国际“穿透式”监管理论的发展和实践对我国的启示

1、国际“穿透式”监管理论的发展和实践对我国的启 示一、“穿透式”监管的理论基础所谓“穿透式监管”， 就是指透过金融产品的表面形态， 看 清金融业务和行为的实质， 将资金来源、 中间环节与最终投向穿 透链接起来， 按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为 的性质， 根据产品功能、 业务性质和法律属性明确监管主体和使 用规则， 对金融机构的业务和行为实施全流程监管。 穿透式监管 的提法由来已久， 主要是由功能监管理论和行为监管理论衍化而 来。20 世纪 90 年代，针对美国金融业分业监管的体制，哈佛大 学商学院默顿教授第一次提出通过功能监管理论解决其固有缺 陷。他认为，随着金融业的日益发展，金融

2、机构开展业务的范畴 日益增加，由此产生了金融监管的空白地段以及相关金融监管套 利的问题。 要解决这一困境， 可以对现有监管主体的范围按照不 同产品的属性以及开展业务的特征进行整合， 通过确立相对统一 的监管规则， 有针对性地对跨行业、 跨市场的金融产品和业务进 行规制， 从而减少了因重复监管而产生的监管漏洞， 有效遏制监 管套利。同一时期， 针对金融机构审慎性风险和机会主义行为， 英国 经济学家泰勒提出了针对系统性风险的审慎监管和金融机构机 会主义行为的合规监管“双峰”设想。 他认为在金融市场上， 不 论是何种形式的行业设置， 其本质区别应当是其所作出的行为本 身。通过对金融机构行为模式的监管

3、， 以达到防范系统性金融风 险、促进金融市场健康长效发展的作用， 因此被称为行为监管理 论。因此，无论是功能监管理论还是行为监管理论， 都想要突破 金融监管桎梏的藩篱，填补监管空白，维护金融稳定。为实体经 济的健康发展提供强有力的支撑， 就需要结合上述功能监管和行 为监管理论， 采用穿透式监管模式对金融机构的业务和行为实施 全流程监管。二、世界主要国家“穿透式”监管的实践（一）美国。作为世界上最早出台相关法律规定的国家，美 国尽力将穿透式监管应用至多部法律法规当中。 1940 年，美国 国会通过了投资公司法，其中第2（a）28 条就规定了“看穿条款”（ Look-through Provisi

4、on ）：如果某一投资公司持有 第 3（c）（ 1）条下基金 10%以上份额，则该投资公司所有受益 人也被计入合格投资者人数限制。2010年7月，多德一弗兰克法案（ Dodd-Frank Act ） 的出台， 对美国后金融危机时代的金融监管提出了新的要求。 设 立金融稳定监督委员会（FSOC ,对美联储、消费者金融保护局、 联邦存款保险公司、财政部、证券交易委员会、商品期货交易委 员会等多部门进行统筹协调， 维护金融稳定。 同时成立金融研究 办公室，专门为FSOC提供相关金融支撑（如每年金融机构压力 测试的数据等）；通过法案扩大了美联储金融监管的权利，不仅 对社区银行全权监管， 同时对所有可能

5、对金融市场稳定产生影响 的大型银行类金融机构、金融控股公司、对冲基金、证券机构、 保险公司等机构进行全方位监管。（二）英国。 2008 年金融危机后，英国对金融监管也开始 了强有力的改革，发布了 2009 银行法案白皮书改革金融 市场白皮书 金融监管新方法： 改革蓝图 等一系列法律法规。 将原先金融服务XX局,XX局（FSA分拆成英格兰银行内部审慎 监管署（PRA和金融政策委员会（FPQ两个机构，分别执行宏 观审慎和微观审慎职能，对金融市场进行全方位的监管。从P2P的监管来看，英国FCA发布的关于通过互联网众筹 及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法：对于 CP13/13 的反馈说明及最终

6、规则 中就有涉及到穿透式监管的规定。 其中， PS14/4确立了对P2P网络借贷进行监管的基本原则和方法，建 立了七项基本监管规则。监管当局要求所有P2P网贷平台必须明 确告知消费者其商业模式及延期或违约贷款评估方式等信息， 同 时网站和贷款的细节被归为金融推广纳入监管， 网络借贷平台要 定期向FCA报告相关审慎和财务状况、客户资金、客户投诉情况、 上一季度贷款信息等。（三 欧盟。 2010 年欧盟率先通过泛欧金融监管改革法 案，将欧洲系统性风险管理委员（ ESRB 和欧洲金融监管者体 系（ESFS作为欧洲各国金融监管机构的高层协调者，由欧洲中 央银行进行统一监测整个金融体系的运转和监控。从发

7、达国家的实践经验来看，美国、英国、欧盟都通过建立 高位阶的中央监管机构， 采用穿透式的监管方式对金融机构的业 务和行为实施全流程监管。 一方面， 强调宏观审慎管理机构与微 观审慎监管机构的信息合作， 将相关领域的各个环节穿透链接起 来。如建立欧洲系统性风险委员会（ESRB同欧洲其他成员国中 央监管机构之间的政府间信息蹉商机制， 将分散的金融监管信息 集中起来提供数据支撑； 另一方面， 也加强了欧洲各国间的互联 互通和金融监管协作， 如意大利成立金融稳定委员会， 由经济与 财政部联合中央银行对商业银行、证券、基金、保险等多家金融 机构跨市场、 跨行业的金融产品及相关业务活动进行强有力地全 覆盖监

8、管， 防范交叉性金融风险的发生， 现对金融市场的常态化 监测和有效监管。总体来看， 穿透式监管在各国监管实践中已初现雏形， 针对 当前各国金融监管模式所存在的缺陷提出了有效的解决手段， 对 世界上绝大多数国家的金融领域， 尤其是时下火热的互联网金融 领域监管，都有着重要的理论研究和实践价值。三、我实施“穿透式”监管的必要性和“穿透式”监管的原则（一）我国实施“穿透式”监管的必要性。市场乱象凸显穿 透式监管的必要性。 近年来， 在资产管理市场出现了一些具有交 易结构复杂、交易链条较长、信息不透明等典型跨市场、跨行业 特征的新业务模式。从当前分业监管的模式看来， 虽然这些新业 务模式都符合法律规范

9、且风险可控，但是纵观全局，其在资产、 市场、信息公开等环节都难以达到监管要求，导致市场乱象频繁 发生，引发交易风险。互联网金融发展对穿透式监管的需求。 与目前我国分业监管 模式不同的是，互联网金融本身存在的道德风险、 资金流动风险、 行业链条风险等让互联网金融天然地就带有混业监管的特点。因此，随着互联网金融的发展， 打破互联网金融经营过程的层层壁 垒，降低互联网金融的风险，就迫切需要进行穿透式监管。混业经营发展趋势对穿透式监管的需求。 在混业经营发展的 市场环境下，各监管机构“自扫门前雪”的情形往往导致缺乏必 要的协作机制，从而致使资本在杠杆作用下产生泡沫，资金在市场上的流动急负风险，从而扰乱

10、金融市场秩序，逃避监管。综上所述，不管是资金“脱实向虚”、以钱炒钱，还是大量 结构化产品通过互联网金融绕道进入高风险行业和领域，都凸显出加强金融监管、弥补监管短板的紧迫性。 因此在目前分业监管 不变的大背景下，可以通过穿透式监管的方式打破监管的多重标 准，填补监管空白，防范系统性金融风险的发生。（二）“穿透式”监管的原则。“同一”原则。“穿透式” 监管需要一个“同一”标准， 即对同一行为有同一对待， 对不同 领域间的相似业务要探究其本质属性， 从事实质相同或类似业务 时要遵从相对统一的监管标准，从而降低系统性风险。功能监管和行为监管相结合原则。功能监管的实质是对现有 监管主体的范围按照不同产品

11、的属性以及开展业务的特征进行 整合，通过确立相对统一的监管规则（即“打破身份标签，从业 务本质入手”）。而行为监管则更多关注重点金融机构行为模式 本身。因此，需要将二者结合起来，以达到金融市场全方位监管 的最优成果。防范金融风险与服务实体经济相结合原则。金融监管的核 心，就是要多管齐下达到防范系统性金融风险、加强金融监管协调、服务实体经济的目的。因此，“穿透式”监管需要将防范金 融风险与服务实体经济结合起来，促进金融稳定健康发展。保护金融消费者权益原则。 在互联网金融交易过程中， 消费 者不仅面临各类交易信息如身份信息、账户信息、资金信息等个 人隐私被盗取、恶意泄露等可能，而且还存在着被勒索、

12、被欺诈 的风险。所以在对金融机构进行监管的同时加强金融消费者合法 权益的保护，筑牢金融信息安全的防线。四、启示及建议（一）健全法律制度体系。要构建穿透式监管的法律制度体 系，首先应当加强法律顶层设计，通过进一步完善配套法律制度， 明确跨市场行业的监管主体， 制定对应的监管规则，落实金融监 管部门的监管责任，建立健全问责机制，让监管真正“长牙齿”。 其次，参考美国功能监管理论的内涵， 穿透金融产品和金融业务 的表象制定相对统一的监管标准，最大限度地消除监管套利。（二）加强微观审慎监管和宏观审慎监管相结合。微观审慎监管的目的在于控制个体金融机构或行业的风险，保护投资者利益；而宏观审慎监管的首要任务就是防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定，促进实体经