比较与借鉴_国外社会保障管理体制研究

1、第 23卷第 8期商丘师范学院学报V ol 23 No 82007 年 8 月JOURNAL OF SHANGQ IU TEACH ERS COLLEGEAugust2007比较与借鉴: 国外社会保障管理体制研究成志刚 王晓芳(湘潭大学管理学院, 湖南湘潭 411105)摘 要: 国外社会保障管理体制归结起来主要有三种类型: 政府直接管理体制、半官方自治管理体制和商业保险管理体制。政府直接管理体制是由政府直接统管各项社会保障事务, 以英国为代表 ; 半官方自治管理体制是政府和非营利组织共同管理社会保障事务, 以法国为代表; 商业保险管理体制是具有独立性的基金会管理社会保障事务, 以新加坡为代表

2、。比较研究国外社会保障管理体制, 对于完善我国社会保障管理体制有四点启示: 一是建立统一的社会保障管理机构, 二是加快社会保障法制建设, 三是健全社会保障监督机制, 四是完善社会保障基金管理。关键词: 社会保障管理体制; 政府直接管理; 半官方自治管理; 商业保险管理中图分类号: D57文献标识码: A文章编号: 1672- 3600( 2007) 08- 0057- 05社会保障作为政府公共管理的重要职能, 在现 ( 1)政府在中央设立一个专门的部或者委员会, 在代社会已越来越变得举足轻重、广为注目。社会保 地方设立分支机构, 纵向统一集中管理全国的社会障管理体制是社会保障有效实施的关键。我

3、国的社 保障工作。 ( 2) 政府授权几个部门对社会保障进行会保障管理体制经历了半个多世纪的制度变迁和发 多头管理, 不同的部门管理不同的社会保障项展 , 但是同整个国民经济的发展水平、速度与人民群 目 2 ( P62- 63 ) 。本文论述取其第一类型, 英国是其典众对社会保障的要求还存在着一定的差距。比较研 型的代表。究国外的社会保障管理体制, 对健全我国的社会保2 半官方自治管理体制障管理体制有着相当重要的借鉴意义。政府和非营利组织共同管理社会保障事务。政一、社会保障管理体制的主要类型府主要负责颁布法规、制定政策和进行监督。政府世界各国根据自身的政治经济体制、社会文化、成立一个统一的协调

4、机构, 负责协调全国社会保障历史背景和民族传统, 建立了不同的社会保障管理事务, 并指定一个或若干个中央政府部门实施全面体制, 这种不同主要体现在各国社会保障管理的机统一监督 3 ( P329 - 333) 。非营利组织则负责具体的业构设置、权责划分和相互关系上, 归纳起来主要有三务管理。非营利组织表现为半官方、半独立的社会种类型: 政府直接管理体制、半官方自治管理体制以保障基金会, 基金会一般由雇主、雇员两方或者雇及商业保险管理体制 1 ( P7) 。主、雇员和政府三方代表组成, 在政府部门的监督1 政府直接管理体制下, 在法律范围内实行自治、自主管理。法国是其典政府统管社会保障事务。宏观层

5、面, 政府不仅型代表。负责社会保障法规的颁布、政策的制定, 还要对社会3 商业保险管理体制保障运行过程实施监督; 微观层面, 社会保障的具体具有独立性的基金会管理社会保障事务的日常业务由政府进行管理。为此, 政府设立专门的机构工作, 政府进行一般监督。政府的一般监督主要体统一管理全国社会保障事务。具体又分为两类:现在国家立法和政府制定基本政策。具有独立性的收稿日期: 2007- 04- 16作者简介: 成志刚 ( 1964- ), 男, 湖南湘乡人, 教授, 主要从事政治学与社会保障研究。王晓芳 ( 1980- ), 女, 湖南龙山人, 湘潭大学管理学院硕士生, 主要从事社会保障研究。58商丘

6、师范学院学报2007年基金会获得政府的授权, 在政府的一般监督下, 负责操作和组织社会保障事务的日常运行, 实质性的工作都由其承担, 包括社会保障具体政策的制定。新加坡是其典型代表。二、政府直接管理体制: 以英国为代表1 英国的社会保障管理体制英国于 1948 年向全世界宣布建成福利国家 , 经过不断的变革发展, 基本上形成了一整套覆盖全民的 从摇篮到坟墓 的社会保障制度。相应地, 英国建立了由政府直接管理的社会保障体制, 政府设立专门的机构对社会保障事务实施自上而下的统一管理。如图 1所示。图 1: 英国的社会保障管理体制 4 ( P135)社会保障部是英国社会保障最高的行政管理机关。该部的

7、负责人是国务大臣, 由首相任命, 直接对首相和议会负责, 另有一个以常务次官为主席的管理委员会, 具体负责本部的事务 3 ( P329- 333) 。社会保障部统一管理全国的社会保障事务, 不直接管理各项基金和面对受益人。其主要任务: 负责有关社会保障制度方面的法律事宜, 处理各种政策性问题, 监督下级机关办理业务的情况。政策规划局、财务管理局、法律事务局是社会保障部内设的 3个行政管理机构, 它们具有承上启下的作用。待遇发放机构、基金收缴管理机构、信息技术服务机构、安置机构、儿童扶助机构、战争优抚机构是社会保障部外设的 6个相对独立的执行机构。执行机构在地区设立许多分支机构和办事处, 具体执

8、行社会保障业务。另外, 还建立完全独立于社会保障部之外的监督机构: 社会保障的司法服务机构、仲裁服务机构、基金检察机构、抚恤金反贪监察机构 5 ( P400- 401) 。监督机构依法独立行使监督权力。上述机构共同构成了英国的社会保障系统。2 对英国社会保障管理体制的评价英国实行的是覆盖全体国民、内容十分广泛的社会福利制度, 侧重于实现社会公正, 消减社会动乱因素。政府直接管理体制最显著的特点在于, 反映政府意图, 体现社会公正, 保障受保人的利益和维护社会的稳定。其优越性有以下几个方面: 一是有利于统一规划、统一实施、统一监督社会保障事务, 避免了政出多门、多头管理产生的诸多利益冲突, 使社

9、会保障功能更有效地发挥; 二是有利于社会保障各项目之间、社会保障运行机制各环节之间的协调, 并在一定范围内调剂使用社会福利资金, 形成规模效益, 真正发挥社会保障的互济功能 6 ; 三是对社会保障业务和基金的集中管理, 有利于增强透明度, 便于社会监督。其局限性体现在: 一是这种方式以政府行政管理为主, 受行政干预较多, 如行政管理与基金营运未完全分离; 二是社会保障管理机构臃肿, 存在官僚化的趋势, 致使其管理效率和服务质量难尽如人意。三、半官方自治管理体制: 以法国为代表1 法国的社会保障管理体制法国的社会保障制度从行业保险发展起来, 经过不断的发展和完善, 形成了以行业为基础、多种制度并

10、存、以 社会保障总制度 为主、其他制度为辅的复杂结构。与复杂的社会保障制度设计相适应,法国社会保障管理体制也比较复杂。如图 2所示。图 2: 法国的社会保障管理体制 7 (P205)法国政府对社会保障事务进行宏观控制。其主要职责是: 制定和颁布法律法规; 处理重大政策性事务, 如制定社会保障基金财务制度、决定各基金行政第 8期成志刚, 等: 比较与借鉴: 国外社会保障管理体制研究59费用总额、决定缴费率和调整待遇标准; 实施监督,如对财务的监督、任命和罢免中央一级基金会经理。法国社会保障事务的微观管理工作由非政府组织承担。中央一级社会保障管理机构包括: 全国养老保险基金会, 负责管理全国养老保

11、险有关事务; 全国疾病保险基金会, 负责全国疾病、工伤和生育保险的有关事务; 全国家属津贴基金会, 主要协调各地区基金会的工作, 并进行财政平衡; 全国保险征收联盟 , 负责社会保险费的征收工作。地方一级设有: 地区和跨地区的 16个医疗保险基金会和 1个老年保险基金会, 省级和跨省的 133个基层医疗保险基金会, 125个基层家庭津贴基金会和 105个基层社会保障税和家庭津贴征收机构 8 ( P93 ) 。各个基金会, 均由理事会负责管理, 理事会成员 2 /3为雇员代表, 1 /3为雇主代表。理事会所作的决策必须经过联邦政府批准 (经批准程序 ), 理事会的主任由联邦政府任命, 总会计师由

12、联邦劳动和社会事务部、财政部共同任命。2 对法国社会保障管理体制的评价法国的社会保障制度比较复杂, 社会成员根据行业不同, 分属不同的社会保障制度。半官方自治管理方式的社会保障管理体制较好地处理了社会保障中公平与效率的关系。其优点有以下几个方面:一是各个管理机构具有较大的自主性, 能根据自己所管理社会保障项目特点制定详细、周全的管理政策、法规, 较灵活地适应社会保障发展的需要; 二是管理的独立性强, 能根据具体实际, 及时调整保障项目和内容, 较好地适应社会生活的需要; 三是强调社会自治原则, 实现了劳资共同参与; 四是建立高效统一的社会保障基金征缴制度, 实现了经办机构与相关机构如银行、邮局

13、的有效协作 6 。其缺点体现在: 一是管理机构多, 管理成本高; 二是因机构庞杂和相互独立导致工作的重复, 给受保人和保障机构管理增添了许多难题。四、商业保险管理体制: 以新加坡为代表 1 新加坡的社会保障管理体制1955年, 新加坡建立了中央公积金制度, 从最早的老年强制性储蓄计划, 逐步演变为全面性的社会福利保障储蓄计划, 基本上解决了 老有所养, 病有所依, 居者有其屋 , 其实质是一种强制储蓄型社会保障制度。新加坡社会保障的管理和实施由中央公积金局负责。以国家立法为前提, 并在劳工部制定基本方针政策的基础上, 中央公积金局负责日常管理工作,包括具体政策的制定, 以及对一切事务性的工作进

14、行具体操作。中央公积金局是一个独立的半官方机构, 采用现代公司结构 ! ! ! 董事会领导下的总经理负责制。董事会主席和总经理由劳工部任命, 任期3年, 董事 10人, 有政府代表 4 人、雇主代表 2 人、专家 4人。董事会有决策权, 下设财金委员会和规划决策会 7 ( P207) 。会员服务部、人事部、电脑部、雇主服务部、行政部、内部审计部是中央公积金局内设的 6个部门, 具体负责相关事宜。如图 3所示。图 3: 新加坡的社会保障管理体制中央公积金局以全体国民为其会员, 为每个会员设立个人账户。法律规定雇主和雇员都必须按雇员月薪的一定比例交纳公积金, 加上每月的利息, 一并纳入会员账户。个

15、人账户分为三个部分: 普通账户、保健账户和特别账户。普通账户, 用于购买住房、教育公积金等; 保健账户, 用于支付本人及直系亲属医疗的费用; 特别账户, 主要用于养老, 退休后才能按月支取。公积金的缴费率随着经济和职工工资水平的变化而不断调整, 一般每年调整一次。公积金受法律保护, 不得扣押抵债。会员如果永久离开新加坡, 或终身残废, 或达到 55岁退休年龄时, 可以按规定领取公积金。2 对新加坡社会保障管理体制的评价新加坡中央公积金制的最大成功之处在于, 在不对政府产生负担的情况下高效地提供了社会保障, 相应的商业保险管理体制在追求效率的前提下体现了公平。其优势具体体现在以下几个方面: 一是

16、政府只是充当一般监督, 由半官方性质的公积金局负责管理, 促使管理简便、效率; 二是社会保障管理机构精简, 避免机构的重复设立, 严格控制管理费用, 降低社会保障的管理成本; 三是强调个人或家庭的自助互济, 有利于激发国民的生产积极性, 国民不会对社会保障产生过多的依赖心理。其局限性有以60商丘师范学院学报2007年下几个方面: 一是参保人的待遇保障完全依赖于基金在市场中的营运情况, 需要承担巨大的市场风险;二是提供的社会保障水平参差不齐, 个人公积金账户上积累额的多少完全取决于雇员和雇主根据雇员工资水平的等比投入。五、国外社会保障管理体制对我国的启示各国社会保障管理体制建立健全的经验表明,社

17、会保障管理体制必须与一国的政治、经济、文化制度相适应。我国社会保障体制必须立足于中国的具体国情, 同时借鉴并汲取国外有益的经验, 从以下四个方面加以完善:1 建立统一的社会保障管理机构完善社会保障管理体制, 其关键在于建立统一的社会保障管理机构。国外社会保障管理体制最显著的特点就是设置较为科学、合理、统一的管理机构 , 机构之间的关系比较顺畅, 各个机构能够较好地行使职权, 履行职责, 很少出现相互推诿的情况。而其行政管理与基金管理未能完全分开是其明显的缺点, 这也是我国应要避免的。建立统一的社会保障管理机构不是意味设置一个社会保障管理机构, 而是处理好行政管理、业务经办、基金营运、社会监督四

18、个方面的关系, 做到既相对分立, 又密切配合, 同时也相互制约, 形成社会保障管理体制的良性循环。其一是行政管理机构。我国于 1998 年组建劳动和社会保障部, 和民政部一起统管社会保障事务。劳动和社会保障部主要负责社会保险事务, 民政部主要负责社会救济、社会福利和优抚安置事务。这一举措改变了我国政出多门的情况, 形成了相对完善的社会保障行政主管机构, 是我国社会保障管理体制改革所取得的阶段性成就。其二是业务经办机构。根据政事分开原则设立具有非营利性质的事业单位, 在政府的监督下, 具体操作社会保障的业务。其三是基金营运机构。设立独立的具有法人资格的营运机构或者委托给已有的金融机构, 进行基金

19、投资运作, 实现基金的保值增值。其四是社会监督机构。要解决执行监督不分的问题, 必须设立社会监督机构, 改变政府既当 裁判员 又当 运动员 的情况。2 加快社会保障法制建设法制是社会保障制度的支撑点。国外社会保障管理体制的显著特征就是立法明确、法制健全。这对我国实现社会保障管理法制化具有重要的借鉴意义。从国外的经验看来, 各国都是先立法, 后以法律规定为依据来实施社会保障制度的。并且, 要随着社会进步和经济发展对社会保障事业的要求, 不断地对有关法律法规进行修改、补充。鉴于此, 应改变目前我国社会保障立法比较缓慢的状况, 形成一个适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。其一, 出台一部

20、社会保障法典, 涵盖各项社会保障活动的准则, 为社会保障管理提供保证。其二, 出台社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法, 对社会保障法进一步具体化, 明确规定社会保障管理的性质、具体内容等。其三, 制定社会保障管理体制社会化、一体化的法规, 规定社会保障管理机构的设置及其职责权限, 实现社会保障的社会化管理 6 。其四, 制定社会保障基金管理法规, 规定基金的来源渠道、投资运作方向及支付标准, 并规定基金筹集、投资、支付的基本原则, 以保证社会保障基金的正常运行 9 ( P24) 。3 健全社会保障监督机制社会保障监督是社会保障制度建设的需求, 是社会保障事业健康发展的有力保障。然而

21、, 我国目前的社会保障监督机制往往流于形式, 所起的实际作用不大。同时, 我们还可以从对国外社会保障管理体制的研究中发现, 一些国家的社会保障开支膨胀, 一个重要原因是缺乏相应的监督和约束机制, 造成部分社会保障项目的开支增长过快, 给社会保障的整体运行带来困难和阻力。这是我们应该吸收的深刻教训。健全社会保障监督机制, 形成一个完整的监督体系是至关重要的。具体应从以下几个方面入手: 其一是社会保障行政主管部门的监督。行政主管部门负有监督、管理的职能。行政主管部门监督属于社会保障管理系统的内部监督, 是直接对下级的社会保障行政主管部门和业务经办机构的活动进行的监督。其二是财政、审计、监察、工会、

22、新闻等部门的监督 10 。法律赋予这些部门特定的权力, 由这些部门依法行使其监督权, 是一种专门监督。其三是社会保障监督委员会的监督。监督委员会代表投保人的利益, 对社会保障管理实行民主监督。监督委员会由政府代表、工会代表和公众代表 ( 包括职工、经营者、离退休人员、知名人士等 ) 组成。为方便委员会更好地行使权力, 可将其设在同级人民代表大会内部, 在人民代表大会常委会的领导下开展工作, 对社会保障政策、规划、法规执行情况和基金的收支、营运和管理进行监督。第 8期成志刚, 等: 比较与借鉴: 国外社会保障管理体制研究614 完善社会保障基金管理们可以委托给已有的金融公司或者设立专门机构经社会

23、保障基金是社会保障制度能够建立的物质营, 利用购买国债、进入资本市场运作等方式来保证基础, 是社会保障各项方针政策顺利实施的保证, 社社会保障基金的保值增值。会保障基金管理是社会保障管理的重要内容。我国当前社会保障基金管理比较混乱: 基金被挤占、挪用情况经常发生; 基金分散, 管理开支大, 浪费现象突出 ; 基金的保值增值问题没有有效解决。如何改变这种局面, 完善基金管理成为一项迫切的任务。中华人民共和国劳动法 #明确指出: 社会保险基金经办机构 负有使社会保险基金保值增值的责任 。根据这一指导思想和方针政策, 应主要由经办机构担负基金的管理和营运。而由于社会保障业务经办与基金营运职能的不同特

24、点以及事资分立的原则,需要分别设立社会保障业务经办机构和社会保障基金营运机构。经办机构与营运机构之间没有隶属关系, 分别负责不同的事务。经办机构具体负责基金的收缴、支付和日常财务管理。也可以根据社会保障制度规定和相关的基金管理办法及金融政策委托其他机构负责。如税务部门代为征收, 银行、邮局代为具体发放, 金融机构代为负责日常财务管理。基金营运机构具体负责基金的营运和投资, 专门履行基金的保值增值的职责。国外的社会保障基金营运比较规范, 机构发达, 形式多种多样, 如社会保险基金会、协会、银行等, 对我国有很好的借鉴作用。我参考文献: 1林毓铭. 社会保障管理体制 M . 北京: 社会科学文献出

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