当前失地农民问题产生的原因与对策(20210317082707)

1、当前失地农民问题产生的原因与对策 提 要：随着城市化、工业化进程的加快，农用耕地通 过征收或征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断 加快，由此引发许多社会矛盾， 产生了失地农民的热点问题。 本文旨在关注失地农民的生存现状，分析农民因失地带来的 负面影响，并且提出解决失地农民问题的对策措施。 关 键词：失地农民 问题 原因 对策 土地是农民的命根子， 是农民生活最基本的保障，也是农村稳定的基础。改革开放 以来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土 地被征用，失地农民越来越多。目前，全国失地农民总数估 计在 4000 万 -5O0O 万人左右，每年还要新增 300 多万人。 一些地

2、方的失地农民由于缺乏可持续生计安排， 面临“种地无 田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的困境，这种状况造成 了他们的心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事 件日渐增多。如何维护失地农民的合法权益，解除他们的后 顾之忧，帮助他们安居乐业，是目前各级政府和社会各界普 遍关注的一个热点问题。为了及时了解当前失地农民的生活 现状、困难、心态和需求，笔者进行了专题调查。从调查情 况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难 和问题。深入研究并妥善处理好失地农民问题，不仅是推进 城镇化、工业化发展的需要，也是贯彻落实科学发展观、构 建平安和谐社会的需要，因而这是一个事关国家发展与稳定 的全局

3、性的重大问题。 一、失地农民概念的界定 农 民，直接从事农业生产的劳动者，与土地有着天然而密不可 分的关系。关于土地的概念综合学界观点，有“自然土地” ( Natural Land )和“经济土地” Ec(onomical Land )之分。 本文所称的土地是指经济学意义上的土地，即“经济土地”。 一般意义上的农民失地是指农村居民丧失依据土地承包法 所取得的家庭土地经营承包权。本文所称的失地是指农村土 地的完全权利的变迁，即不仅是农民失去土地的使用权，同 时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。 失地农民 可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城 市化和工业化用地而产生的失去土地的

4、农民。失地农民又有 广义和狭义两种。狭义的失地农民仅指因征地而失去全部土 地的农民；广义上的失地农民不仅指本身依法承包了集体土 地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的农民，还包括 失去土地的所有的家庭成员。本文界定的失地农民是广义上 的失地农民，调查中以农户为单位。 土地的失去，就农 民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。主动性 失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经 济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，自愿放弃使用权以 及附着在土地上的一切权利。被动性失地则是指依据相关法 律规定，国家、机构或个人为实现其需求而使农民放弃土地 经营承包权以及其他衍生物。本文的研究对象主

5、要是第二类 失地农民，即被动性失去土地的农民。 二、失地农民面 临的主要问题 （一）收入下降。从入户调研情况看，土 地征用后，农户种养业及经济林果收入急速下降，而相应的 务工、个体经营收入的增长不足以抵消种养业收入的下降， 形成失地农户经济收入水平下降。征地前后比较，农户经济 收入平均下降幅度为 18.84% ，下降幅度大的高达 42.3% 。 （二）就业困难。当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制 度和以“知识经济”为基础的产业结构调整， 对求职者的年龄、 知识、技能和市场竞争意识有较高要求。 对于失地农民而言， 由于他们原拥有的农业生产技能已失去了意义，这势必使他 们在劳动就业竞争中明显处

6、于弱势。他们面临的主要问题是： （1）就业难问题严重。失地无业农民中，就业最困难的主 要有三类群体：一是大龄农民。尤其是男 40 岁、女 35 岁以 上者，由于年龄、 文化、体力、 技能等限制， 转业十分困难； 即便就近能找到一份有收入的工作，也多不稳定。二是纯农 民。对于他们来说，失地往往就意味着失业，大多数人很难 找到合适的工作岗位。三是生活在远郊和偏远地区的农民。 相对于分布在城乡结合部或经济发达地区的失地农民，这部 分人的就业机会和就业选择性要小，就业意识和择业观念也 比较保守，因而失去土地对他们就业影响很大。 （ 2）隐性失 业现象相当普遍。现在，劳动年龄段征地农转非人员中，获 得就

7、业安置的比例偏低，大部分都是自谋出路；即便是已就 业安置的人员，隐性失业或不充分就业现象也很普遍。（ 3） 就业转失业比例过高。那些已实现“招工安置”或“就业安置” 的失地农民，他们中的许多人因劳动用工制度的改革和企业 的转制、兼并和倒闭转而又处于失业状态。由于以上这些原 因，不少农村家庭失地又失业，没有稳定的经济来源。 （三）生活缺乏保障。现阶段农民的土地仍然承担着就业和 养老双重功能，由于现在的征地补偿是“一次性买断”，一些 失地农民因种种原因没有把有限的征地补偿款投入到创业 发展中，而是用在消费上，加之没有重新就业或没有新的收 入来源，致使生活陷入困难。被调查的 100 户农民，征地仅

8、13 年时间， 58.1% 的征地补偿款已经用于建房、还贷、医 病、生活消费，用于投资发展的不到 10% 。多数失地农民受 年龄、体力、受教育程度等的限制，二次就业、创业更难， 生活不稳定，担心养老无着落。 三、失地农民问题产生 的原因 （一）法律制度存在缺陷 征地的基本含义是 指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给 与补偿的行为。这是农村集体土地转为国有土地的唯一方式， 也是申请建设用地的唯一途径。但法律制度对于“公共利益” 的界定模糊， 范围不明，以致不论什么用地都挤入“公共利益” 统征。土地承包法第一次从法律的角度规定了农民在承 包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权

9、、收益处 置权和使用权的转让权，然而现行法律又明确规定农村土地 属集体所有。在土地征用中土地的所有权和使用权转移，但 失地农民作为集体成员之一， 他们对承包土地的决策、 处分、 收益权是不明确的，事实上形成产权模糊，导致土地收益特 别是土地的潜在增值收益分配不明确，享有主体不明确。 土地管理法规定，征地实行“两方案两公告一登记”制度。 但是不少地方的征地过程中，对“两公告一登记”等必须实行 的制度没有得到认真执行，多数农民处于被动状态，无法进 行必要的参与。（二）补偿标准测算不尽合理。土地 管理法第四十七条明确规定：征用土地的，按照被征用土 地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用由土地补偿费、

10、 安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等三部分组成，其中， 土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿，一般发 放到村用于集体经济建设、公益事业和兴办企业使用；安置 补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有 生活水平的费用，它一般按一定比例发放给被征地农民；青 苗及地上附着物补偿费是对被征用土地上的农作物和无法 迁移的水利设施、房屋等建筑物所有者的补偿，全额发放给 被征地农民。该法对于征地补偿标准也有详细的规定：土地 补偿费按每亩土地前三年平均产值的6-10倍（最高不超 过15倍）计算；青苗及其附着物补偿费，按成本或市场价 格计算；安置补偿费按每亩土地前三年平均产值4-6倍计 算，并

11、且土地补偿和劳动力安置补助之和最高不得超过前三 年平均产值的3 0倍。2 0 0 4年底，国土资源部关于完 善征地补偿安置制度的指导意见对征地补偿标准做了修正： “土地补偿费和安置补助费合计按年产值30倍计算， 尚不足 以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹 安排， 从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。 ” 现行的征地补偿标准是以统计部门统计的被征用耕地前 3 年 的平均产值为依据计算的“产值倍数法”。即征收耕地的补偿 费为该耕地征收前 3 年平均年产值（实际为统计的粮食平均 产量价值）的 6 10 倍，安置补助费为 46 倍，但土地产 值的计算范围不具体。由于历史以来

12、的农产品价格低位运行， 用这种方式计算的土地补偿很难真实地反映出土地的真实 产值。事实上，土地产出是多方面的， 土地产值应包括粮食、 复种（套种）作物、蔬菜、林果以及所生产的饲草、饲料、 饲养畜禽等综合产出。加之土地承包到户后，农田基础设施 的改善和农民生产技术的提高，单以粮食生产核算土地产值， 更难反映出土地这一特殊资源的真实价值。 有人估算， “改革 后 20 多年中，通过征地从农民那里集中的资金超过2万亿 元。 25 年的工业化、 城市化， 国家和城市工商业从农村集体 土地低价格中转移和积累了 9 万多亿资产。 ”（三） 社会 保障体系不健全。失地农民虽然在生活生存形式上向城镇居 民转变

13、，并要和城镇居民一样支付必要生活成本，致使其生 活成本明显上升。但由于长期形成的的城乡二元社会结构尚 未打破，目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、 养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到失地 农民，他们在劳动就业、社会保障等方面并未享有与城镇居 民同等的待遇。四、对策与措施解决失地农民 的生存问题，是降低城市化成本的内在要求。城市化进程必 然会影响农民的生存利益，不妥善解决这一问题，就可能导 致城市化风险的积聚，引发社会风险，不利于大局的稳定。 同时，城市化过程的根本意义就是要消除城乡二元结构，将 农民转变为市民，并让他们走上可持续生计之路，这正是城 市化的根本利益所在。为此

14、，笔者有如下设想与建议： （一）进一步改革和完善土地征用制度。一是对确实用于公 共利益无收益项目的征地，政府在控制土地一级市场统征时 应按照有关法规，适当提高补偿标准，确保足额补偿到位， 不损害被征地农民利益。二是对虽然用于公共利益或社会事 业，但有收益的项目建设用地， 应建立合理的利益分享机制， 以土地出让占有一定的收益份额和土地增值收益，避免因买 断而造成少数单位独占土地增值收益。三是对商业性、经营 性开发项目用地，如建专业化商品市场、建厂房、房地产开 发等，应积极探索引入市场机制，允许村集体代表农民作为 市场主体一方，逐步直接参与市场交易。征得农民同意，可 以土地出让入股等形式享有土地增

15、值收益份额，实行土地入 股分红。 （二）建立科学合理的土地征用补偿机制。 土地是农民的生存之本，征用必须依法补偿。建立科学合理 的补偿测算评价体系和补偿标准，是保障被征地农民切身利 益和合法权益的基础。在考虑经济社会发展和建设成本的同 时，要采取切实有效的措施保证失地农民的生活水平随着城 市化和现代化的发展而同步提升。在现行法律框架下，一是 要建立科学合理的土地产值测算评价体系。由国土资源部门 牵头，从统计、发改、农业、林业等单位抽人，组成土地产 值测算组，会同乡村和村代表，分片区、分地类选取有代表 性的土地，围绕粮食、复种（套种）作物、蔬菜、林果以及 所生产的青绿饲料等，逐季进行抽样测产监测

16、，根据耕地的 类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级 等因素， 充分征求乡村及村民意见， 制订统一的土地年产值， 由区统计局会同有关部门按年度公布。二是要提高土地征用 补偿倍数。 2004 年底，根据国务院关于深化改革严格土 地管理的决定 ，国土资源部颁布了关于完善征地补偿安 置制度的指导意见 ，对征地补偿标准作了修正，即“土地补 偿费和安置补助费合计按年产值 30 倍计算，尚不足以使被 征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排， 从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。 ”结合我 区经济社会发展实际，按照保证被征地农民原有生活水平不 降低的原则，应参照此规定，适

17、当提高征地补偿倍数。三是 建立统一的征地标准体系。在科学测算土地产值情况下，政 府应根据土地产值、区位、地类、用途与价值、物价、消费 水平、经济发展水平，制定合理的不同区域、不同地段的土 地征用补偿标准，每 3 年公布一次。同一片区的征地，应实 行统一的征地补偿标准，同地同价，这样既可以体现对同一 片区失地农民的公平，避免不必要的地价争议，又可以减轻 基层干部做群众工作的难度和压力。四是要超前进行城镇建 设和重点项目建设预规划，对预规划区土地征用可能发生的 事项提前研究解决措施和办法，增强工作预见性。 （三）建立健全失地农民社会保障体系和机制。不论从工业 反哺农业、城市支持农村的要求，还是从政

18、府控制土地一级 市场的角度看，政府、企业作为土地征用的直接受益者，都 应以让农民生有所靠、病有所医、老有所养为目标，采取多 种措施，加强统筹，加大对失地农民的社会保障力度。一是 征地后人均占有基本农田（或承包耕地）少于 0.2 亩的，应 由政府出一点、企业利润中出一点、失地农民自己出一点， 建立失地农民失业、医疗、养老保障基金，将失地农民纳入 城镇居民社会保障范围，从土地征用的下月起，为失地农民 代缴失业、医疗、养老保险。失业期间可领取失业金；医疗 能得到相应补贴；女年满 55 岁，男年满 60 岁的，可到社保 部门领取养老金。二是征地后家庭人均经济收入水平低于城 镇居民最低生活保障水平的，从

19、土地征用的次月起，应纳入 城镇居民最低生活保障，给予补贴。（四）加强就业 培训，推进失地农民再就业。推进失地农民再就业，是帮助 他们解决生计的关键所在。一是要大力开展职业技能培训。 对有一定文化基础、除种粮养畜外无其它就业技能的失地农 民，根据其个人意愿，由企业、人力资源开发办、区职教部 门等联合组织有针对性地开展餐饮服务、家政、修理、外出 务工等培训，让其学有一技之长，引导其进入二、三产业， 自主择业、就业、创业，并在资金项目上给予支持。二是要 广开就业渠道。把就地安置、招工安置、投资入股安置、住 房安置、自谋职业等多种就业安置形式有机结合起来，力求 不让每个失地农民失地又失业。鼓励用地单位和其他工商企 业在同等条件下，优先聘用失地农民。土地征用企业在服务 性、非技术性岗位招工中，在同等条件下优先招用失地农民。 三是拆迁安置要与居住城镇化、市场专业化发展相结合，把 失地农民安置到创业有环境、谋生有出路、发展有基础的城 镇周围，并规划建立相应的专业化市场，为失地农民提供一一 定的就业、自谋职业环境。四是要制定相应优惠减免政策。 在一定范围、一定期限内，对失地农民办理工商经营许可、 经商办企业等给予优惠待遇。五是要组织外出务工。通过政 府组织和民间组织两个渠道，提供信息，积极组织和推介失 地农民外出务工，增加收入。六是要积极探索投资安置的有 效形式。