，当前减轻农民负担工作中出现的新情况、新问题主要包括： （一）对减负工作的认识和重视程度有所弱化。免征农业税改革后，一些基层干部产生了麻痹思想，认为农业税都取消了，不再存在农民负担问题，可以松口气了，看不到农民负担面临的反弹压力，看不到减负工作面临的艰巨性、复杂性和长期性。也有一些基层干部错误地认为，农民负担较以前已大大减轻，即使增加一点，农民也可以承受。一提到为民办实事，就在农民身上打主意，想方设法要农民出钱出工。相应地，7省（区）的各级干部从上到下对农民负担的高压态势也有松弛的迹象，重视程度似有所减弱，工作力度亦有所减小。据甘肃省的同志介绍，以往每年省委、省政府领导要多次听取减负

12、工作汇报，直接部署工作，督促检查，但今年时间已经过半，省领导一次汇报都没有听过。（二）农民的隐性负担上升。这是当前减负工作中的一大难点。当前，加重农民负担行为已由过去的乡村基层政权行为转变为带有部门特征的行为，隐蔽性更强，预防和查处更难。突出表现就是基层部门乱收费。一是建房乱收费。虽然国家规定对农民建房只有土地证书工本费和房屋所有权登记证书工本费两项收费，但实际上各种收费可谓五花八门。如规划费、占用土地费、城市建设配套费、加层费等等。安徽省黟县国土资源局规定农民建房交每平方米0.6元的测绘费，濉溪县临焕镇政府以通告形式硬性规定农民建房按占用土地每平方米12元的标准收费。二是中小学乱收费。主要是

13、“一费制”外的一些所谓自愿项目。如教辅材料，名为自愿，但在老师“推荐”下几乎人人都买。江苏省淮安市洪泽县东双沟镇农民反映，该镇小学存在违规收取保险费、电影票费（每生10元）、杂志费等问题。三是乡镇水管部门乱收费。安徽省肥西县在收取水费时，普遍按每亩24.8元分摊，农户不用水也得交钱，水管部门从不和乡镇结算；江苏省按照水田每亩12元、经济作物每亩8元、旱地每亩3元的标准向种地农民收取水利工程水费，淮安市洪泽县水利局将所收水费上解省、市水利部门40%，自留60%，全部用于支付管理人员的有关工资费用，各级均未投入资金用于水利工程维护，向农民收水费实际上就是为了养人。（三）“一事一议”筹资筹劳制度执行

14、不规范。农村税费改革后，取消了原来的农村积累工和义务工，农村公益事业实行“一事一议”筹资筹劳制度。但在执行过程中也出现了乱议、乱筹、乱用的现象，成为加重农民负担的隐患，如吉林省吉林市船营区太平乡三官地村违反“一事一议”筹资程序向每位农民集资260元修建村路，今年在收缴集资款时发生纠纷引发了农民王彦死亡案件。同时，这一制度在实践中操作性不强，普遍存在事难议、议难决、决难行的问题，7省（区）各级干部都反映难以执行。如黑龙江省规定“一事一议”项目筹资必须控制在年人均12元限额内。黑河市反映，该市大多数村屯规模较小，有的只有几百人，筹得的几千元钱解决不了什么事，对农业基础设施建设来说只是杯水车薪。江苏

15、省淮安市的干部反映，农村很多农户长期在外打工，在家的多为“386170部队”（即妇女、儿童、老人），平时召集会议和筹集资金都很困难，有的乡村为此干脆不搞“一事一议”筹资筹劳。（四）乡村债务问题日益突出。在调研中，不少地区的干部都反映由于债务沉重，乡村运转已十分困难。乡村债务已成为基层组织建设和经济发展的巨大障碍，容易成为日后农民负担反弹的重大隐患，有的甚至成为群体性事件的导火索，影响农村社会稳定。黑龙江省齐齐哈尔市目前乡级净债务为6.4亿元，村级净债务为12.2亿元，村级平均债务220万元，有债务的村达95%。黑河市乡级债务3.3亿元，乡均515万元，村级债务4.4亿元，村均76.8万元。甘肃

16、省绝大部分乡村也都存在严重的负债问题。以该省张掖市为例，乡镇一级负债4408.8万元，平均每乡镇73.48万元。村级负债1312.5万元，平均每村1.42万元。云南省绝大部分乡村也都存在严重的负债问题。以大理州永平县为例，该县乡村债务总额为8020.91万元，即平均每个乡镇负债891.21万元，每个村委会负债109.86万元，每个村民小组负债6.55万元，农民人均负债513.17元。由于中央不许清收尾欠，而税改后乡村缺乏创收渠道，致使很多债权都难以收回，实际债务更多、更重。乡村两级债务的成因复杂，多是当年普六、普九以及各种达标升级活动造成的，同时，上级部门下达的许多项目立项和建设都要求当地提供

17、足额配套资金，致使乡村纷纷举债跑项目。（五）农用物资价格大幅度上涨。持续上涨、高位运行、淡旺季价差不明显，是这轮化肥价格上涨的基本特征，农民普遍反映由于农资上涨过快，几乎把国家政策给予农民的好处都抵消了。据2005年7月27日监测的数据显示，甘肃省尿素平均市价达1900元/吨，比去年同期上涨26.67%；国产磷酸二铵平均市价达2720元/吨，比去年同期上涨20.25%；进口磷酸二铵平均市价达3050元/吨，比去年同期上涨15.53%。2004年，甘肃省因农资价格上涨使农民增加支出人均在46元左右，其中，用于化肥的支出人均增加16.25元，几乎抵消了农业税减免、种粮补贴等惠农政策的效果。以黑龙江

18、省黑河市爱辉区二站乡农民种植1垧（15亩）大豆计算，1垧土地减免负担255元粮食直接补助142元（种子价格与改革前基本持平化肥上涨102元柴油上涨95元农药上涨12元作业费160元）农民实际多获得的实惠28元。另外，假冒伪劣农资产品的问题也比较突出。甘肃省张掖市今年上半年就查处假劣种子11375公斤、劣质地膜20吨、假尿素80吨。农资价格上涨的主要原因：一是能源、原材料价格飙升，使化肥生产企业的成本居高不下；二是国际市场化肥价格持续走高，刺激国内企业增加出口量，加剧供需矛盾，拉动国内价格上扬；三是国内运力严重不足，而运费已上涨50%左右，造成有肥运不出，生产原料运不进；四是各种惠农政策的出台，

19、提高了农民进行农业生产的积极性，致使化肥需求量快速增长。调研中，农村税费改革特别是对各项转移支付资金的监督检查不到位、农业税尾欠的征收政策不明确、配套改革的滞后等，也都是基层干部和农民反映强烈的突出问题。三、我们的建议及对策在新形势下如何巩固和扩大减轻农民负担的成果，是党中央、国务院非常关注的一个问题，也是我们工作中面临的一个新课题。针对以上存在的新情况、新问题，我们提出以下建议及对策： （一）加强思想教育，保持高压态势不松懈。在全面免征农业税赋的新形势下，要积极做好基层农村干部的思想工作，继续强调减轻农民负担工作的重要性，坚决纠正税费改革后农民已经没有负担、不好管理等错误认识，加大对减负政策

20、的宣传力度，决不能减弱对减负工作的领导和队伍建设；同时，要坚决破除基层干部认为免征农业税后农民负担监管可有可无的错误观念。要教育广大干部必须保持清醒头脑，对存在的突出矛盾和问题不可低估，对农民负担反弹的可能性不可低估。要确保对减轻农民负担工作的高压态势，思想不能松懈，工作力度不能减弱。（二）继续开展专项治理，解决农民隐性负担重的问题。要在整体推进农村综合改革的同时，继续开展涉农负担专项治理，重点整治农村教育、订阅报刊、用水用电、修建道路、计划生育、农民建房、农民务工经商等方面的乱收费。特别是对农民建房的乱收费，2001年全国开展过一次集中治理，此后年年作为任务提出来，但效果并不明显，已成为一个

21、老大难问题。我们拟以查处浙江省温州市向建房农民乱收费的典型案件为契机，提出明年治理工作的意见。（三）进一步完善和贯彻执行“四项制度”。四项制度是防止农民负担反弹的基础性工作和制度性约束，必须长期坚持。要继续抓好涉农税收价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村义务教育收费“一费制”和涉及农民负担案（事）件“责任追究制”四项制度的落实，加强对涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督，防止以经营服务性收费为名变相加重农民负担。另外，目前政策允许的涉农收费多为经营性、审批性收费，可进一步调整政策，予以取消或降低标准。对目前存在的一些由学校代收或推荐的非强制性收费项目，如保险费、防

22、疫费等，要加强监管，防止成为学生新的经常性负担。（四）加强对农村税费改革政策落实的监督检查。今年，国务院纠风办和国务院税改办联合下发了开展对农村税费改革政策贯彻落实情况进行监督检查的办法。但从调研的情况看，税费改革的政策在有的地区落实得并不好，特别是对各项转移支付资金的安排，很多县乡领导干部说不清楚，基层干部更是一笔糊涂账。据统计，今年从中央到地方，各种转移支付和补贴的资金种类更多、金额更大，有十几个种类，一千多亿元。因此，有必要开展对农村税费改革政策落实情况特别是对专项资金使用情况的监督检查，及时发现和解决改革中的突出矛盾和问题，不折不扣地将免征农业税的好处落实到农户，不折不扣地将转移财政支付资金落实到基层， （五）加大投入，完善“一事一议”筹资筹劳制度。免征农业税后，面向全体农民的负担主要限于“一事一议”一项，如解决不好，也有可能成为新的乱收费的温床。为此，建议国家加大转移支付力度，增加对农村基础设施建设的投入。同时，